府际协合治理：美国灾害性公共危机治理机制及借鉴

文 （中共甘肃省委党校，甘肃兰州 730070）

灾害性公共危机种类多、频率高，冲击到社会、生态和物理系统，它所释放出的毁灭性力量造成大规模的破坏与生命损失，严重困扰人们的生活。可以说，灾害性公共危机本身就是一个错综复杂的活动，它涉及众多领域，最直接挑战政府的回应。然而，危机发生并非局限于单一的行政辖区，它跨越司法辖区，甚至波及几个行政区域。单一层级的地方政府机构由于人力、物资、技术等储备不足，无法孤立回应灾害性公共危机。因此，灾害性公共危机的应对需要整合各个层级的政府力量，地方政府与中央政府，中央政府内部各机构、地方政府内部各机构都要相互合作，形成协合治理的模式。由此看来，协合治理不仅仅是公共管理领域的流行语，对于各政府机构来说，已经成为解决现代问题的主要途径。

一、灾害性公共危机中的府际协合治理

“协合”是指一种协调、合作的行为模式，它广泛应运于公共管理领域，同时在各种发展理论中也扮演重要角色，比如分权治理、新治理、网络化治理，私有化以及协同治理等。康姆福特（Comfort）认为 “协合治理是描述跨组织间的工作进程的一个公共管理概念，它解决单个组织不能解决的问题。在跨边界、跨组织、跨部门间建立工作关系，意味着共同劳动，实现共同的目标。协合基于互惠的价值基础之上。协合治理包括参与式治理：公民积极参与政府决策。 ”［1］福斯勒（Fosler）指出：“协合通常涉及同业中较高程度的相互规划与管理；目标，策略，议程，资源和活动等的结盟；投资和能力的公平承诺；风险、利益和责任共享……协合，不是权威的协调，而更多的是默契的合作。”［2］所以说，协合是所有组织共同承担责任后果，预期通过协同作用实现更大的增益。为人民提供安全，保护人民的生命财产是政府应尽的责任，但灾害性公共危机的突发性、紧迫性等特点决定其单一层级的地方政府能力有限，无法成功抗灾。为有效的预防、处理和消弭危机，地方政府需要以一种府际协合治理的模式来抗灾。

府际协合治理理论基础：第一，资源依赖理论。资源依赖理论解释如何需要通过增加资源或者减少竞争与其他组织联盟来推动组织的战略决策。［3］由于每个组织都处于相互依赖的位置，交互关系也处于不断的发展过程之中。单个组织由于资源有限不能完成既定目标，它必须依赖它周围的环境投入，它本身就包含“集合的互动组织，团体或者个人”。［4］狄户格（DeHoog）和斯泰尔斯（Stiles）指出合作伙伴在争夺资源的同时也能相互合作。这些合作和竞争的意图不应该被看作是对立的选择或动机，而是作为两个相关的，共存于一个更大的群体的战略动机要素。这些合作伙伴关系在竞争激烈的环境中形成并持续。单一层级的地方政府由于人力、物力等资源有限，只有在协合治理的模式之中才能更大限度发挥各方职能，全方位投入抗灾救灾。第二，交易成本理论。科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。威廉姆森也指出，由于环境的不确定性所造成的有限理性和人的机会主义，导致了信息阻塞或信息不对称的出现。为了消除信息的不对称现象，就必须支付协调成本，即信息沟通、协调的成本。协调成本发生于纵向和横向组织之间，纵向组织的协调成本增加，其主要原因在于信息从上层传递过程中发生的扭曲现象，而横向组织协调成本增加的主要原因在于组织内部信息交流和横向联系的人们之间的计价还价所费的成本。［5］灾害性公共危机治理中，地方政府的“机会主义”行为成本巨大。而且在交易中，地方政府不得不投入资源以防止自身利益受到损害，这就产生了地方政府间的交易费用。地方政府建立协合治理机制，能够提高组织成员间的依存度，减少不确定性，减少利益冲突产生的无谓损失；能够实现资源的共同管理和综合开发利用，提高资源配置效率，促进资源要素的自由流动；能够模糊行政区划界限，形成利益共同体。减低交易过程中的谈判成本和监督成本，进而降低组织间的交易费用。第三，博弈理论。博弈论是指某个个人或是组织，面对一定的环境条件，在一定的规则约束下，依靠所掌握的信息，从各自选择的行为或是策略进行选择并加以实施，并各自取得相应结果或收益的过程。在同级地方政府之间，尤其是在地理位置相近、经济实力相当、政治影响相仿的同级政府之间，往往围绕政策、公共资源、公共服务展开排他性的竞争和博弈，形成各自为政的局面。地方政府间无效率的非合作博弈对社会与国家的整体利益造成了很大的威胁，也使得博弈双方陷入了低水平恶性竞争的 “囚徒困境”，导致了同级地方政府间关系的恶化。［6］利益问题是推动地方政府间合作与竞争的核心，地方政府为了实现最大收益便开始突破传统体制的束缚，以联合共治取代恶性竞争，以优势互补，促进共同发展。灾害性公共危机中地方政府相互合作，在资源、人力互补的同时，形成利益共同体，节省救灾时间，减少灾害损失。

二、灾害性公共危机中美国府际协合治理机制分析

美国政府间一直处于合作关系，几乎政府所有的活动都是共享的活动，包括其规划，融资和政策执行等。在灾害性公共危机治理中，美国政府间的这种府际协合表现的也尤为突出。在地方政府层面，县与县，县与市，市与市都形成协合治理模式。整个灾害性公共危机应对形成横向、纵向共同协合治理的模式。

（一）纵向协合治理

美国宪法第十条修正案赋予各州处理内部事务的权力，因此，州政府在危机规划与应对中起着核心作用。它主要的职责是负责灾害救济过程中州内与州际政府间的协调，而将灾后响应的权力委托于当地政府。《州际应急管理互助协议》（EMAC）为跨州区域灾害性公共危机协合治理提供合法性机制——将州际区域应急管理协作以法律的形式固定下来，为各州创建区域应急管理合作的基本制度框架，推进跨州区域应急管理协作走向制度化、程序化与整体化，有效地开发了应急管理协作行动的能力。［7］州政府与当地政府协同合作，并协同其他地区以及非政府组织与私营组织，适当分配联邦政府的赈灾资源。州政府一般通过会议、研讨会为县政府提供帮助，而且在灾难中为各地提供重要的资源，所以，州政府常常扮演支持者的角色。州政府经常通过联邦资助帮助当地政府缓解、准备、响应和恢复活动。在大多数州，州政府的职责载于应急准备和响应计划中。以弗罗里达州为例，弗罗里达应急管理司是弗罗里达州地方政府的主要合作伙伴。根据弗罗里达252号法令，弗罗里达应急管理司负责“协调联邦政府的其他部门及州政府的各个机构，协调市政府、县政府与教育局，以及协调在应急管理中起作用的私营机构。”除非在灾难中，或者是以培训和教育为目的，县政府与联邦政府才会直接交往。若政策变动，美国联邦应急管理署（FEMA）会以通知的形式告知县政府。当地方政府需要时，联邦应急管理署则会深入地方。总之，在应急管理中，州政府与联邦政府扮演支持者的角色。总的来看，州政府在灾害管理中有两方面重要责任：第一，参与灾害响应的职责。尤其是在灾害波及范围较广，地方政府无法应对的时候。州政府以颁布法律和法规的形式参与灾害管理。第二，协调职责。灾害治理中，州政府不仅负责协调全州范围内的活动，而且在当地政府与联邦政府间起着重要的协调作用。

联邦应急管理署（FEMA）对分散的应急管理部门和项目进行重组，1988年通过的 《斯塔福减灾和紧急援助法》赋予了FEMA在更多领域的权限，包括灾害应对、准备和减灾等；并对灾害准备、恢复、减灾等问题有了新的诠释；它还提供了一个强有力的财政手段，专门划拨预算来鼓励减灾。虽说联邦政府丰富的资源赋予其比州政府和地方政府在灾害治理的各个阶段更大的责任，但1974年的灾难救济法赋予地方政府自治权力。该法案规定：“当灾害的严重程度和规模超越州政府与地方政府的控制能力时，联邦应急管理署可以参与灾害治理。”因此，联邦政府只有在地方政府申请资助的时候才参与灾害治理。它不仅要审查当地政府的请求，而且要亲自深入灾难调查。在调查的基础上，联邦应急管理署就联邦援助事宜向总统提出建议。总统与国土安全秘书一起决定危机程度，宣布进入紧急状态，设立灾害现场办公室。灾害现场办公室由作为灾区总统代表的联邦协调官员和一支减灾队伍构成。这支减灾队伍需要在15天之内编写总统灾难声明报告，并在报告中建议灾难中适当的缓减与应对策略。这支队伍也通常作为政府间与区域间的团队，代表三个层级的政府。因此，它的建议应立足改善政府间的关系，并充分体现灾难救治的时效性。联邦协调员负责协调三级政府在灾难中的应急与响应活动，根据联邦协调员的大致工作方向，联邦应急管理署组织联邦响应。但是，整个灾害救治理过程是联邦应急管理署和其他层级政府合作努力的过程。联邦应急管理署在很大程度上依赖于地方政府。联邦应急管理署与受灾的当地政府签署援助协议，这个协议明确提出联邦政府资助的方式，包括诸如联邦——州政府费用分摊，援助类型（比如临时住房），援助时间等相关项目。由于联邦应急管理署的权力是建立于立法、行政命令和法规之上的，它可以通过建立新的法规影响或者改变州政府的应急行动。若是州政府不遵守法规，联邦应急管理署有权停止发放应急资金。事实上，州政府实际上负责救灾程序以及资金的分配，地方政府的角色是帮助融资并尽力协助州政府的计划的执行。

2002年11月25日，布什在FEMA的基础上成立了国土安全部，形成了涵盖各类突发事件的应急管理体系。国土安全部由联邦紧急事务管理局、海岸警卫队、移民与规划局、海关总署等22个联邦政府机构合并而成，是美国政府统一领导应急治理工作的核心部门。国土安全部在全美设有10个地区代表处，主要负责与地方应急机构的联络，在紧急状态下，负责评估突发事件造成的损失，制定救援计划，协同地方组织实施应急救助。国土安全部建立《国家事故管理系统》并制定《国家响应计划》，前者规定了美国各级政府对事故应急的统一标准和规范，其目的是为联邦、州、地方和部落各级政府提供一套全国统一的方法，使各级政府都能协调一致和快速高效地对各类事故进行预防、准备、应急和恢复；后者则是根据前者提供的框架，为应对国家级重大事故提供一套完整的国家应急行动计划，以期能在重大事故的事前、事发、事中和事后，全方位调集和整合联邦政府资源、知识和能力，并实现各级政府力量的整合和行动的协调统一。以促进联邦、州、地方和部落各级政府全面提升应对各种威胁和挑战的能力。

地方政府、州政府和联邦政府实现纵向协合治理，一是基于法律的规定，州和联邦法律都给予地方政府、州政府和联邦政府协同合作的权利。以弗洛里达州为例，弗罗里达252号法令和弗洛里达州行政法典（Florida Administrative Code 9G）界定了州、县、市三级政府在应急管理中的角色以及其相互之间的关系。

二是基于资助的目的。寻求资助可以看做是解释纵向协合的关键因素。地方政府缺乏预算，他们主要依赖于州政府和联邦政府的拨款来开展工作，安排培训与演习。在灾难中为寻求额外资源，当地政府主动追求纵向协合。这主要指地方政府在应对灾难时已经用尽自身资源，通过州与联邦政府获得资源的垂直产业链体系。具体来看，这种纵向协合是这样运作的：当地方政府资源短缺时，向州政府寻求帮助，当州政府面临同样的问题时，便向联邦政府寻求帮助，由联邦政府给予人力、物力等资源的帮助。

三是当地政府以训练和演习为目的与州政府和联邦政府合作。这个因素在纵向协合治理中变得越来越重要，若不与联邦政府或者州政府合作，当地政府的演习是很有难度的。联邦应急管理署一般以会议或者研讨会的形式为当地政府提供各种培训机会并鼓励其积极参加。

最后，信息沟通在纵向协合中也是极为重要的，这关系到双方的相互理解与合作。地方政府与州政府沟通确保其应急行动符合国家方针政策，确保所有计划和程序能够正常开展，同时也避免联邦应急管理署建立一个不可行的应急管理政策或不切实际的应急管理计划。这种协合不仅有利于保持良好的信息沟通，也有利于与州政府维持良好的关系。

（二）横向协合治理

横向协合治理是指地方政府间、地方政府内部的协同合作。具体来看，横向协合体现在以下几个方面：

1.县与市协合治理（County versus Municipality）。 无论从空间还是地理来看，危机问题都始发于地方，也就是县，县作为州政府的行政机关，拥有丰富的资源，代表地方利益，县的行政结构鼓励政府间协同合作。所以说，县政府被制定为核心的行政区，负责策划和实施本地的政策和活动。它是作为政府的最低形式来应对灾害性公共危机的，是灾后第一和初级的响应者。县政府是州政府的定期联络者，它可以向州政府请求援助。大多数州要求或至少是鼓励县建立应急管理机构。在同一个县，每个市都与县应急管理机构协调活动，每个市的计划也都和县应急管理计划相符合。县与市的交流则是以季度例会的形式体现的。为了发展地方减灾战略计划，县与市辖区、学校特区合作，进行培训和演练。全县应急管理机构负责培训城市应急管理协调员，确保市与县同步发展。若城市没有应急管理协调员，则由县来负责这个城市的应急管理工作。若小城市缺乏提供公共安全服务的能力，全县可提供诸如警察，消防等应急管理服务。县也可以通过灾害管理中心的电话会议直接进行沟通或是针对具体问题作出应急回应。另外，较大的县政府可以采取划分区域的办法处理关系，全县划分为若干区域，同一区域的城市在危机中相互协作，共同分享资源。

2.县与县的协合治理（County versus County）。由于灾难经常是跨行政辖区的，所以县与比邻的县会面临共同的问题与危险。因此，在应急管理中处于同一区域的县级政府常常相互合作。县中每一个区域都有一个协调者，由他来负责和县级应急管理部主任某一区域与应急管理有关的事宜进行交流，同时也向州政府反映工作状况。这种事前的合作关系对每个县了解自己的本地合作伙伴来说尤为重要。同一区域的县除在日常工作中通过电话和电子邮件相互沟通，此外每一季度开一次会，了解危机救治的最新进展。县与县之间的正式和非正式关系可以通过参加专业的网络组织建立，如佛罗里达应急预案协会或地方应急管理委员会，或者通过参加会议和研讨会来建立。灾难中县与县之间的合作通常是通过互助协议来规范。这种互助协议由政府机构间起草，主要是在消防、执法以及危机与医疗领域相互支持。主要有三种不同类型的互助协议：自动的援助协议、本地的互助协议、全州的互助协议。自动援助协议是指当政府机构自身不具有充足的资源以有效地应对紧急情况时需要请求其他机构提供支持。加盟自动援助协议机构的各个机构会在危机发生时自动分发资源给发出请求的部门。本地的互助协议是指当地机构没有充分资源是向其他签署互助协议的当地机构申请援助，被请求机构将会补偿请求者的花费并提供援助。通常，当灾难发生时间较长并影响若干县时，诸如火灾或者飓风，本地的互助协议便开始工作。全州范围内的互助协议是响应任何超过单一地方政府应对能力的大事件。联邦政府在灾难中集中现有的可利用资源，及时协调地方政府，使之伸出援助之手。

3.大城市与其他直辖市之间的协合治理（Big City versus Other Municipalities）。灾害救治中，大城市为周边直辖市提供物力与人力资源。大城市经常举行会议并邀请周边临近的市政府参与，其主要目的在于了解周边直辖市的需求，并帮助大城市的危机管理机构在与县危机管理机构交流时为直辖市的利益说话。换言之，大城市是直辖市与县政府的桥梁，因此，直辖市与大城市直接的合作变得越来越紧密。

三、美国府际协合治理机制对我国的启示

灾害性公共危机治理是一个包括事前、事发、事中、事后各个时间段在内的连续活动过程，包括预防和应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等多个环节和多个阶段。［8］我国目前的公共危机管理体系与有效应对社会转型期矛盾高发、事故多发态势的要求相比仍存在很大差距。主要表现在：一是危机管理主体单一，社会力量参与不足；二是“条条”与“块块”分割，难以有效的整体联动；三是制度建设处于“粗放”状态，形式主义比较严重。［9］美国在灾害性公共危机治理中的府际协合治理机制为我国灾害性公共危机的治理提供有益经验。

一是健全法律、法规，为灾害性公共危机管理提供法律保障。严格立法能确保政府及各部门在危机中有效形成权力，依法处置各类灾害性公共危机对于减少人员伤亡和财产损失以及恢复社会秩序具有重要意义。美国建立以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《灾难和紧急事件援助法案》为核心的危机应对法律体系，并制定了上百部专门针对突发事件的法律、法规。我国目前虽已有《突发事件应对法》，但它只是一部授权限权法，主要是明确权力（利）内容和权力（利）界限；不能代替“紧急状态法”。我国需要制定统一的《国家紧急状态法》，明确突发事件区域内的政府和公民具体权利义务的法律，维护涉事地区的社会秩序和救援秩序。

二是加强协合治理成为灾害性公共危机治理的重点。虽然基于各国国情建立的灾害性公共危机管理的模式各有特色，但是统一指挥、协合治理的模式是各国应急管理体制追求的共同目标。危机出现后，出台一部法案政策，由核心机构负责管理，在核心机构的指挥协调下，注重中央和地方的对接，保证下情上达，各机构和部门纵向协同合作，横向协同合作，形成分工明确、协调有序的工作局面。建立一个包涵指挥、控制和预警功能的综合突发事件的管理系统，使得分散的针对性立法和分散的突发事件管理转化成集中管理。

三是建立区域应急管理协合框架。在《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》等相关法律、法规的整体框架下，完善灾害性公共危机管理的顶层设计，建立区域应急管理协作框架，也就是在区域层面构建一种常态的、制度化的应急管理协作框架。应急管理框架以应急管理全过程为主线，包括事前、事发、事中、事后各个时间段在内的各个阶段，包括预防和应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等。实现灾害性公共危机中中央政府和地方政府的协合治理。

四是建立区域联动机制。借鉴美国FEMA将全国56个州划分为10个大的协调联动区域的经验，在我国条件相对成熟的地区建立区域联动机制，通过对这些区域充分授权促使他们自发联动起来应对突发事件，尽量减少行政审批环节和层级管理，优化应急管理流程。

［1］O’Leary，Rosemary，Catherine Gerard，and Lisa Blomgren Bingham.2006.Introduction to the Symposium on Collaborative Public Management.Public Administration Review 66，no.6:6-9.

［2］Fosler，R.Scott.2002.Working better Together:How Government，Business，and Nonprofit Organizations Can Achieve Public Purposes through Cross-Sector Collaboration，Alliances，and Partnerships.Washington，DC:Independent Sector.

［3］Guo，Chao，and Muhittin Acar.2005.Understanding Collaboration among Nonprofit Organizations:Combining Resource Dependency，Institutional，and Network Perspectives.Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 34，no.3:340-61.

［4］Van de Ven，Andrew H.，Dennis C.Emmett，and Richard Koening Jr.1975.Frameworks for Interorganizational Analysis.In Interorganizational theory，ed.Anant R.Negandhi.Kent，OH:Kent State University Press.

［5］汪丁丁.永远徘徊［M］.北京：社会科学文献出版社，2002，144.

［6］刘祖云.政府间关系-合作博弈与府际治理［J］.学海，2007（01）.

［7］吕志奎，朱正威.美国州际区域应急管理协作：经验及其借鉴.中国行政管理，2010（11）.

［8］钟开斌.风险治理与政府应急管理流程优化［M］.北京大学出版社，2011，78.

［9］张立荣，冷向明.协同学语境下的公共危机管理模式创新探讨［J］.中国行政管理，2007（10）.