四川加快新型城镇化发展的对策研究

文 （中共四川省委党校，四川成都 610072）

城镇化的发展在拉动大规模投资和消费需求、完善社会保障体系、形成城乡共同繁荣发展的生动局面等方面具有举足轻重的作用。但是，近段时间以来我国城镇化存在发展不均衡，城镇规划落后，城乡矛盾突出等现象。为此，分析城镇化发展的现状和问题，提出推进新型城镇化发展的对策建议，对于加快推进社会主义现代化建设和全面建成小康社会具有重大现实意义。当前,四川正处于建设西部经济发展高地的攻坚期和全面建设小康社会的关键期，实施多点多极支撑发展战略，对于增强四川科学发展、加快发展的持久动力，促进经济长期平稳较快发展意义重大而深远。

一、四川城镇化发展现状

21世纪以来，四川城镇化发展取得了巨大进步。城镇化水平逐步提高，与全国平均水平差距逐步缩小。随着城镇基础设施和公共服务设施建设力度的加大，城镇面貌得到大幅改善，城镇居民生活质量不断提升，同时第三产业已经逐步取代第一、二产业成为吸纳就业、促进经济增长的支柱性产业。

2000-2013年，四川城镇化率从16.66%增加到44.90%，增加了28.24个百分点。作为人口大省的四川来讲，2000-2003年，城镇化建设处于稳定发展阶段；2004-2005年，城镇化水平显著提高，处于急速发展阶段；2006-2013年，城镇化水平和质量稳步提高，取得了明显成效。

2000-2013年四川城镇人口规模持续扩大，从1372万人增加到3640万人，增加了2268万人；与此同时，四川农村人口规模持续下降，从6862.9万人减少到4467万人，减少了2395.9万人。尤其是2004-2005年，四川城乡人口规模变化比较明显。

从四川就业结构来看，2000-2013年第一产业就业人数比重持续下降，从56.7%下降到40.6%，下降了16.1个百分点；第二产业就业人数比重稳步上升，从18.7%上升到26%，上升了7.3个百分点；第三产业就业人数比重上升速度较快，从24.6%上升到33.4%，上升了8.8个百分点（见图1）。第三产业的就业人数始终高于第二产业，差距持续扩大，有赶超第一产业的趋势。目前，第三产业已成为四川吸纳就业较多的支柱性产业。

2000-2013年四川城市化率与工业化率的比值从0.57增加到1.03，增加了近一半，其中2004-2005年，城市化率与工业化率的比重急剧上升（见图2）。2013年四川城镇化率达到44.9%，而工业化率为43.68%，近10年来首次超越工业化率，取得了推进城镇化建设任务的重大进步。

图1 四川三大产业的就业人员比重（2000-2013）

图2 四川城镇化率与工业化率的比重（2000-2013）

二、四川城镇化发展存在的问题

虽然四川城镇化水平的提高繁荣了四川经济，但在城镇化建设的过程中依然存在一些问题，比如城镇化进程总体滞后，城镇的农业现代化与产业化发展滞后，城镇的产业缺乏集聚效应等。

（一）城镇化水平比较落后

近年来，四川城镇化进程不断加快，但城镇化水平偏低，与全国各地区城镇化程度相比差距较大。一是与全国平均水平相比，四川城镇化水平还处于较低水平。截止2013年底，我国城镇化率达到53.73%，而四川城镇化率为44.9%，低于全国平均水平8.83个百分点；二是与东中部发达省市或西部部分省市相比仍有明显差距。2013年末四川城镇化水平居全国第24位，分别低于广东、江苏、湖北、山东 22.86、17.95、9.61、7.27 个百分点。即使是在西部内比较，四川城镇化水平也居中下水平，居第6位，分别低于内蒙古、重庆、宁夏、陕西、青海13.81、13.44、7.12、6.41、3.61 个百分点；三是城镇化发展的地域差异明显。从全省21个市州看，绝大多数市州的城镇化进程缓慢，均落后于工业化进程。截止2013年底，只有成都、攀枝花、德阳、绵阳、自贡城镇化水平超过全省平均水平，其他市州如甘孜、阿坝、凉山、巴中等地城镇化水平比较落后，成为推进全省城镇化水平上台阶的约束力量。

（二）城镇的农业现代化与产业化发展滞后

与工业化、城镇化统筹发展的要求相比，四川的农业现代化水平明显滞后，已经成为四川现代化建设的最大制约因素。虽然四川是农业大省，但随着工业、房地产业的不断发展，大量的农业用地被占用，耕地资源日益减少，农业生产总值占国民生产总值的比例不断下降，农业发展空间受到挤压，这极大地制约了四川农业集约化、规模化经营，影响农业现代化和产业化的发展。同时四川各级政府对农业发展重视程度不够，政府制定的优惠政策主要倾斜于第二、第三产业，导致第二、第三产业迅速发展，第一产业因资金技术投入不足而不断萎缩，其劳动生产率呈现出绝对低下和不断下降的态势，城镇化和农村经济发展之间有一定的脱节。此外，四川可用土地逐渐减少，土地价格不断攀升，导致资本、技术、土地的相对价格发生变化，资本和技术的相对价格降低，利润率较高，农业比较优势逐渐丧失。

（三）城镇的产业过于分散，缺乏集聚效应

四川产业集聚主要以工业园区的形式存在，而目前四川工业园区经济发展水平总体不高，与东中部地区尚有一定差距。从区域分布上来看，四川产业集中发展区的分布不平衡，主要集中在成都平原及周边经济带。2011年末，四川成都、德阳、绵阳、眉山、资阳、遂宁六市产业园区数量达到全省的42%，但一些民族地区，如甘孜、阿坝、凉山等地产业园区建设进程缓慢。同时各地产业园区的综合竞争实力和建设发展水平相对较低，带动产业集群化和集约化发展的成效还不明显。尽管四川一些地区形成了产业集群，比如成都软件、德阳重大技术装备和绵阳数字家电等产业集群，逐渐成为支撑地区经济发展的重要力量，但是大部分产业园区总体规划水平不高，普遍存在产业繁杂、企业扎堆、无序竞争的现象。此外，四川多数产业园区主要是承接国内产业转移，而引进外商投资的外向型经济发展缓慢，这也极大地制约了产业集聚发展。

（四）城镇布局不合理，缺少特色和文化内涵

四川部分城市经济发展相对滞后，吸纳就业人口有限，带动力不强，不合理的城镇化发展空间布局一方面导致一些大城市资源支撑不足、交通拥堵和环境承载能力已达或接近上限，另一方面导致一些中小城市在经济发展过程中缺少必要的经济资源，不利于经济持续健康发展。而四川人口流动大多向城市转移和集聚，造成大城市人口增速较快，小城镇发展缓慢的现象。2013年末，除阿坝州常住人口91.23万人以外，其他各市州常住人口都超过100万人。由于城市人口增长过快，带来了住房紧张、能源短缺、就业困难等诸多问题。此外，四川一些地方政府为拉动GDP增长，对城镇布局缺乏统筹性和连续性的安排，不注意从城市文化底蕴中吸取营养，大规模地进行房地产开发，导致“鬼城”、“空城”等现象频繁发生。由于城市建设发展缺乏产业支撑，从而造成土地资源浪费，相关公共服务设施配套不齐全。

三、四川加快推进新型城镇化的对策建议

针对目前四川城镇化发展存在的问题，为加快推进四川新型城镇化建设，应提高新型城镇化规划的科学性，推进农业产业化、农村生态化和信息化以及加快新型城镇化的制度改革。

（一）提高新型城镇化规划的科学性

1.加快健全和完善四川城镇体系规划。各级政府应进一步完善统筹城乡一体化规划制度体系建设，不断完善《四川省人民政府办公厅关于加强和改进城乡规划工作的意见》《四川省人民政府关于2013年加快推进新型城镇化的意见》等政策意见，进一步加强对控制性详细规划的编制和审批，合理规划公共服务设施、基础设施的建设时序和空间布局，要改变传统的注重建设层面的规划与产业结合不紧的毛病，实现产业规划和布局无缝链接，发挥产业对区域城镇的引领和带动作用［1］。城镇体系的规划，既要考虑到中心城市对周边地区的辐射，又要考虑到周边地区对中心城市的支撑，要结合城市自身的特点和优势，如结合文化风俗、民族特色等方面，充分体现城市个性，促进城镇体系和产业布局协调发展。

2.优化城镇空间布局，推进城市群经济圈一体化建设步伐。目前四川城镇体系的结构存在缺层断档，比如成都市的首位度过高，二级城市均质化。因此可根据不同地区的区位条件、资源条件的不同，制定适合自身发展的模式。在发展成都平原、川南、川东北等四大城市群中心城市的同时，也要积极发展中小城市。通过中心城市向周边城市进行要素流动，引导中心城市产业资源向中小城市和县城集聚，培育出有地域文化特色、产业支撑能力较强的中小城市。此外，还要重视小城镇的发展，重点发展那些基础条件好、发展潜力大的建制镇，根据其所处的区位和自然资源条件，打造具有民族地区特色的大聚合小分散的城镇发展格局。

3.建立和完善城乡规划评估和督查体系。由于劳动力等生产要素的转移和流动是随着市场和产业的变化而变化的，因此需要建立不同层次的城镇化评估和督查体系，明确和细化评估方法、评估内容、评估周期、评估部门以及评估报告上报的程序等事宜，重点评估城镇经济水平增长和居民收入之间的协调关系，工业增长和城镇化水平提升之间的协调关系等，提倡公众参与规划、审批和实施等全过程，鼓励媒体参与监督，并由政府成立专门的督察组定期对城镇规划、实施等情况进行监督检查，保证城镇化工业化健康有序的发展。

（二）联动推进农业产业化、农村生态化和信息化

1.实现农业产业化。一是优化区域结构。各级政府可根据自身的资源优势、产业基础和城市承载力等情形，编制好产城互动发展总体规划；二是加强龙头企业建设。实现农业现代化，必须要培育龙头企业，发挥好辐射带头作用。各地可以根据当地的市场行情来调整产业结构，发展以农产品为加工原料的龙头企业，延长产业链，增加农业附加值；三是培养农业人才。定期加强农技人员业务培训，及时了解掌握农业发展过程中的新方法、新技术，以便及时采纳并全面推广。

2.实现农村生态化。发展城镇化要注意与农村生态化协调发展。各级政府应结合自身实际，充分考虑当地的生态环境容量和条件，合理开发和利用土地资源，不断完善现代交通网络和城市配套公共设施。同时还应强化政府对城镇化建设中的环境监管。通过提高企业环境违法成本，推行排污权有偿使用和排污权交易制度，建立健全农村环境监督检测体系网络等方式来加强环境监管。

3.实现农村信息化。一是加强基础设施建设，重点加强农村通信基础设施的建设。根据各地差异，灵活制定收费标准，对于边远少数民族地区可以制定一些优惠性的倾斜政策；二是加强政府的引导工作和资金支持。应当将政府主导和市场机制有机结合起来。在资金方面，政府可以实行政府补贴或税收优惠政策来引导企业投资；三是打造复合型人才。应重视和加强对四川各级政府和相关部门的领导干部信息化知识培训工作，有目的地引进、培养和打造农村信息化专业人才。

（三）加快新型城镇化的制度改革

1.户籍制度改革。一是推进户籍制度改革要结合四川各地实际，不能搞“一刀切”，逐步放宽户口迁移限制。根据四川实际情况，四川可以对成都这一特大城市严格控制人口规模，全面放开除成都以外的所有中小城市和建制镇落户限制，合理确定大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，推进户籍制度改革；二是创新流动人口的管理方式。可考虑出台《四川省流动人口服务管理条例》，明确制定取消暂住证管理、推行居住证管理的相关制度，配套完善为流动人口服务的政策措施等，以此规范居住证、流动人口社会服务、管理等工作。

2.土地制度改革。一是明确农村土地产权主体，健全农村土地流转的法律保障和服务体系。政府应通过健全和完善相关的土地流转法律法规，将农户的经营权物权化，使其合法权益受到法律保护，以减少各主体之间的利益纠纷；二是加强土地流转风险防范。可在土地流转过程中引入保险机制，对土地流转双方的收入定期计提一定比例的风险基金，以减少因农业投资失误造成损失的风险［2］；三是谨慎对待土地流转规模化发展。依据四川各地地理环境和自然资源等方面的差异，土地流转规模化运作应该因地制宜，要把推进土地适度规模经营与优化农业产业布局相结合，形成产业区、产业带，建设高水平的规模农业基地；四是健全土地流转管理服务机制。建立土地流转服务中介组织和土地流转信息库，形成从省到乡，自上而下的土地流转供求信息网，将分散的农村居住地向社区集中，便于成片集中规模经营。

3.财税和金融体制改革。一是深化税制改革，扩大“营改增”实施范围。比如可以将实施范围扩大到房地产业、建筑业、生活性服务业等领域，避免重复征税；二是深化投融资体制改革，创新金融工具。政府应积极引导和鼓励社会资本有序参与城镇基础设施建设和公共服务提供，比如推广公私合作（PPP）模式，建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制［3］；在省内鼓励部分城市开展建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制的试点工作，并对地方政府性债务实行限额控制和分类管理；三是加大对“三农”领域的信贷支持力度，同时对开展农村土地流转贷款业务而导致损失的金融机构采取税收减免、补贴等措施；四是加快建立现代农业保险机制，提高金融风险管理水平。金融机构应不断完善动产、不动产抵押等有效风险管控方式，建立“土地流转主体+保险+信贷”的经营方式，扩大农业保险在农村领域的覆盖面。

4.行政体制改革。一是简化审批程序，坚持依法审批。乡镇政府应该合理划分市场和政府的权责范围，建立起权力清单。凡是属于权力清单以外的事项，一律不得审批，并加强事前、事中和事后监管；二是健全对乡镇机构权力运行的监督管理机制。建立乡镇权力机构的问责机制，将问责制和监督考核的结构相结合，充分发挥群众和网络媒体的监督作用，合理公正的评价政府工作人员的工作绩效；三是理清层级关系，提升政府效能。依法界定县、乡镇两级政府在城镇化建设过程中的权责关系，合理划分两者的事权、财权和人事权；四是配套相关政策，全方位提供要素保障［4］。在土地政策方面，可划定适当土地数量指标用于乡镇建设，推进土地复垦开发，合理有效地利用土地资源；在财政政策方面，应加强对乡镇的资金支持力度，保障乡镇在农村金融、项目建设、城市配套等城镇化发展规划方面的资金支持。

［1］陈海霞，李锋.河南省城镇体系空间布局优化的思路［J］.郑州航空工业管理学院学报，2014（01）.

［2］顾钰民.农业现代化与深化农村土地制度改革［J］.经济纵横，2014（03）.

［3］王保安.新型城镇化与财税体制改革［J］.行政管理改革，2014（07）.

［4］张桃荣.经济发达镇行政管理体制改革的实践与思考［J］.成都行政学院学报，2013（04）.