组织创新与权力监督：村级民主监督的深化——村务监督委员会的生长逻辑、监督绩效及发展限度分析

文 （华中师范大学政治学研究院，湖北武汉 430079）

村级民主监督是指由村民对村民委员会的工作和村内的各项事务实行民主监督。民主监督是实现村民自治的基本途径和重要保障。当前村级民主监督相对薄弱和滞后，村民自治呈现“选举时有民主，选举后无监督”的怪相。随着农村经济的发展，农村征地租地、招商引资、集体财产承包转包、新农村建设等重大村务活动日益增多，“软监督”下的乡村社会成为村级“大老虎”的易发、多发领域。2014年6月30日中共中央组织部等印发《关于在第二批党的群众路线教育实践活动中进一步加强基层党组织建设的通知》，要求“深入推进村务监督委员会建设，进一步规范监督内容、权限和程序，保证村级各项事务公开、公平、公正，切实解决优亲厚友、暗箱操作、损害群众利益等突出问题”。

村务监督委员会是由村民会议或村民代表会议选举产生，对其负责，受其监督，依法独立行使监督权，负责村民民主理财，监督村务公开等制度落实的村级民主监督常设机构。该监督机构具体名称有村务监督委员会和村民监督委员会之分，从31个省、直辖市和自治区实施情况来看，只有陕西、河北和宁夏三地采取“村民监督委员会”的名称，河南中牟县白沙镇推行与家庭法人联合代表相结合的村民监督委员会。其他省、自治区和直辖市都称之为“村务监督委员会”。实践中两种机构除名称不同以外无明显不同，因国家正式文件及绝大多数省份称之为村务监督委员会，因此如无特殊说明，本文统一称之为村务监督委员会。村务监督委员会通过组织创新和权力监督，弥补村级监督的“缺位”和“虚位”缺陷，进而深化了村级民主监督。

一、组织创新：村务监督委员会的生长逻辑

村务监督委员会是乡村社会变迁的需要，是对原有村民自治制度缺陷的完善，契合了村民与国家共同的利益诉求，是村民创造和国家提升双重推动的结果。整个发展历程体现出村务监督委员会的生长逻辑：村民创造与国家提升，即“动力在民、拍板在官”。截止目前，除港澳台以外，全国22个省、4个直辖市、5个自治区全部在不同程度、不同范围建立了村务（民）监督委员会。

（一）村民创造：村级民主监督组织创新的群众基础和利益诉求

“正如家庭联产承包责任制最初起始于农民的自发创造一样，农民还在经济体制改革中创造出村民自治这一农村基层治理形式。”［1］不仅如此，在村民自治不断完善、村级民主监督深化过程中，村民创造了一系列各具特色的组织形式和制度体制。如民主理财小组、“五瓣章”法、民主评议村干部、村务公开监督小组等监督组织形式。村民行使监督权，是要借助一定的组织载体来实现的。村务监督委员会整合各种监督组织和形式，明确了村级监督主体，是对村民要求监督村级事务、维护自身权益诉求的回应。

（二）国家提升：村级民主监督组织创新的主导力量和合法保障

“村民自治的成长，是国家以法制建设规范村民自治、以达标示范活动推动村民自治和以机制创新深化村民自治的进程。”［2］2008 年，浙江省委、省政府印发《关于建立健全村级民主监督组织，加强村级民主监督试点工作的意见》（浙委办〔2008〕19 号），到 2009 年 11 月，浙江省 30032个行政村全部建立村务监督委员会。2009年2月10日，陕西省委办公厅、省政府办公厅联合下发《关于在全省农村开展建立村民监督委员会试点工作的意见》（陕办字〔2009〕9号），到 2010年底，陕西省 27113个建制村全部建立村民监督委员会。2010年10月28日，《中华人民共和国村民委员会组织法》由第十一届全国人大常委员会第十七次会议修订通过，其中第32条明确提出“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员”，自此村务监督委员会被正式立法。之后全国22个省、直辖市和自治区修订颁布《<中华人民共和国村民委员会组织法>实施办法》，明确提出村应当建立村务监督委员会或其他形式的村务监督机构。2012年9月21日，中央纪委、民政部等十二部委印发《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》（民发 〔2012〕162号），要求加快建立村务监督委员会，普遍开展民主评议、村干部任期和离任经济责任审计，逐步建立其责权明晰、连接配套、运转有效的村级民主监督机制。截止到目前，全国已有23个省、直辖市和自治区修订了《实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》，其中安徽、北京、福建、甘肃、河南、湖南、吉林、山东、陕西、云南、浙江、广东、广西、湖北、西藏和重庆等16个省、直辖市和自治区明确提出“村应当建立村务（民）监督委员会”，河北、海南和内蒙古3地提出“村应当建立村务监督委员会或其他形式的监督机构”，贵州、天津和江西3地提出“村应当建立村务监督机构”。而在辽宁省修订的村民组织法中没有对民主监督做出具体的规定。目前江苏、宁夏、四川、新疆、黑龙江、上海、青海和山西等8个省、直辖市和自治区还没有修订村民委员会组织法，但有些省份出台了关于村务监督委员会的文件。

综上，在村级民主监督、村民自治的生长和深化中，国家建构与社会发育构成双重推动力，其中国家推动和提升是关键力量。

二、权力监督：村务监督委员会的监督绩效

村级民主监督是农村基层民主的内在需求和新生长点。当前村级监督滞后和软弱的一个重要原因是监督权软弱。缺乏监督的权力必然导致腐败。村务监督委员会之所以能够实现有效监督，其最大优势和生命力在于实现了权力制衡。

（一）独立监督：村务监督委员会有效监督的前提

只有建立独立监督机构才能确保监督有效性。［3］与村务公开小组、村民理财小组等监督组织是村民委员会的下设组织不同，村务监督委员会是独立于村民委员会的监督组织。《村民委员会组织法》规定村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。民政部等十二部委印发的《意见》提出，“村民委员会成员及其近亲属、村会计（村报账员）、村文书不得担任村务监督机构。任何组织或个人不得指定、委派或者撤销村务监督机构成员”，从而保障了村务监督委员会的独立监督地位。从全国30个省、直辖市和自治区关于村级民主监督的文件和法规来看，在保持国家相关法律法规规定的同时，回避制度的差别在于村党支部成员的候选资格问题。贵州、福建、安徽、湖南、宁夏、四川、广东和黑龙江等8个省、自治区规定村党支部成员不得兼任村务监督委员会成员职务。北京和河南两地提倡村党支部副书记担任村务监督委员会主任职务。甘肃、吉林、山东和青海四省提倡村党支部成员担任村务监督委员会成员职务。陕西和贵州两省只规定村党支部书记和副书记不得担任村务监督委员会成员职务。河北省规定村党组主要领导不得兼任村务监督委员会成员职务。山西、江苏、天津、新疆、云南、广西、湖北、西藏、海南、江西、内蒙古和重庆等12个省、直辖市和自治区对党支部成员是否回避没有具体规定。只有浙江省明确规定村务监督委员会主任一般由村党组织成员或党员担任，以加强党支部对村务监督委员会的领导。截至目前，除港澳台以外，全国31个省、直辖市和自治区中，只有上海市既没有修订《实施<中华人民共和国村民委员会组织法>》，也没有出台关于村务监督委员会的文件。

（二）权责明晰：村务监督委员会有效监督的关键

《村民委员会组织法》明确规定“村务监督机构负责村民民主理财，监督村务公开制度的落实”。基于此，村务监督委员会主要承担两项职责：首先是负责村民民主理财；对于村务监督委员会如何进行民主理财，法律没有具体规定。参照中办国办关于村务公开的意见要求，村务监督委员会“负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，有权检查、审核财务账目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支；当事人对否决有异议的，可提交村民会议或村民代表会议讨论决定”［4］。其次是监督村务公开制度的落实。对于村务监督委员会如何监督村务公开，法律没有具体规定，参照中办国办关于村务公开的意见和要求，村务监督委员会“要依法履行职责，认真审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况”［5］。 《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》对村务监督委员会的主要职责进行了明确的规定。村务监督委员会成员依法依规对村务活动进行监督，享有知情权、质询权、审核权和建议权；村务监督委员会开展监督的主要内容为：村务决策、村务公开、村级集体“三资”管理、村工程建设项目；村务监督委员会实施监督的一般程序为：收集民意、调查分析、监督落实和通报反馈。村务监督委员会在履行明晰的权责过程中，实现了对村级事务的全程监督，保障了村级监督的常态化。

（三）组织保障：村务监督委员会有效监督的基础

为保障村务监督委员会履行各项职责，全国各地在实践中，创立了工作例会制度、学习培训制度、工作报告制度、考评制度、工作台账制度、申诉救助制度等。浙江武义县形成了以“两项制度、一个机构”（《村务管理制度》《村务监督制度》和村务监督委员会）为框架的村务监督体系。北京各区县探索了重大事项反映报告制度，即村务监督委员会在必要时，可以直接向村支部、乡镇（街道）党委、政府和纪委反映问题，并协助进行调查。广东金湾区在建立村务监督委员会时，为保障对党务、村务、政务做到“三监督三公开”，特要求镇纪委下派一名兼职委员。吉林省为保障监督委员会工作，明确提出“七有标准”，即“办公有场所、对外有牌子、监督有制度、监审有公章、工作有台账和经费有保障”。2013年云南省民政厅等四部门联合下发《关于给予全省村务监督委员会成员岗位补贴的通知》（云民基〔2013〕9号），明确提出，从 2013年 6月 1日起，省级财政给予25个边境县市和迪庆藏区3个县的村务监督委员会主任，每人每月650元岗位补贴；其余县市的村务监督委员会主任，每人每月550元岗位补贴；村务监督委员会成员岗位补贴，由各州（市）、县（市、区）、乡（镇）三级财政共同承担，其标准由各地确定，并随经济增长情况作调整。上述各项制度和规定，为村务监督委员会的有效监督保驾护航，从而构建了完整的村级监督体系和机制。

（四）权力制衡：村务监督委员会有效监督的核心

村务监督委员会的创立“实现了村务监督与村务管理的分离，村务监督委员会因此成为与村党支委、村委会并行的一个村级权力制衡机构，”［6］弥补了村级事务决策、管理和监督上的结构性缺陷，构建了村级决策权、管理权和监督权功能互补、自主运行的村民自治闭合系统。实践中为化解村级自治组织体系中“两委”矛盾、节省村级治理成本，全国各地普遍实行“一肩挑”模式，所谓“一肩挑”是指村民委员会主任职务与村党支部书记职务由一人担任。据华中师范大学中国农村研究院“百村观察”项目组2010年对全国31个省份246个村庄进行调查显示，在244份有效村庄问卷中，98个村庄采取了村委书记和村主任“一肩挑”的形式，占有效样本总数的40.2%。造成村干部权力更加集中。而为防止村干部违法乱纪，治理村级财务混乱等问题，全国各地又普遍实行“村财乡管”，这种村级外部监督形式会加重村委会的“行政化”倾向以及“对上负责”的思维，同时收回了村民对本村财务的参与权和监督权，违背村民自治的本质和要义。村民自治是国家赋予农民的一项民主政治权利。村务监督委员会就是村民重新行使监督权等民主政治权利的组织载体，可谓是村级“权利对权力的制衡”机制。同时村务监督委员会是独立于村“两委”的“第三委”，执掌村级“第三种权力”，可谓是村级“权力对权力的制衡”机制。村务监督委员会使村庄构建起村党支部执掌领导权，村委会执掌管理权，村监会执掌监督权的权力结构。

村务监督委员会具有独立的监督地位、明晰的权责，并具备各项保障，实现了对村庄权力的组织化、制度化监督。因此，我国农村构建起了以村党支部为领导机构、以村民会议和村民代表会议为核心的民主决策机构、以村民委员会为主体的民主管理机构、以村务监督委员会为组织载体的民主监督机构的村民自治组织体系。

三、运行困境：村务监督委员会的发展限度

自诞生至今，村务监督委员会走过了10个年头，其发展如同整个村民自治发展一样遇到了“成长的烦恼”和“发展的困境”。

（一）村庄权力结构：村务监督委员会发展的空间局限因素

农村改革后，中国农村治理体制演化成“乡政村治”体制。在“乡政村治”体制下，村庄形成国家（乡镇政权）—村庄精英（治理精英）—普通村民三重权力结构。其中乡镇政权具有行政权，治理精英具有领导权和管理权，普通村民具有所有权和监督权。而在实际的乡村治理中，乡镇政权与治理精英结成一种“同盟”，即治理精英以完成乡镇政权交付的任务和指标为己任，并接受乡镇政权的考核与监督，同时乡镇政权对表现好的治理精英给予资金项目和荣誉，治理精英也就更能得到乡镇政权的重用和掌握集中的权力。在这样的治理模式中，村庄权力结构更多的表现为纵向性特征，普通村民被边缘化，成为村庄三重权力中的“侏儒”。村务监督委员会在触碰到乡土社会的地面时受到这种治理模式的反弹。现有的村庄治理模式具有对上负责、权力集中、监督缺失的特征。村务监督委员会机制实质上要实现在村庄内部的权力制衡，村庄权力结构由纵向性转变成横向性，即治理精英—村民代表及组织—普通村民。当然这种转型是相应的主客观条件、内外因素共同作用的长期过程。从村务监督委员会在我国广大农村的实施情况来看，在一些村庄，落实村务监督委员会制度的方式仅仅是“门前挂块牌子、墙上贴份章程”，民主监督流于形式的根源在于现有村庄权力机构的空间局限。

（二）乡土社会属性：村务监督委员会发展的现实悖论因素

村务监督委员会在落地中国乡村社会时，面临着诸多非制度化因素，构成其发展的现实悖论。首先，中国乡村社会是一个“熟人社会”。村民对村干部没有法理意义上的监督，对一些村干部的违法乱纪行为也是睁一只眼闭一只眼。从村务监督委员会成员的选举到落实民主理财和村务公开的工作开展，整个过程都会受到家族关系、熟人关系等因素的影响。其次，中国乡村社会也是一个“流动社会”，大量农村劳动力选择外出务工，不少村子沦为“无人理事、无钱理事”的“空壳村”。最后，中国乡村社会还是一个“小农社会”，农民的小农意识是村级民主监督主体模糊、村民总体监督意识不强的重要原因。中国农民的小农意识具有明显的“二律背反”特征，即求实心理与空想玄虚的背反、不满足与消极满足的背反。很多村民会在私底下表达对村干部的不满，反映村干部的问题，但鲜有村民通过制度化的途径对村干部进行监督。而小农意识在行动上表现为“搭便车”现象，农民大多不愿意抛头露面监督村干部，而是坐享监督的果实。同时许多村民的“政治冷漠”，对村级民主监督的深化也提出了现实挑战。

（三）自身存在不足：村务监督委员会发展的内在限制因素

首先，村务监督委员会的“同体化”问题。虽然在村务监督委员会成员候选资格方面设置了村委会成员回避制度，但党支部成员或其他村干部（如村民小组组长）可以通过选举成为村务监督委员会成员，致使村级组织 “同体化”。当前村两委“一肩挑”形式较为普遍，这也反映出村级组织“同体化”倾向。同时作为熟人社会中一员，村务监督委员会成员与其监督对象在有损村民利益的事情上穿同“一条裤子”的情况同样会发生，如此村“三委”便一体了。其次，主要领导干部的素质决定村务监督委员会功能能否正常行使。一方面村务监督委员会主任作风要过硬，并且至少在任期内不能“染病”，才能保证有效监督。另一方面村“两委”中强势一方或“一肩挑”下的村领导干部是否支持对村务监督委员会职责发挥具有决定性作用。“如果没有书记的支持，只怕做不了啥事。”最后，村务监督委员会制度仍然存在一些不尽完善的地方。对村务监督委员会成员的惩戒制度、监督制度和激励制度相对缺乏。村务监督委员会成员存在畏难情绪和消极态度。同时一些细微事务、财务的监督可能显示出监督者的权限，但也可能造成监督滥用，增加监督成本，也影响村委会的正常工作。

四、进一步思考：村务监督委员会的未来定位

2011年中国纪检监察学院副院长李文忠撰文提出村务监督委员会只是权宜之计。在分析了村务监督委员会的监督绩效和发展限度之后，笔者对村务监督委员会的未来定位作了进一步思考。

村务监督委员会的组织创新和权力监督两大核心要素，正好弥补了村级监督主体不明和监督权软弱的缺陷，是深化村级民主监督的内在需要和必然要求。基于这一判断，笔者认为村务监督委员会绝非权宜之计，而是大有文章可做。对于村务监督委员会的未来定位，笔者认为，首先要坚持村务监督委员会是村民大会和村民代表大会的常设监督机构这一组织定位。背离组织定位，村务监督委员会便会出现“异化”；其次要坚持村民民主理财和监督村务公开等制度的落实是村务监督委员会的职责定位。背离职责定位，村务监督委员会便会“缺位”和“越位”；最后当前应坚持以突出监督内容指向性的村务监督委员会作为村级民主监督组织这一角色定位。背离角色定位，村务监督委员会便会失去自身价值和在村级自治组织体系中的地位。“村务监督委员会”和“村民监督委员会”虽然在实践中没有差异，但其实质相差甚远。“村民监督委员会”更加突出监督主体性和监督内容的全面性，其在村级自治组织中的角色定位更高，分量更重。从目前我国村庄的规模、发展水平和“空壳化”程度等因素考量，应以突出监督内容指向性的村务监督委员会为村级监督组织。从长远看，如在未来我国乡土社会出现“大村庄、大社区”的情况下，则必须完善村民自治法，健全多元化的自治组织体系。如果将现有的村民委员会作为村民自治主要的、甚至唯一的组织资源，则不利于村民自治的生长。［7］据2000-2012年《中国统计年鉴》中“自治组织”单位数显示，全国村民委员会从731659个减少到588475个，减少143184个，减幅19.57%；2003年到2012年全国社区居委会从77431个增加到91153个，增加13722个，增幅17.72%；全国自治组织（村民委员会和社区居委会）单位数从840083个减少到679628个，减少160455个，减幅19.1%。这组数据显示我国“大村庄化”、“大社区化”趋势明显。未来村务监督委员会建设的意义和价值将更显重大。

［1］徐勇.中国农村村民自治［M］.武汉：华中师范大学出版社，1997：27.

［2］黄辉祥.村民自治的成长：国家建构与社会发育［M］.西安：西北大学出版社，2008：2.

［3］党国英.试论建立村民监督委员会的重要意义——基于对陕西农村建立村民监督委员会制度的调查［J］.毛泽东邓小平理论研究，2011，（05）.

［4］［5］李飞.中华人民共和国村民委员会组织法释义［G］.北京：法律出版社，2010：151-152，152.

［6］卢福营、孙琼欢.村务监督的制度创新及其绩效——浙江省武义县后陈村村务监督委员会制度调查 ［J］.社会科学，2006，（02）.

［7］徐勇.村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向［J］.学习与探索，2005，（04）.