国有企业领导干部法治思维培育研究

车亚锋

（中国石化国际事业宁波有限公司，浙江 宁波 315040）

在依法治国成为时代特征的新形势下，把培育国有企业领导干部法治思维放在依法治企的突出位置，进而全面推进国有企业治理规范化、法治化进程显得十分重要和迫切。这既是当前国有企业依法治企的重要课题，也是企业领导干部队伍建设的重要任务，应当予以高度重视。

1 培育领导干部法治思维是国有企业依法治企的基础

所谓法治思维是指社会主体（包括国家公权力机关、政党组织、法人和公民）依照法治理念、法治原则、法治精神、法治体系和法治逻辑规范对经济政治文化社会事务及公民个人行为进行分析、判断、选择、处理与协调的认知能力、认知过程以及能动准确客观反映的意识活动。法治思维依据社会不同领域和不同问题，体现在认知判断、逻辑推理、综合决策和制度构建四个层面上。就国有企业而言，其各级领导干部所需要培育和构建的法治思维属于综合决策层面，就是在经营管理活动中依照法律、法规规定的规则、程序和要求来分析判断、处理解决生产经营、改革发展中各种关系、各种问题的思维方式和思想方法。

国有企业领导干部法治思维的培育和建立对于国有企业实施依法治企来说是一项基础性的工作，其重要性主要表现在两个方面。首先，法治思维培育是进一步深化国有企业改革，实现管理方式根本性变革的必然要求。国有企业经过三十多年的改革，已经完成了从计划经济条件下作为政府附属物的经济组织到市场经济体制下自主经营、自负盈亏，独立行使民事权利，承担民事义务的法人实体的转变，已经实现了质的飞跃。但是，国有企业改革的任务还远没有完成，进一步深化改革的任务还很艰巨。变革企业管理方式，实现管理制度化、法治化是下阶段深化改革的重要内容和目标。当前，国有企业在项目投资、财务核算、安全生产、保护环境、产品质量和职工权益保障等方面有法不依、有章不循、违法违规的情况仍然严重。内部管理规范化、制度化不足，规则意识、程序意识欠缺还很普遍，制度文化、法治文化远没有建立起来。要解决上述痼疾，必须进行管理方式的根本性变革，实现由传统的经验管理即人治到制度管理即法治的飞跃，这是我国国有企业的第二次“革命”。第一次是体制上的“革命”，第二次是管理方式上的“革命”。要实现管理方式的“革命”，关键是要实现管理思维的“革命”。而作为管理者的国有企业领导干部的思维方式在企业经营管理思维活动中处于主导的、决定性的地位。因此，培育领导干部的法治思维不仅是国有企业深化改革的必然要求，也是实现依法经营、依法管理的基础。

其次，法治思维培育是国有企业领导干部提高法治能力的前提。国有企业领导干部的法治思维水平不仅影响和制约着国有企业领导干部的法治能力，也决定了国有企业执行国家投资管理、税务管理、产品质量管理、安全环保管理等方面法律、政策的水平。因此，国有企业必须把培育领导干部的法治思维放到落实依法治企要求的核心地位，作为一项关键工作来抓紧抓好。

2 国有企业领导干部法治思维培育的内容与要素

一般来说，法治思维具有重规则、重程序、重权赋、重制度、重权衡的主要特征。这就要求国有企业在领导干部队伍建设上要按照法治思维的特性和逻辑去培育和构建领导干部法治思维的要素，具体应包含如下方面：

第一，要培养和树立领导干部遵守规则的意识。法治思维是一种规则思维，强调行使权利、处理问题要按照既定的规则来进行，并且普遍性要优于特殊性。这就要求国有企业领导干部在处理经营管理问题时，首先要思考法律法规是怎么规定的，有什么具体的要求。要依法依规处理项目投资、财务核算、安全环保、产品质量、职工权益保障、消费者权益保护等方面的问题，把法律、政策作为处理问题的基本依据，不踩“红线”，不越“底线”。同时，要关注处理和解决企业生产经营、改革发展过程中普遍性的问题和矛盾。对这些问题和矛盾要摸清情况，找准原因，考虑多方面的共同利益，形成共识，确定政策措施去加以解决。在处理企业中特殊事、特殊人的问题时，要按照法律、政策、规则面前事事一样、人人平等的原则来解决。即便这样做会影响企业的短期利益，不利于个别问题的解决，不利于部分人的利益，也必须依法办事。只有这样才能保证规则的权威性、公平性，体现企业的合理性、公正性。

第二，要培养和树立领导干部按程序办事的意识。法治思维是程序性思维，要求立法、司法、行政、守法都要遵循开放、公平、透明的程序规则。国有企业经营管理中按程序办事能够产生三个方面的好处。一是提升员工和客户、供应商等相关方的满意度。按程序办事，即使最终结果不理想，但因为公平、透明，不满自然会相当程度地减少。二是能够防止廉政风险。程序的本意之一就是为了防止执法司法者牟取私人利益。三是可以减少和降低经营风险，尤其是有效控制法律风险的产生。

按程序办事的思维方式要求国有企业领导干部在经营管理中建立两种意识：一是重视工作流程和程序。经营管理、思想宣传工作与技术管理和生产操作一样必须遵循相应的工作流程和程序，脱离或者违背流程和程序，就是违规和犯错，这不仅是管理科学性的要求，也是公平正义的要求。尤其是投资决策、工程建设和物资采购招投标、干部任免等重大事项必须严格依法依规按流程和程序办事。二是执行流程、程序的公开、透明性。程序正义是社会主义法治的核心要素，通过程序正义保障每个人机会公平。正义的公信力来自公开和透明。执行管理流程和业务程序公开、透明、简单，会增进员工、客户和供应商等相关方对企业的信任度和忠诚度，而暗箱操作必然增加人们对决策目的、操作过程的疑虑，减损组织和管理者的公信力。除了涉及国家安全和商业秘密的事项需要按照国家保密法律法规和企业相关制度处置外，国有企业生产经营、改革发展、党群工作等各个方面在执行管理流程和业务程序应坚持公开、透明。

第三，要培养和树立领导干部的权赋意识。法治思维也是权赋思维，认为法人的权力（利）来源于其章程并依法登记生效，其权力（利）的行使方式是依法依章程办事。因此，企业依法经营、依法管理是其天职，须臾不能动摇。唯有依法办事，企业的经营管理活动才是合法合理的。依据权赋思维，国有企业领导干部法治思维培育中要着重强化三方面的意识：一是权利、义务意识。国有企业在依据《中华人民共和国公司法》等法律法规登记设立后，取得生产经营各项权利，开展各项生产经营活动。在法律上，权利和义务是相辅相成的。法律规定企业享有权利，也意味着企业必须履行其相应的义务。因此，严格依法进行投资项目建设，严格依法纳税，严格执行国家产品质量标准，严格依法保护环境，严格依法规范劳动关系等等都是国有企业应尽的法律义务，必须切实落实到位。二是承担法律责任意识。法律责任是因违反了法定义务或契约义务，或不当行使法律权利、权力所产生的，由行为人承担的不利后果。必须认识到，领导干部是国有企业经营管理的决策者，如果其管理决策和管理行为违反法律规定的程序和要求，就必须承担因违反法律而产生的法律责任。这种法律责任不仅指向企业，也指向决策者本人。如国有企业在生产经营中违反国家安全生产法律法规，安全生产措施不落实，领导干部严重失职渎职造成重大安全生产责任事故，企业和相关责任人员就必须承担相应的法律责任。三是防控法律风险意识。国有企业如果故意或过失违反国家法律法规的规定开展经营管理活动，就存在法律赔偿或受到法律处罚和追究的风险。这种法律风险包括涉及违反国家投资建设法律法规的风险，违反国家产品质量法律法规的风险，违反国家合同法律法规的风险，违反国家安全环保法律法规的风险，违反国家税收法律法规的风险和违反国家劳动关系法律法规的风险等多个方面。所以，企业领导干部在经营管理工作中不仅要有强烈的守法意识，做到严格依法依规开展生产经营活动，还要有强烈的防控法律风险的意识，采取法律审核、强化内控制度等必要措施，避免决策或运行过程中因过失而产生的法律风险，以减少企业和领导干部个人的损失。

3 国有企业领导干部法治思维培育的途径及需要正确认识和解决的几个关系

应当通过四种途径对国有企业领导干部的法治思维进行培育和构建：一是加强法治教育。把法治思维培养作为干部培训的主要内容，通过法律法规的学习，加深对法律条文、法律原则和立法精神的理解和把握，学会用法治的思维方式、思想方法去思考、研究和解决生产经营、改革发展和党建思想政治工作问题。二是明晰法治考核。把领导干部法治思维培育列入企业领导干部队伍建设规划和制度，确定领导干部法治思维培养目标和措施。把法治思维同法治意识、法治能力一道作为对领导干部考核的重要内容和选拔任用的重要标准。三是强化法治实践。要促使和鼓励领导干部在经营管理过程中，自觉运用法治方式解决生产经营中的问题。在法治实践中学习法治思维，提高法治思维水平。四是强化违法追责。加大对违法违规领导干部的查处和责任追究力度，通过因违法违规经营导致企业蒙受重大风险或巨大损失及管理者受到责任追究的案例，营造适宜的法治环境，刺激领导干部从心理上接受按法律规定、制度规则和业务流程程序办事。

培育领导干部法治思维要重视在思想认识上摆正三个关系。一是要摆正经营管理中法与权的关系。摆正法与权的关系，实质就是经营管理活动是法治还是人治的问题。受中国传统政治文化和国有企业体制机制的影响，企业领导干部思想意识和思维方式上法的观念淡漠、法的思维欠缺，视权大于法、领导个人权威至上非常普遍。这种观念和思维方式与法治意识、法治思维相距甚远。法治思维培育过程中要教育和引导领导干部用法治的思维去观察和分析经营管理活动中法与权的地位和作用。要摈弃权大于法的观念，确立法律、制度的权威性，要信仰法律、规章是管理行为的依据。要用法律和制度约束权力，始终强调法律、制度的作用高于精英人物的作用。二是要摆正国家法律法规与企业内部规章的关系。国家法律法规和企业内部规章制度都是保障国有企业正常运行的必要条件和手段，两者都是管理活动的依据。法治思维、法治逻辑下必须明确两点：首先，在选择处理问题的规则依据时，要做到法律规则优先；在选择处理问题的途径时，要做到法律途径优先。其次，国家法律法规的条文规定、立法精神要结合企业的实际情况内化为企业内部的管理规则、管理程序和管理要求，成为指导和规范经营、管理、操作行为的依据和指南。三是要摆正企业提高管理效率与降低管理风险的关系。市场经济条件下企业视效率为生命，经营以追求效益为使命，管理以提高效率为导向。这是市场经济的本质使然，无可厚非。但同时要看到，市场经济是法治经济，经济活动中需要用法律、规章来规范市场主体的行为，以达到竞争的有序和公正，降低和减少企业面临的风险。所以，提高管理效率与降低管理风险要同等对待，不能偏废。在依法治国条件下，企业的管理风险主要是法律风险，即企业生产经营活动中违反国家法律法规规定的规则、程序、要求从而使企业受到追究和制裁，因此蒙受财产损失。企业领导干部必须认识到，企业在经营管理活动中遵守法律规定的程序和要求，既能保证市场竞争活动的秩序性和公平性，又能使企业面临的法律风险降到最低，最大限度地保障经济效益。

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