论边远农村地区灾害治理的挑战与应对

文 （中共甘肃省委党校，甘肃兰州 730000）

自2003年SARS事件后，灾害治理不仅成为国内学界关注的焦点，而且也成为我国政府重视的主要治理领域之一。中国每年因各类自然灾害造成的人员伤亡80%以上在农村，中国每年因台风、暴雨、雷电、滑坡、泥石流等突发灾害造成的人员伤亡90%以上在农村。［1］

一、边远农村地区界定与特征

边远农村指处于交界、边境、沙漠、山区、海域等地形复杂的地区，这些地区呈现以下特征：

自然环境恶劣。我国边远农村地区大多处于高原、山地、荒漠等自然地理环境较为恶劣的地区，农村聚落规模小，人口稀疏，有的聚落只有几户人家。部分地方甚至被联合国教科文组织称为不适合人类居住的地区，以西部地区尤为突出。此外，很多边远农村地区基础设施落后，生态环境脆弱，植被稀少，水土流失和土地荒漠化严重，崩塌、泥石流等灾害频发，一旦发生灾害则很难恢复，且容易引发次生灾害。

生产方式落后，经济发展滞后。边远农村特殊的自然地理环境决定其耕地特点是分散小规模型，因而大部分耕地只适合人力耕种，只有少部分适合小型机械和人力共同耕作。交通不便、信息闭塞、经济发展滞后等原因造成农民缺乏从事其他产业的资本，只能从事农业开发，从而体现出原始、粗放、单一的落后生产方式。随着市场经济的发展，具有劳动能力的人群逐渐外出务工，留守的老人、妇女和儿童，劳动力有限，导致大量土地闲置抛荒，土地流失与生态破环现象严重，人口、资源与环境之间的不协调，形成灾害易发、频发的局面。

公共服务缺失，公共产品供给严重不足。国际上衡量一国公共服务的水平是按照该国的公共支出规模与结构。按照公共支出的领域，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社会性公共服务。经济性公共服务是指为促进经济发展，政府为公民及其组织从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等；社会公共服务是指满足公民的生存、生活、发展等社会性的直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。边远农村地区发展滞后，政府投入较少。据统计，2006-2011年国家用于三农的财政支出（主要包括:农业生产支出、农村社会事业发展支出、对农民的补贴支出(含粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机购置补贴)、农产品储备费用和利息等支出等）仅占全国财政支出比重的9.7%［2］。农村的公共卫生、社会保障以及社会救助系统等不健全，农村公共产品的供给诸如水利、交通、通信等严重不足。据统计，全国仅1/3的乡镇有供水站、83%的村不通自来水、13%的村不通公路、53%的村不通电话、93%的村接收的电视信号相当微弱，全国尚有20个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站［3］。

边远农村处于公共权力的边缘。乡镇一级是基层政府机构，是农村公共事务的直接负责者，农村党支部与村委会是农村事务的具体负责者。农村党支部是党在农村全部工作和战斗力的基础，是村各种组织和各项工作的领导核心。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的农村基层群众性自治组织。村党支部和村民委员会是领导与被领导的关系。村民自治必须在党的领导下进行，村委会必须自觉接受党支部的领导。但是，很多地区尤其是边远农村地区，离公共权力中心较远，党支部和村委会权责不清，磨擦增多，关系紧张，对村级之间的矛盾与问题没有尽责解决，其行动没有很好的受到上级机关的监督与制约。加之由于中国传统的思想，农民本身就和政治保持一定距离，缺少对基层政府的监督，基层政府的作用未真正发挥出来。这直接影响村级民主政治建设的推进，同时也影响农村的发展和稳定。

二、边远农村地区灾害治理的特殊性与复杂性

（一）边远农村地区存在灾害预警障碍

1.边远农村地区特殊的灾害特点导致预警障碍。边远农村地区灾害一般呈现跨边界性、复杂性与频发性的特点。跨边界包涵跨地理边界、行政边界、功能边界和时间边界。跨边界性使得很多风险源处于检测盲区，风险的类别、程度、原因及其发展变化趋势无法得到确认，使得风险的事前防范处于空白状态。复杂性是指由于边远农村处于公共权力与社会组织的边缘地带，对其管理只是倾向于出现在组织内部的显而易见的风险，对很多能够引发灾害的风险源无法充分确诊，从而在灾害发生后在时间上表现为连锁反应，在空间上表现为各种矛盾共存。比如发生地震后由于暴雨形成泥石流，由于应对不及时可能引发灾害性公共卫生事件，若因补偿不到位，还会引发群体性事件等等。边远农村地区生命线工程建设脆弱导致灾害频发。生命线工程主要是指乡村道路、电力、通信、能源等基础设施的建设。生命线工程，不仅是农村经济社会发展的物质基础，也是农村防灾救灾工作的物质支撑。边远农村地区由于发展落后，资金、技术等资源不足，生命线工程设施建设往往缺乏科学周密的论证，不仅因陋就简而且缺乏常规性的维护和更新，自身防灾、抗灾能力严重不足，不能发挥出应有的灾害保障作用，一旦灾害降临，往往首先遭受破坏。在2008年的南方冰雪灾害和汶川震灾中，都发生了超大面积的交通、电力和通信中断。汶川等多个县级重灾区内通信全面阻断，成为“信息孤岛”，严重阻碍了抢险救灾的进程。

2.边远农村社会组织管理运作的局限性导致预警不到位。灾害预警需要多个信息节点构成的多层次的预警信息网络，根据菲茨帕特里克和米列蒂总结的人们对警示信息反应的五个阶段:听到信息、理解信息、相信信息、将信息个人化、决策并做出反应，其中任何一个阶段都不是独立的个人行为，都无法脱离社会网络与社会资本的影响［4］。这无形要求社会各类组织和个体的主动参与。现阶段，参与我国农村社会治理的主要组织有村民自治委员会、经济合作社以及村民社团型组织。村民自治委员会是开展灾害预防和应对的最基层组织。农村风险源的搜集、调查评估、动态监测、对农民的逃生技能训练主要依靠村民自治委员会。但是，从公共权力的架构来看，村民自治委员会是上级机构的行政执行机关，在搜集信息，甄别信息中缺乏主动性。村民经济合作社及社团型组织一般是以盈利为目的，加之政府的强干预，从而表现公益性不足、自主性不足、组织化程度低，缺乏参与的动力。边远农村社会组织管理运作的这诸多局限性导致预警严重不到位。

3.农村基层干部及民众缺乏危机意识。减少灾害的关键在于预防，有效的预防与准备能够避免不必要的灾害发生。但从近几年农村频发的灾害治理来看，政府都是选择“花大钱治疗”，而非“使用少量的钱预防”，也就是以“应急行政”模式取代“预防行政”模式。基层政府作为典型的官僚制组织，党政官员遵循“不出事”逻辑，“不作为”或“胡作为”，［5］普遍缺乏危机意识。 因为，“对政治家来说，预防远不及看得见的对危机的反应那样有吸引力。预防是静悄悄地进行的，但对已经出现的症状发起全力以赴的进攻会为政治家产生很大名声”［6］。所以，党政官员自身利益的诉求及其组织内在的弊端迫使基层组织主要着力于事后应急而忽视灾害事前预防。对于农民自身而言，缺乏应对各种灾害的足够的心理、知识、物质等准备，缺乏环境保护意识，对自然资源进行不合理的掠夺性开发和利用，潜意识中以一种侥幸心理拒绝灾害，从而缺乏对风险的理性思考和判断。

（二）边远农村地区灾中救济不及时

1.边远农村地区基层政府灾害应对能力低。灾害治理的复杂性要求政府和非政府组织、私营企业、军队等组织形成协合治理的模式。对于边远农村而言，非政府组织和私营企业组织几乎处于空白状况，除少数农村合作经济组织外，其他维护农村合法政治权益、经济利益、宗教、文化及社会保障等方面的非政府组织建设基本处于空白状况。社会力量的缺失丧失了集体应对灾害的能力。一旦灾害发生，很难在短时期内恢复，边远农村社会呈现出“国家投入较少→贫困→灾害预防较差或缺乏预防→频发灾害→贫困加剧”的恶性循环状态。因此，有学者认为，中国当前的农民贫困化，不只是引发社会公共危机的诱因，而且农民贫困化本身就是一种严重的社会公共危机［7］。因此，边远农村地区灾害治理主要依靠基层政府，作为灾害发生后的第一响应者，边远农村地区的县乡（镇）政府对灾害的应对能力决定了灾害是否能够得到及时、有效地控制。但在农村地区，尤其边远农村地区，经济发展滞后，国家投入较少，乡镇政府财政基础较差，没有多余的物资储备，只能依赖上级政府的援助，乡镇政府的资源匮乏耽误了宝贵的灾害应对处置时间。边远农村地区不仅资金投入不到位，知识、技术和劳动力等人力资源的投入也存在很大缺位。边远农村本身人口稀疏，村落之间相距较远，人力资源存量本来就不足。经济的发展促使农民工大规模流动，年轻力壮、文化素质高的劳动力大量流入城市。留守农村的则是老弱妇孺，劳动力的女性化、老龄化不具备集体组织抗击灾害的能力。除了各种资源匮乏外，农村自身基层组织缺少自主性与自治性也影响灾害救济。我国基层政府的权力架构体系导致各乡村条块分割，大多数村委会干部已习惯于计划经济体制下行政命令的工作方式，与其他行政村无法形成互动，在灾害发生时往往先向上级政府汇报，延误了灾害救济的最佳时间。

2.边远农村社会自身的脆弱性影响灾害救济。边远农村社会系统自身的脆弱性严重影响灾害救济。具体表现为：一是农业生产性基础设施脆弱，农业基地一般为山区，只能依靠人力耕种，无法使用现代化的农业机器，农田水利建设比较滞后，依旧是靠天吃饭。二是农业生活性基础设施脆弱。农业生活性基础设施主要指饮水安全、农村沼气、农村道路、农村电力等基础设施建设。对于边远农村而言，饮水主要靠井水与泉水，一旦发生灾害，水源极为容易破坏，引发不必要的次生灾害。农村道路狭窄，信息闭塞，灾害发生后影响外部救援力量的深入。三是生态环境建设脆弱，也就是农民吃饭、烧柴、增收等当前生计和长远发展问题。农民对农业生产以及当地资源的强烈依附性促使他们以破坏环境、过度获取资源的方式求得生存与发展。从而严重破坏人口、资源与环境之间的协调发展，造成灾害易发、灾害频发的局面。一旦发生严重灾害，建筑废料和生活垃圾的大量增加让本身脆弱的生态环境雪上加霜。四是社会发展基础设施脆弱。社会发展基础设施主要指有益于农村社会事业发展的基础建设，包括农村义务教育、农村卫生、农村文化基础设施等。边远农村义务教育发展滞后，公共卫生及社会保障缺失，农村文化建设也基本处于空白状态。因此，农民缺乏防灾减灾的意识，不具备灾害救济的能力。

（三）边远农村地区灾后重建困难

1.边远农村地区基础设施的重建任务繁重。边远农村地区的水利、电力、交通、通讯等基础设施和社会公共服务较为滞后，严重的灾害使地质灾害点急剧增多，不仅造成公路、通讯、水利等基础设施全面瘫痪，而且灾后的宜人居区域减少，耕地面积减少，资源环境承载能力急剧下降，大幅压缩了灾区的发展空间。比如，“5.12”特大地震中青川县受灾乡镇达到36个，全面受灾村达到268个。地震使得全县电力、通讯、供水、供气等基础设施系统全面瘫痪，交通基础设施遭受极大毁损，学校、医院等公共卫生服务设施严重损坏。地震引发的大量滑坡、崩塌、泥石流等形成大量的潜在隐患点、堰塞湖，这给灾后重建带来巨大的挑战。同时，灾后重建需要大量的资金为基础，要发挥政府和市场机制的共同作用，但是，边远山区特殊的地理环境与人居条件使得招商引资难，这严重制约了灾后重建。

2.边远农村地区灾后民生建设困难。无论城市还是农村灾区重建最重要的是让灾民能够继续生活，从事产业生产活动，走向正常的经济活动，有收入能消费，从而拥有经济能量。也就是努力让灾民从救助、补助阶段走向自我谋生的阶段。边远农村地区不同于城市地区，农民没有工作，都是从事体力劳动，遵循“日出而作，日落而息”的生活模式。地震、暴雨等灾害的到来使其耕地面积减少，生态环境遭到破坏。耕地与人居环境无法在短时期内恢复，农民为进行正常生活就需要搬迁。但是，当农民被迫搬迁的时候，往往是搬迁到完全不同的生态环境下，他们的地方知识就完全没有用处了。［8］灾害重建往往就某种特定的灾害而重建，并未彻底考虑生态、风险、脆弱性等因素，重建中对经济利益的追求，对技术的过度信任使得人们过度考虑发展而忽视风险规避。另一方面，灾后重建无法体现公平、公正。在受灾地区个别规模大、受灾严重的地方被列为重点对象，而其他人口稀少，受灾相对轻的地方受外界的关注和重视程度不够，在一些受灾不太严重的偏远农村地区更是如此。这些地区前往服务的志愿者少，资源投入如物资、技术援助和劳动力等相对少，这使得重建工作主要依赖于村级组织，影响灾后恢复的速度。

3.边远农村地区灾后精神家园重建困难。灾害给大量受害者造成长期的心理阴影，即便恢复正常的生活，依然面对失去亲人和家园的惨痛现实，“应激性反应”之后的心灵创伤，可能比地震刚发生时更为严重。灾后精神家园的重建是一个长期、系统的工程。这一方面要靠心理专家与志愿者，另一方面要靠民间公益组织。心理专家能够适时、适地的进行心理援助，民间公益组织的特殊性比政府更容易了解灾区民众的宗教信仰、生活习俗、居住环境、社会结构等，能够让民众觉得熟悉、安全，使其心灵较快地恢复平衡。但是，边远农村地区在这两方面都存在很大困难。一是很多边远农村地区处于民族地区，语言交流存在障碍。比如，玉树地处藏族文化核心区，大部分的藏民只能讲藏语。在灾后心理救援过程中，需要翻译在场，语言的特殊语境和文化障碍使得治疗人和被治疗人在情感方面的交流和互动受到很大影响，给救助工作带来一定难度。二是由于地处边远，民间组织不发达，甚至空白，无法参与灾后心理援助工作。

三、提升边远农村地区灾害治理的政策建议

（一）加强灾前的预防准备机制

1.建立灾前预警防范机制，培养危机意识。首先要健全减灾工作制度，制定综合防灾减灾预案。对于风险隐患定期排查，因地制宜设置减灾设施和避难场所。成立由当地的志愿者组建的社区应急响应小组（CERT），并对其进行有关灾难知识、灾难急救方面的培训，以便灾难发生时能够提供急救和紧急情况下采取其他援助措施。其次，培育农民的公共危机意识，充分发挥政府的规范导向功能。在应急预警中，作为基层政权的乡村干部在灾害发生前要具备防灾减灾意识，系统学习危机管理知识，将危机知识的宣传与应对纳入日常工作之中。比如，利用新农村文化建设的有力条件，利用广播、电视、板报、标语、短信以及各种农民群众喜闻乐见、通俗易懂的减灾防灾宣传形式和手段，有针对性地开展减灾防灾知识宣传，定期举行防灾自救的演练，开展应对诸如洪涝、地震、火灾等突发事件的演练，通过多种手段和方法给村民普及灾害产生原因、预兆和自救方法，宣传政府预防灾害的政策及相关的法律使农民了解自己村庄所面临的灾害风险、灾害的特点及其危害，使“减灾防灾”理念深入人心。

2.加强边远农村地区基建工程建设。应加大对农村基础设施，即农业生产性基础设施、农村生活基础设施、生态环境建设、农村社会发展基础设施的全面性投入。政府充分发挥财政资金的杠杆作用，运用风险担保、财政贴息等手段动员、引导、吸附社会各类资金流向边远农村基础设施建设。加大农田水利、农村电力的建设力度，及时更换修理老化设施，引进通讯系统、应急设备技术。大力建设农村公路，农村公路不仅是边远农村地区唯一的运输通道，而且是支持发展农业和农业经济的基础设施，也是在灾后能迅速引进外部救援力量和救援物资的重要通道。加大通讯基础设施的投入，以信息化支持，形成精细化服务管理智能网，将手机系统、无线定位等高科技手段应用于灾害预警，提高防灾减灾能力。在生态环境建设方面，法律应明确作出规定，对于违法开采等行为严厉处置，同时对于应急避难场所的管理和维护也加以明确，对损坏设施和挪用场地的行为追究法律责任。最后，还要加强边远农村社会事业的发展，也就是要加强农村教育、文化体育以及医疗卫生等基础设施建设。

3.建立完善边远农村地区资源储备制度。面对我国农村地区大面积发生的灾害与灾害规律，各级政府都应当有足够的物资储备。边远农村地区灾害发生后，由于地理环境的特殊性，外界救援力量难以及时赶到，更应当建立资源储备制度。一是要建立救济粮食、越冬衣物、基本药品、防疫药品、应急移动帐篷等基本生活物资。二是要建立技术储备，根据当地的具体情况预先制定可能出现的各类灾害的现场处理方案，设立临时紧急救援中心，准备应急通讯设施、疏散人群的交通运输工具以便及时控制灾情而避免灾害造成的损失。三是要建立信息资源的储备，边远农村地域的广阔性、人员的分散性以及灾害自身的特殊性使得农村预警需要一个跨界性的全面的实时监控的预警信息搜集和预警信息分析系统。充分了解搜集当地的生态环境、民情与地情。比如，有学者针对农村群体性事件预警在信息监控上提出在农村地区可下派农村指导员兼任“农村维稳信息员”，全方位收集掌握苗头性、内幕性信息。［9］四是要加强人力资源的培养和管理人才储备制度，立足本地现有的人力资源，做到人尽其才。对特殊的领域培养特殊的专业技术人员，保证灾害发生后有相关的应急人员，构建良好的灾害管理人才环境。

（二）灾中形成多方合作的网络化救灾模式

1.加强边远农村地区灾中应对的主体建设。灾害的威胁与破坏程度与承灾体的脆弱性有很大关系，也就是与其主体的防御和抵抗能力有很大关系。因此，提高边远农村灾害治理的关键是强化灾中应对主体的建设。乡村社区交通通讯设施不足、布局分散，灾害发生后外部力量很难在第一时间到位，要求农村必须首先立足于自力更生，自救互救。农村基层党支部、村委会作为边远农村农村生活的基本单元，是灾害的“第一现场”，要充分他们的作用，共同参与灾害救援。因为基层组织一是在时间上能够抢抓最佳救援时间，缓解县乡级政府救援的滞后性。二是在制度设计上能够填充政府灾害信息的真空。由于边远农村人口稀疏，村落间由于自然环境、社会经济和文化的不同而具有一定的异质性，这就需要村级组织依据其自然环境与社会文化的特殊性宣传教育，培养危机意识。因此，基层政府要树立“先预防，后治理”，“花大量的钱预防，花少量的钱治理”的治理理念；以县级政府为核心形成责任分担、利益共享的网络化治理体制，县级政府、乡镇政府、村社组织和农户等多元主体共同治理中明确规定权力归属、责任范围，形成网络组织的激励机制和动力机制。

2.形成多方合作的网络化治理模式。灾害的发生不局限于一个特定的辖区，边远农村地区特殊的地理环境与灾害治理的艰难性要求形成多方合作的网络化治理模式。在这种模式中，一是要加强地方政府间合作。由于我国的行政区划是根据自然地理因素确定的，边远地区所属行政区划地不一定就是灾害救助最近地。因此，可以考虑打破行政区划界限，实行区域联合共享设备和物资，或跨行政区设置应急管理机构，充分确保灾害发生后，有关组织能够第一时间赶到，相关物资等能够在第一时间运到。二是加强军、地合作，即军队与地方政府，也包括社会组织与居民的合作。军队利用自身先进的设备，比如通讯应急车、战地移动厨房和切割仪器等能在最短的时间实施营救。三是加强航空救援力量之间的合作，边远农村地区地旷人稀，交通通讯不便，当灾害发生时，航空救援则是最快捷、最有效的。因此，要加强航空救援设施建设，合理规划航空应急救援点，实现航空救援力量的多元化。充分发挥军队航空救援、中国民航航空救援、专业部门航空救援、民间航空救援的力量，建立航空救援应急中心。从玉树地震救援中，我们可以看到航空救援无可比拟的优势。最后，还可以依据灾害发生地特殊的地理状况，比如山区、草原等地区，可以将马队也纳入物质装备系统。

（三）灾后结合边远农村发展规划，建立责任机制

1.以基础设施建设为重点，改善边远农村农民的生产生活条件。灾害发生后，边远农村的重建工作首要是基础设施的建设，这是其他重建工作的前提。基础设施建设主要包括建设和修复村民住房、乡间道路、供水、污水和垃圾处理等基础设施；建设和修复学校、广播电视等公共服务设施；为农村建设提供必备的建筑材料和机械设备等。为使农民步入正常的生活，要大规模建设旱涝保收高标准农田，加强农田水利和节水农业设施建设，扩大有效灌溉面积，大力发展旱作农业和高效节水灌溉；推进农田道路、桥涵、防护林网、输变电等配套设施建设；支持农民秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥、改良土壤、培肥地力；建立农田设施管护机制，确保各类农田设施长期稳定发挥效益。要为各村选派师资和医务人员、人才培训、异地入学入托、劳务输入输出、农业科技等服务。在条件允许的时候，要提倡对口支援。对口支援在援助房屋建设、基础设施建设和公共服务设施建设的同时，可以开展专家咨询、技术指导、人才培训、干部交流、劳务输出等服务活动，为农村的发展输入人财物资源，帮助灾民恢复生产、生活。另外，加大对边远农村社会保障制度建设的投入，普及农村养老保险制度、最低生活保障制度和被征地农民的基本生活保障制度，从而提高农民的社会保障水平。

2.帮助边远农村地区灾民找到摆脱贫困方法。灾害具有“穷人效应”，也就是灾害的致贫效应，即灾害事故损毁物质财富，剥夺家庭成员的生命和健康，不仅直接减少收入，还会增加支出，导致受灾家庭陷入贫困境地。收入越低，财产越集中，灾害损失率越高，同时，收入越低，财产保险程度越低，自我补偿和恢复能力越弱，一旦遭遇灾害，即可能陷入绝境。［10］所以，相同程度的灾害对边远农村地区造成的影响远远的大于其它地区，并使之陷入灾害——贫困的恶性循环之中。因此，要帮助边远农村村民找到稳定的摆脱贫困的方法，探索新的经济发展模式，拓宽收入来源。首先，基层政府可在村社层面恢复和健全村民(居民)大会与行政村村民(社区居民)代表会议制度，充分动员灾区群众积极参与重建，从心理上摆脱过度依赖外来资源、过度依赖政府的心理，在生活、生产的恢复重建中充分挖掘当地的资源，优先使用当地的材料和可利用的废墟材料，大力推广生态型、环保型的材料。恢复重建中的劳动力也应当优先考虑本地人，尽可能采用以工代赈的方式。其次，当地政府可以采用组织产业帮扶的形式。一是对灾区农民进行农科技术、灾后恢复生产等方面培训，从而为恢复重建和农业生产解决技术难题，为尽快恢复生产提供技术保障。二是为受灾地区的特色产品拓展销售市场。三是扶持受灾地区的农业发展和特色产业发展。

3.建立边远农村地区灾害问责机制。边远农村地区灾后重建一般是单一的复原式处理，没有将不同群体的需求差异纳入考虑范围，同时也缺乏农村综合发展规划机制。因此，边远农村地区的灾后重建，政府首先要加强规划，提高资金的利用效率。面对资金投入不足，偏远地区要规划好资金的使用，从而提高效益，加强监督检查，严禁杜绝资金的截留、挪用或浪费。在资金的使用上主要考虑将资金投向公共产品和公共服务；尽量把资金优先投入到条件较好、具备一定实力的村镇，通过改善基础设施，增强经济发展能力，强化其对周围乡村的辐射、带动功能。其次，要建立相关的问责制度。将农村灾害预警、灾害治理放到国家安全战略层面考虑，明确相关责任人处理灾害的权力、应对灾害的责任、忠实履责的义务，在灾害预防、应急处置过程中，打破地域、行业、层级限制，一切以“人民的生命安全”为重，建立起科学的管理体系和严格的责任追究制度。

［1］吕芳.当前中国农村减灾政策概述［J］.中国减灾，2009（10）.

［2］财政部.财政支持“三农”情况［EB/OL］.财政部网站，2012-08-31.

［3］闫鹏.从发展农村专业技术协会到民政部门在促进城乡社会组织发展中的定位和政策［C］.第二届社会组织创新与发展论坛论文选编，2009.

［4］赵延东.自然灾害中的社会资本研究［J］.国外社会科学，2007(04).

［5］刘铎.懒政、政治堰塞与治理——“瓮安事件”的思考［J］.理论视野，2008(09).

［6］Osborne.D and T.Gaebler:Reinventing Government，Mass Addison-Wesley:1992，175.

［7］莫利拉和李燕凌.公共危机管理——农村突发事件预警、应急与责任机制［M］.北京：人民出版社，2007：71-74.

［8］斯科特.国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的［M］.王晓毅译.北京：社会科学文献出版社，2004［2008］.

［9］金进喜.论群体性突发事件预警机制的构建［M］.理论与改革，2008（03）.

［10］郑功成.灾害经济学［M］.湖南人民出版社，1998：248.