官僚控制：“参与式”政府绩效评估的政治逻辑

文 （..江苏师范大学 江苏 徐州 ）

政府绩效评估是政府管理的重要工具，包括内部评估和外部评估。本文将之定义为“参与式”政府绩效评估，所谓“参与式”政府绩效评估是指公民作为评估主体，运用科学的方法、标准和程序，对政府绩效进行评定和划分等级的活动。［1］公民评议政府绩效体现出政府与公民关系的深刻变革，是公民参与的重要途径，是政府绩效评估的基本手段。［2］如何建立公民参与政府绩效评估的长效机制？如何提高“参与式”政府绩效评估的有效性？要回答这些问题，必须从更广阔的背景出发，讨论政府绩效评估中公民参与的逻辑基础和价值所在。

一、“参与式”政府绩效评估的理论逻辑

琼斯等人从效率、效果、责任和公平四个方面区分了政府服务绩效的政治逻辑和经济逻辑，这一分析框架对于引进公民参与政府绩效的评估具有很强的启发意义。［3］

首先，经济逻辑。政府吸纳公民参与政府绩效评估的经济逻辑包括效率和效果。所谓效率就是在一定资源投入后产出结果的最大化，而效果是指目标的实现程度。效率方面，公民参与政府绩效评估作为内部评估的有效补充，有利于打破上下级信息不对称的桎梏，将公民满意度放在首要位置，促进行政效率的提高并加强对政府行政部门的社会监督。效果方面，政府部门在“众目睽睽”之下必然重视决策的科学性、合理性和合法性，因此，有利于政府及其工作人员坚持民生导向，不断提高服务水平。

其次，公共责任逻辑。责任和公平属于政府服务绩效的政治逻辑。与效率和效果相比，责任和公平的度量超越了政府服务绩效的成本和量化分析，而把重点转向关注政府服务对公众或特定群众的影响程度。公民参与政府绩效评估不仅有利于明确政府管理的公共服务导向和公共责任意识，而且公民参与的拓展也会拉近政府与公众的距离，增进公众对政府的理解和信任，从而推进服务型政府的建设。［4］

亨廷顿在 《难以抉择：发展中国家的政治参与》中指出，政府的抉择对于公民参与有着重要的影响。［5］在我国，“参与式”政府绩效评估的兴起离不开政府的支持与引导。如果按照上述理论逻辑推导下去，政府希望通过吸纳公民参与政府绩效评估活动，帮助其弥补内部评估缺陷、提高行政效率、提升公众信任，那么我们有理由期待这样一幅图景：态度方面，政府积极鼓励公众参与，以开放的心态接受公民的意见；制度保障方面，完善公民利益表达机制和参与保障机制，力求民意顺畅表达；评估结果方面，认真对待评估结果，并能针对公民的需求和所反映的问题做出及时有效的改进。这样一幅通过逻辑推理而展开的想象图景与制度实践是吻合的吗?如果将目光投注到实践层面，我们很快发现：一方面，“参与式”政府绩效评估的评估结果未能公开并充分应用，不利于加强公众对政府的监督并提升政府行政效率。其次，“参与式”政府绩效评估在实践中易流于形式，公民参与的权利缺乏必要的保障，难以避免“运动式”的特征。

二、“参与式”政府绩效评估的结构——功能冲突

通过对“参与式”政府绩效评估的现实考量，公民参与政府绩效评估的效率和公共责任功能未能充分发挥作用，这就需要从其结构探求原因。

1.“参与式”政府绩效评估的评估主体。目前的政府绩效评价活动，公众作为评价主体参与评估的方式主要有两种：一种是不特定的社会公众作为评价主体。另一种是按照职业或政治身份参与活动。公众在政府绩效评价领域受到前所未有的重视，成为中国政府绩效评价活动的一个最重要的主体。

2.“参与式”政府绩效评估的评估对象及评估标准。“参与式”绩效评估的特点决定了评估对象和标准的笼统性和主观性。公民的知识结构及文化素质各不相同，但为了吸纳更多的公民参与到评估活动中，政府就不得不去除“专业化”和“技术化”，将评估对象设置为笼统的行政维度，以照顾多数参评者，设置如下评估对象：依法行政、职能转变、政务公开、廉洁反腐等。评估的标准也与“参与式”相契合，大体围绕公众对政府活动的“满意度”问题展开，一般设有 “非常满意”“满意”“比较满意”、“不满意”等选项，尽管有些地方政府通过民意调查机构进行专业数据测评，但依然体现大规模“参与式”政府绩效评估中评价标准主观性的特点。因此在“参与式”政府绩效评价实践中，政府采集到的公众评价多是基于政府宏观上的职能和效能的主观评价，具有很强的个人主观色彩，这些主观心理感受和体验成为评价政府活动效果的指标。

3.“参与式”政府绩效评估中公众参与的方式。参与人数的多少和规模的大小，成为“参与式”政府绩效评估成败与否的关键衡量指标，从“参与式”政府绩效评估的结构框架看，它既希望吸纳公众参与，并突出公众的主体地位，又缺乏专业有效的评价标准、对评估结果的回应机制。回到“参与式”政府绩效评估的理论逻辑，引入公民对政府绩效进行评估，其目的包括内部效率逻辑和外部公共责任逻辑。但是，有必要注意到，内部效能优化所需的手段与外部公众对公共责任的感受可能并不完全一致，有时甚至是冲突的，内部效率优化所指向的评价指标具有专业性、数量化等特征，而公众对政府绩效的感受大多是主观的、一般性的。这就意味着，在引入公众参与对政府绩效进行评价的实践过程中，这一制度本身可能存在内部动因和外部动因之间的潜在紧张关系，存在着结构和功能上的冲突。

三、“参与式”政府绩效评估的政治逻辑

引入公众参与来对政府公共管理绩效进行评估，实质是一种官僚控制，其目的包括了顶层领导对官僚机构和官僚机构对公民参与的双重控制。具体而言，一方面，需要公民参与。在对政府绩效评估过程中需要引入公众测评，自下而上地加强对官僚机构的规制，并且实现与领导层自上而下垂直控制的对接；另一方面，公民参与可控。官僚制组织是社会控制的理想形式，通过制度建设来规范公众的参与行为，使参与保持在有序和可控的范围内。

官僚控制。“参与式”政府绩效评估，实质是官僚领导层意愿借助民意，加强对下属官僚的政治控制。首先，官僚制组织的控制导向失灵。理论上，为了实现对组织自身的控制，官僚制组织必须谋求其目标的明确性和统一性，但有些情况是难以避免的，如“非正式结构”和“潜在”目标的现象。［6］这就可以很好地解释“参与式”政府绩效评估制度的结构和功能冲突，虽然官僚领导层提倡公民参与，并要求制定保障公民参与政府绩效评估的相关制度保障，但是，我国地方政府的业绩评判标准由上级政府规定，他们的职业发展完全在上级政府的掌控之下，因此会出现一些“潜在”的政绩导向。其次，目标管理责任制难以避免官僚控制失灵的弊端。我国的政治结构表现出典型的“压力型体制”，地方政府通过任务指标的“层层加码”向下级施加更大任务压力，迫使下级官员采取措施以确保完成上级交待的任务。［7］但是，根据唐斯指出的官僚组织内部控制三大定律中的控制递减规律，即组织规模越大，顶层官员对组织行为的控制力越弱，［8］再加上一些地方政府掌握着丰富的资源及官僚自主性等因素的影响，自上而下的纵向问责经常出现上级对下级的控制失灵，因此，这种向上负责的制度安排，很难避免官僚控制失灵的弊端，而且一定程度上还阻碍了民意对于政府权力的制约和监督。最后，“参与式”政府绩效评估是控制官僚的一种新形式。为了尽可能加强对官僚组织的控制，采用特殊的机制是有必要的。因此，为防止上述现象，一些地方政府试图借助“民评官”等公众参与的方式来实现控制官僚的意图，公民参与政府绩效评估就是其中重要的一种形式。以期弥补内部绩效评估的不足，其目的是实现内部与外部控制、垂直与水平监督的统一，它也是“压力型”官僚控制模式的有益补充。

参与控制。从历史比较的眼光看，“参与式”绩效评价相较于以往的群众监督、冲击官僚机构的做法是有进步的，它对于控制官僚和公民参与富有双重意义，一方面，参与式绩效评价模式的引入，与目前政府所关注的治理理念和目标的变迁有很大关联性。正像亨廷顿指出的那样，随着经济社会的发展，公民的参与意愿不断增强，这时候政府如果不顺应民意，会引起社会矛盾甚至冲突，因此领导层和各级政府提倡公民参与。另一方面，实现公民参与的有序可控。采用“参与”的形式，除了更广泛获得民众支持与合作，加强政府活动的合法性基础外，更重要的是，这种“参与式”的评估方式利于官僚机构的对公民参与范围、内容、深度的控制，从而避免出现爆发式的公民参与，进而引发社会动荡等不稳定问题。

四、“参与式”政府绩效评估的制度过程提升路径

如何提高公民参与政府绩效评估的能力？这不仅需要加强公民参与政府绩效评估的制度保障建设，不断寻求制度层面的创新，构建系统性、复杂性、内聚性的公民参与制度体系。然而，民主的原则要真正根植于现实，设计精良、行动有效的公民参与的过程管理同样重要。

1.制度层面。一是切实的法律保障。目前我国缺乏保障公民参与政府绩效评估的法律规范，这就使“参与式”政府绩效评估的评估主体缺乏参与依据及保障，不利于公众对政府持续的有效的监督；二是科学的评估制度设计。评估信息是公民参与政府绩效评估的前提，因此要进一步加快政务公开进程，建设政府评估信息透明化和公开化制度；公民参与政府绩效评估的指标需要具体化和标准化，并坚持公共责任和服务民生的价值导向；完善公民参与政府绩效评估的监督机制，建立公民参评过程中三位一体的立体监督体系，畅通公民监督和大众媒体监督的渠道；三是建立公开明确的回应机制。针对公民参与政府绩效评估的结果，政府要积极公开并合理应用，可以采用网上公开评议的方式，既降低了成本又便于公民了解并监督评议的进程，从而可以有效弥合“参与式”政府绩效评估结构和功能之间的落差。

2.过程层面。一是适当提前公民参与的时机。公众参与政府绩效评估通常是在基本方案决定之后才被吸纳、批准和鼓励,而不是评议被提出之前。因此，在“参与式”政府绩效评估中，我们必须适当前移公民参与的时机，让公民参与评估周期的确定、评估内容的选择、评估标准的制定；二是理性选择公民参与的形式。根据公民参与深度和对政策的影响力大小,托马斯教授提出了公民参与的四类主要形式：政府自主决策或改良式自主决策；以获取政策信息为目标的公民参与；以增进政策接受性为目标的公民参与；由公民或公民组织主动发起的参与。［11］公共管理者应该根据特定的评议主题、不同的评议目标及评议过程，合理选择和设计公民参与政府绩效评估的形式，为了降低成本，网络评议是值得大力推崇的；三是精心设计公民参与的程序。首先，周密而细致的准备。让公众明确参与的具体时间、渠道及议题，充分发挥大众传媒的宣传作用。其次，理性而有序的过程。有效引导公民参与的层次，有序管理公民参与政府绩效评议的现场；四是审慎回应公民参与政府绩效评估的结果。及时、公开反馈评估结果，同时还要注重细节的人性化，对于经济困难及无法使用网络的弱势群体，要进行单独的反馈与沟通。

总之，持续的“参与式”绩效评价的功能改善了政民关系，它对于控制官僚和公民参与富有双重意义，在管理干部的同时也兼顾了维系稳定和解决民生问题。但是，如何将此项制度持续下去，这不仅要完善现有的制度，形成制度化的公民参与政府评估形式，还有赖于在民主的过程中，不断提高公民参与能力，提高公民参与意识。

［1］王锡锌.对“参与式”政府绩效评估制度的评估［J］.行政法学研究，2007(01).

［2］冯银庚.论政府绩效的公民评议［J］.湖南农业大学学报，2004（06）.

［3］Bryan Jones,et al.，Service Delivery Rules and the Distribution of LocalGovernment Services： Three Detroit Bureaus.Journal of Politics,1978，V o1.40(05).

［4］邓国胜，肖明超．群众评议政府绩效［M］．北京：北京大学出版社，2006：77.

［5］［美］亨廷顿.难以抉择：发展中国家的政治参与［M］.北京：华夏出版社，1989：99.

［6］［美］安东尼·唐斯.官僚制内幕［M］.北京：中国人民大学出版社，2006：51.

［7］张康之.论官僚制组织中的等级控制及其终结［J］.四川大学学报，2008（03）.

［8］荣敬本，崔之元．从压力型体制向民主合作制的转变：县乡两级政治体制改革［M］．北京：中央编译出版社，1998：27-29．

［9］肖俊奇.民评官：以横向问责强化纵向问责［J］.中国行政管理,2015（01）.

［10］［美］约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：36.

［11］［美］盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京：中国人民大学出版社2001：81.