论“乡政”与“村治”平衡协调新机制的构建

文 （甘肃省社会科学院，甘肃兰州 730070）

经过20多年的村民自治实践，我国以“乡政村治”为特征的乡村治理格局已进入制度化运作阶段。十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。这不仅是对“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”的新型农村基层治理模式的新要求，也是对村民自治制度确立以来的农村基层“乡政”与“村治”关系失调和冲突的政策回应。2015年中央一号文件再次提出要创新和完善乡村治理机制。在此背景下，如何保证“乡政”行政权与“村治”自治权在城镇化进程中的有效平衡和有机衔接，构建乡村治理权力平衡的新机制，无疑具有十分重要的现实意义。

一、农村基层治理中“乡政”与“村治”的不平衡问题

从现行农村基层治理格局来看，农村基层互动治理的主体既包括农村基层党组织、乡镇人民代表大会、乡镇人民政府及其派出机构等，也包括村民会议或村民代表会议、村民委员会、村民小组等。前者作为基层政权组织，是国家在农村基层的代表，是公共权力的直接掌握者和执行者，依法对农村社会进行行政管理。后者作为农村社会的主体，拥有天赋且受法律保护的主体权利，可以依法成立自治组织行使自治权利。这表明现行“乡政村治”治理模式是两种不同授权方式的权力主体的制度安排。在实践中，反映出“乡政管理与村民自治，行政权与自治权的二元矛盾和冲突，并折射出国家与社会在分权治理过程中的不平衡性。”［1］因此，在村民自治实践中往往存在着两难：一方面，乡镇政府为推行政务而强化对村委会的行政渗透，变“乡政村治”为“村务乡治”，致使村委会“附属行政化”；另一方面，村委会从本村庄利益出发,不愿接受乡镇政府指导,甚至力求摆脱乡政管理，变“乡政村治”为“完全村治”，导致村委会“过度自治化”。

（一）“压力型体制”下国家权力对村庄权力的侵蚀

虽然农村治理体现在乡村的自我治理与国家对乡村治理这两个层面，但“不管人们承认与否，国家权力对于农村社会的控制和影响是一直存在的，而且不论村民自治未来的发展如何，国家权力都不会改变对农村社会的实际控制和影响，我们看不到国家退出的根据和理由”。［2］也就是说，但目前农村治理仍在“压力型体制”下运行。所谓“压力型体制，指的是在中国政治体系中，地方政府为了加快本地社会经济发展、完成上级下达的各项命令任务而构建的一套把行政命令与物质刺激结合起来的有机组合。 ”［3］“压力型体制”的主要特征是将 “各种经济发展任务和财税利润指标进行量化分解，从县到乡镇，再到村甚至每个农户，层层分解下达。完成这这些任务和指标是评价每个组织和个人的 ‘政绩’的主要标准，进而与干部的荣辱、‘升迁’挂钩，形成一种自上而下的压力。 ”［4］

“压力型体制”使得乡镇政权成为国家政权组织体系自上而下的行政压力的最后承担者。这一体制使得国家权力对村庄权力的侵蚀体现在三个方面：一是通过干预选举、操纵村民委员会选举、推翻村民委员会选举结果等，在村庄扶植自己的代理人。二是乡镇党委间接控制村委会，使村委会附属行政化，导致“村治”中处理村庄事务行政化倾向明显，自治职能不足。这样就会使得村委会的自治权沦为“乡政”行政权的附属。三是乡镇政府习惯于将村委会作为政府内部机构来管理，直接或间接地干预村庄事务，使“乡政”的行政权凌驾于村庄的自治权之上，导致“村治”自治功能的萎缩。

（二）村治过度自治化倾向对国家权力的挑战

在乡村治理实践中，随着村民自治制度的实施及乡村经济社会的发展，村委会和村民要求行使法律法规体系和政策所规定的自治权和自主权，乡镇政府对村委会内部事务简单的行政命令及直接干预的愿望越来越强烈。一些村委会从本村庄利益出发,不愿接受乡镇政府指导,甚至力求摆脱乡政管理，超越法律，干扰国家正常的政务活动，抑制并削弱了国家权力对农村社会渗透和调控，导致村委会过度自治化倾向，对乡镇政府的权威和国家权力构成一定的挑战。

一般来说，村委会和村民摆脱乡镇政府对村委会内部事务的行政干预，是一种集体维权行动。农民集体维权行动的基本方式，主要有六种：通过本村或本乡的人大代表在县乡人大会上提出提案；依法或依政策集体上访；法律诉讼；制造社会骚乱，包括堵塞交通、在公共场所集体静坐等等；聚众向党政机关施加压力，包括责问政府工作人员、扣押政府办公设备、毁坏政府办公场所等；横向连动，即联合若干村、若干乡甚至跨县的农民集体行动。［5］这六种方式的行动强度是逐级增强的，最强的无疑的农民集体的横向连动，这种行动模式具有很强的政治色彩。在这些方式中，有些方式属于体制内的政治参与行为是合理合法的。有些方式超越了现行体制和法律法规体系的范围，具有合理不合法的特征。显然，如果村委会村干部利用农民的集体维权行动，在实现自己利益的过程中，无疑对乡镇政府的权威和国家权力构成了一定挑战，严重地影响了农村经济社会发展、社会稳定和基层民主建设的发展。

二、农村基层治理中“乡政”与“村治”不平衡的制约因素

一般说来，农村基层治理中“乡政”与“村治”不平衡的制约因素，可从体制内与体制外两个方面予以分析：

（一）体制内的制约因素

从乡镇党委、乡镇政府与村委会的相互关系看，我国农村基层治理的关系尚未理清，依然保持着上下级行政命令关系，是一种行政化的乡村关系。按村组法规定，乡政府和村民委员会是指导和协商的关系。这种法律规定和制度安排体现在基层农村管理体制中并存着两个处于不同层面且相对独立的权力，即自上而下的乡镇政府的行政管理权和村委会的自治权。在“乡政村治”体制下，乡镇政府与村委会相互关系的平衡和契合是困难的，“只要村委会承担来自上级政府的行政管理任务,那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保持指导与被指导关系的性质。”［6］“一方面村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展，农民的自治冲动日益强烈；另一方面，乡镇对于村级组织的行政性控制性并未相应消解，某些环节比人民公社时期还强劲，加上“乡村之间出现了一些新的制度变量和社会因素，控制愈加困难，两级组织之间的不协调增多，乡镇政府和村庄之间正在发生‘脱节’。［7］”

（二）体制外的制约因素

就农村基层治理体制外的因素看，由于农村基层公民社会发展缓慢，社会基础相对薄弱，致使农村基层治理既受到主体多元化的挑战，也受到传统制度和文化惯性的消极影响。尚未建立的公民治理网络、农村基层社会治理的渠道和途径的不完善，以及农民自身的文化素质的相对不足，造成了农村基层治理的社会基础比较薄弱，直接影响农村基层互动治理机制的有效运行。与此同时，宗族势力及其宗族利益也对乡村治理带来较大影响。随着农村宗族势力的抬头，不少地方的农村宗族势力已开始干涉地方行政事务，有时甚至将宗族利益凌驾于国家集体利益之上，对抗基层政权，干扰正常的工作。在宗族势力强大的地方，宗族组织架空基层政权，抵制国家法律和基层政权的权威，出现了族权大于地方政权的现象；一些宗族势力往往通过直接插手或者操纵村民委员会换届选举或村党支部换届改选，使得农村的民主选举活动常常会蜕变为各宗族之间为本宗族寻找代理人的势力较量。有的宗族势力则通过设法在村干部班子中寻找和培养其代言人，表面上是村干部在行使村级权力，实际上他们的一些决策和工作都要受到族长的操纵。由于村委会职权的公共性，宗族势力通过本族人担任村干部逐步渗入并控制村民委员会，使村民自治异化为大族治理，宗族利益渗透后使得宗族利益得以放大，这不仅大大损害了其他村民的利益，而且严重削弱了基层政权的行政调控能力。这些无疑对农村基层治理中行政权与自治权的有效平衡造成一定影响。

三、构建“乡政”与“村治”平衡协调的新机制

在城镇化进程中，如何进一步优化“乡政村治”的治理机制仍然是乡村治理必须面对的重大现实难题。“从政权衔接的角度看，地方权威授权来源存在着冲突：乡镇方面是国家授权，村政方面是社会（村民）授权。在国家与社会分离的情况下，基层治理中的结构性紧张更加突出。这样，乡政作为国家代理人的政治整合功能也显得更加被动和不足，‘国家政权建设’的制度化转变依然没有完成。［8］”在“乡政村治”治理中，必须从乡村社会的实际出发，既要以制度和法律法规体系来规范国家权力进入乡村社会的权限，又要积极培育乡村社会组织力量，提高村庄的自主性，加强乡村社会对国家权力的制约和监督，维护乡村和农民利益。乡政与村治的良性互动就是保证国家权力与社会权力的优化整合，实现乡政与村治各自在权力在结构上的对等、功能上的互补，必须通过构建行政权与自治权有效衔接的乡村治理机制来实现。

首先要加强乡镇基层政权建设，构建“乡政”行政权的合理使用机制。建立“乡政”行政权的合理使用机制，关键是加强乡镇基层政权建设。一要加强党的领导体制和执政方式的改革和完善，应当依据宪法和有关法律，合理分配乡镇党委、乡镇人大与乡镇政府三者之间的权力，当前最主要的是提高乡镇人大的权能，特别是乡镇人大的民主决策权、人事权和监督权，并建立和完善乡镇权力之间的制衡和合理使用机制。二要结合农村税费改革，推进乡镇管理体制的改革，明确规范乡镇政权的功能和职责。根据有关法律、法规、政策结合实际，科学合理的界定乡镇职能。乡镇政府要强化服务意识和职能，加强党和政府与人民群众的密切联系。按照市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，建立办事高效、规范的行政管理体系，提高服务水平，并建立健全农村社会化服务体系，强化社会服务职能。三是尊重村委会和村民的自主性。乡镇的管理除采用必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理方式，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理，通过引导、指导，积极发挥村民自治组织的作用，保证“乡政”行政权的合理使用。

其次应科学划分村党支部与村委会的权限，建立“村治”自治权的有效运作机制。解决村民自治虚化的关键措施是明确规范行政权力渗透的边界，使行政权和自治权在统一的法治轨道上运作。一要科学划分村党支部与村委会的权限。按照村组法及其制度安排，明确区分村党支部的领导权与委会的管理权，处理好政治领导与处理具体事务二者之间的关系。村党支部的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导，主要管理好党务工作和党支部自身的建设；村委会主要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映意见、要求和提出建议；二是规范村委会民主选举。各级地方政府要加强相关的地方立法工作，参照有关法律制定相应的可操作的实施条例，要自觉守法和严格执法，对民主选举进行法律引导。要加强法制宣传和教育，通过多种途径加强对村民民主素质的训练和提高，提高参与意识，让广大村民参与村委会的民主选举；三是增强村民代表会议制度的效能。通过规范村民代表产生程序，完善村民代表结构，提高村民代表会议质量，强化村民代表会议的监督制约功能，使村民代表会议成为乡村公共权力中重要的力量。优化乡村治理结构，提升乡村治理制度绩效，促进“村治”自治权的有效运作。

最后，完善乡村治理体系，建立“乡政”行政权与“村治”的权力优化机制。为了实现乡政与村治各自在权力在结构上的对等、功能上的互补，就必须建立“乡政”与“村治”的权力优化机制。一要合理分权。科学合理的模式应该是乡政与村治的合理分权与制衡。从制度和法律体系上，合理划分乡镇的国家权力和村民自治的社会权力的权限是促使乡镇管理与村民自治有效衔接的核心环节。通过完善乡村治理的法制体系，明确划分乡乡镇党委和政府、及村支部和村委会各自的权力范围，具体规定 “党务”、“政务”和“村务”的内容及办理程序，以规范各自的权力关系和行为。“乡政”与“村治”乡政与村治的有效衔接和良性互动要求乡镇政府与村民自治组织应共同遵守村组法，在此基础上保持乡政与村治的权力平衡；二要适当放权。“乡政村治”的权力配置，是建立在国家权力与社会权力相互转化基础上的。乡政要建立在乡镇的适当放权上，把村治的权力交由村民自治组织和村民自己行使。重点放在村治在全面落实村民自治的“四个民主”上，让“四个民主”的政策设计融入到农村基层治理的政策实施层面；三要科学用权。乡镇政府和村民自治组织要在保持乡政与村治的权力有效平衡和有机衔接的基础上，根据村组织法原则精神，乡镇政府要用制度和法律规范自己的行政行为，村委会要结合本地的具体实践制定出适合本地情况的村规村约，用好各自拥有的权力。只有真正科学用权，才能保证不同的权力主体在制度和规范的架构内良性运作。

［1］徐勇．论乡政管理与村民自治的有机衔接［J］．村民自治研究，2001（03）．

［2］马宝成等．村级治理：制度与绩效［M］．北京：中国社会出版社，2010．

［3］荣敬本等．从压力型体制向民主合作体制的转变—县乡两级政治体制改革［M］．北京：中央编译出版社，1998．

［4］项继权．乡村关系行政化的根源与调解对策［J］．北京行政学院学报，2002（02）．

［5］郭正林．当代中国农民的集体维权行动［J］．香港社会科学学报，2001（19）．

［6］景跃进．国家与社会关系视野下的村民自治［J］．中国书评，1998（05）．

［7］赵树凯．乡村关系：在趋于密切中趋于紧张—10省（区）20乡镇调查［J］．乡镇论坛，2005（13）．

［8］张静．基层政权：乡村制度诸问题［M］．上海：上海人民出版社，2007．