我国应急管理中的女性关注：现状及发展路径

文 （中共四川省委党校，四川成都 610071）

近年来的应急管理议题中，女性议题已得到越来越多的关注。联合国在《兵库框架2005—2015：建构国家与社区对于灾害的抵抗力》中指出：应该将性别观点纳入所有的灾害风险管理政策、规划与决策过程，包括那些与风险评估、早期预警、信息管理、教育和培训等相关的内容［1］。女性关注是一项女性优劣势的综合考量：一方面，女性在面对突发事件时，其特殊生理特征使其存在独有的风险性和脆弱性，在灾害应急管理中应当将女性权利置于优先地位进行考量；另一方面，在灾害应急管理中女性有其特殊的优势，如：居家时间较多、包揽家务更多，有着丰富的生活经验而善于照顾他人。因此，女性是需要被关怀和照顾的，同时，女性有效参与的灾害应急管理才是完整和有效的应急管理。

一、中国应急管理中女性关注的现状

应急管理是一门起步较晚的社会科学，我国对应急管理的研究和重视起步则更晚：在2003年“非典”这一公共卫生事件发生并且造成重大影响之后，才开始正式发展和研究应急管理；在2008年南方雨雪冰冻灾害和汶川特大地震之后，应急管理才进一步得到政府重视，逐渐进入群众视野。与此同时，我国应对突发事件的应急管理能力在逐渐提升，然而，女性关注在国内应急管理理论研究和实践中还是没有得到应有的重视。

（一）政策、制度层面：缺乏性别关注

我国应急管理中缺乏性别关注，仅仅只是整个政府管理体系中都缺乏社会性别意识和视角的表现之一。法律法规在女性关注上的缺失，是我国应急管理方面缺乏性别关注的最为显著的表现。

如表1所示：我国2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》和2008年颁布的《中华人民共和国防震减灾法》中，完全没有涉及性别的内容；在2008年5月30日，温家宝总理在四川主持召开抗震救灾指挥部会议上研究抗灾款物的管理和使用问题时，指示“坚决杜绝……性别歧视和年龄歧视”，这是首次官方提及到应急管理中的女性关注；紧接着，在2008年6月1日民政部颁布的《汶川地震抗震救灾生活类物资发放办法》中，明确规定了“严禁物资发放中的优亲厚友、性别歧视、年龄歧视和孤残歧视行为”，这是第一次将性别意识纳入到政府文件中的案例；国内第一次充分注重应急管理中的女性关注是在2009年4月20日至23日、由全国妇联和联合国国际减灾战略秘书处联合举办的“性别与减灾”国际会议上，会议通过了《北京倡议》，要求各国政府加强性别分析和性别主流化的政治承诺，促进负责减灾、气候变化、扶贫和性别问题各部委之间的合作，提高救灾协调中女性的参与，保证男女两性平等获得救灾援助，并承诺：性别平等是根本的发展问题，需要纳入整个发展过程加以解决［2］；在近几年，各单位各部门也在陆续研究考察应急中的女性问题，但是依然没有大的突破。

综上，国家制度层面上的应急预防与准备、应急处置与救援对女性关注在不断加深，但是仍然不足，还是极少考虑到了女性的特殊需求。

表1 我国在应急法律、制度层面的女性关注发展进程

（二）实践层面：女性的需求和主体性易被忽略

1．女性的特殊需求被忽略。由于生理特征特殊性的存在，女性在灾后有别于男性的特殊需求是很多的，比如：女性卫生用品和个人安全隐私等等。然而，我国的应急管理工作，通常都是“一手抓、无男女”，并无性别区分。

女性安全和个人隐私在很大程度上被忽略了：紧急情况下的男女混合安置使得许多女性在安置期间会受到一些异性骚扰，个人安全存在隐患；在灾害发生之后，事情繁杂紧要，厕所排污设施的修建一般难以放在优先考虑的视角上，对男性而言不成问题，但是对女性而言则是大问题，女性更衣、洗漱、如厕等日常生活都极为不便。

同样是生活必需品，卫生巾、洗液等女性的特殊需求却难于表达、羞于表达。联合国人口基金和国务院妇女儿童工作委员会的工作人员表示：中国针对生殖健康的应急服务可以说是 “一片空白”，在灾区，卫生巾常常成为紧缺物资，而救灾人员也普遍缺乏考虑妇女儿童特殊需要的意识。这种“空白”和“紧缺”并不能避免如期而至的生理周期，艰苦的条件和恶劣的环境给女性生理卫生和身体健康带来更大的威胁和更多的伤痛。

2．女性在应急管理中的主动性被忽略。在灾害应急管理中，女性是有着其独特优势的，比如：居家时间较多，包揽家务更多，所以有着丰富的生活经验与生活技能，可用于应急管理工作；特定条件下身体的耐抗力更强，能够为应急处置和应急救援贡献力量；一般说来，女性更为细心、更有爱心，所以更适合担任特定人群的心理救助工作。据调查，进行过应急专业训练的女性在应急管理的各类环节和各个流程中，都巾帼不让须眉，发挥着积极的作用。

但实际情况是，女性在应急管理中的这些独特优势都未得到应有重视。比如：应急实践中的各种宣传教育和技能培训等活动，多是由男性参加，在一些地区，男女参加此类活动的比例甚至达到8:2［3］；中国的村、社区干部中妇女比例较低，有的村甚至一个女村干部都没有，应急救援和灾害管理的决策中缺少妇女的声音。

二、应急管理中缺乏女性关注的原因分析

在我国，女性关注还未在应急管理领域得到足够重视，女性在应急管理的预防与准备、处置与决策等各个环节的参与度都有很大缺失。生理特征的劣势、传统观念的局限性、社会分工的不平等和受教育程度的落后都是导致应急管理中缺乏女性关注的重要原因。

第一，生理特征的劣势。应急管理一般都具有时间紧迫、环境恶劣、劳动强度大、风险系数高等特点，对于突发事件的处理者的体格、体能等生理条件要求较高。首先，由于受到遗传因素的影响，女性在体格和体能上与男性相比都处于弱势；其次，女性还存在生理周期问题：在月经期、怀孕期、生育期和哺乳期等特殊时期，不便参加防灾救灾工作。因此，女性所独有的生理特征使得女性在灾害防治和危机应对中具有自然劣势，这在客观上限制了她们对应急管理工作的参与。

第二，传统观念的局限性。中国社会存在很大程度上的性别意识缺失，在中国的语境中，性别的知晓度非常低。而且，社会性别偏见又强化了这种状况：中国传统文化中，社会性别制度就是父权制。虽然现在社会上都倡导男女平等，但是经历了长期以父权为基础的社会，人们对性别的态度比较根深蒂固，男尊女卑的观念难以得到根本的扭转，使得女性几乎不能参与到决策机构中来，从而导致了女性问题和她们关注的事项在政策议程中被忽视。

第三，社会分工的不平等。劳动的性别分工在古代社会就已经形成了，这是一种普遍现象。“男主外，女主内”、“你耕田来我织布，你挑水来我浇园”的家庭性别分工模式是社会非正式制度对劳动性别分工的固化安排。男性承担了生产的主要工作，也几乎垄断了包括应急管理在内的生产活动的几乎全部的知识、经验和技能。这种社会分工的不平等导致女性对外交流较少、技能经验不足、经济基础薄弱，在应急管理中难以得到关注。

第四，受教育程度的落后。突发事件的应急管理工作非常复杂，对参与者的知识技能和文化水平要求比较高。然而，现实中女性的现状却达不到理想高度。一是女性文化素质整体不高：在2006年度中国西部扫盲工作汇报会的统计数据显示我国女性文盲占总数的70%，高达8300多万人，并且以农村妇女为主，农村非文盲女性所接受的教育程度也普遍低于男性［4］；二是除了整体文化水平偏低以外，接受专业应急教育的比例也非常低。据调查，经常接受到应急教育的仅仅4%，我国完全未接触到应急教育的人达到40%，这其中女性偏多［5］。

三、我国应急管理加强女性关注的发展路径

无论是在制度层面，还是在实践层面，我国应急管理中的女性关注都存在缺失。那么，将女性关注纳入应急管理，就需要从这两方面入手。

（一）制度层面：立法定规

完善将女性关注纳入应急管理的法律法规，让涉及女性参与、性别公正或者利益相关群体的差异性问题有法可依。要推动应急管理中性别问题的立法进程，让政府在政策制定上对女性问题有更多关注，可以从以下方面入手：

1.学术界的理论推动，为立法定规提供依据。近年来，学术界对应急管理中的女性关注在不断加深，比如：各种学术会议和学术论坛中的讨论主题中都列出了 “女性价值”、“女性关注”、“性别关注”等；关于女性关注的科研项目增多、研究成果也同步增长。这些学术成果的增加不仅能让应急管理的女性问题进入政府和立法机关关注的视野范围，而且能为政府在制定政策规章、立法机关完善法律法规时提供理论依据。

2.社会组织的积极倡导，让女性视角更受立法定规的关注。社会组织在当今社会扮演着越来越重要的作用，它的公益性能很好地为公共问题服务。在应急管理方面，社会组织能唤醒应急意识、促进群众参与、表达民众意愿，那么，应急管理中的女性关注也可以通过社会组织这个“第三部门”的声音传达给政府部门和立法机关。比如，以促进贫困农村妇女脱贫与发展为总目标的中国农家女文化发展中心、核心项目包括灾害风险管理的国际计划（中国）和紧急救援与扶贫的乐施会等NGO组织都在以创办社会性别和减灾研讨会、紧急支援和实施灾后重建项目等方式来倡导救灾援助的两性平等。组织的声音比个体的声音更为有力，这会积极影响到政策的制定和法律法规的完善。

（二）实践层面：将女性关注纳入应急管理的流程和方法

1.应急预防与准备阶段：加强对女性群体的应急培训与教育，开发女性潜能、提高应对技巧。由于社会分工的不平等和受教育程度的落后，相较于男性，女性普遍缺乏应急知识和应急技能，所以更应该通过加强应急培训与教育来提高她们的应急意识和应急能力。一是从量的角度出发，增加参与应急培训与教育的女性人数，实现越来越多的女性能有机会学习到应急知识和技能；二是从质的角度出发，充分考虑到女性在应急中将会面临的问题和可能起到的作用，在培训与教育中增加专门针对女性特征而设定的培训目标、培训内容和培训标准。从量和质两方面加强女性群体的应急培训与教育，能让女性更好地参与到应急管理的处置与决策中去。

应急物资储备应考虑到女性的特殊需求。与男性不同，女性的一些生理特征明显在突发事件发生后需要一些特殊的物品和关照，以充分保障其人权和隐私，在应急物资储备时就应充分考虑到这一点。构建应急物资储备库或者准备应急包时，应加入女性生理期用品，保证其在危急且条件恶劣、但生理期又如期而至的情况下有基本卫生保障，避免私处感染；同时，考虑到女性的一大功能是生育与哺乳，应适当准备孕妇保健品、产妇临产设施和哺乳用品等。

2.应急处置与救援阶段：发挥女性群体在医护方面的积极作用。“男主外、女主内”的观念产生的直接结果就是居家的女性较多，这虽然使得大多数女性的对外交流和技能积累受限，但是同时也让女性比男性更懂得如何照顾老人和照顾儿童。在突发事件发生后的危急时刻，即使不能完全等同于男性一样投入救援第一线，也可以很好地发挥所长，配合男性的救援工作，第一时间安置、照顾好老人、儿童、孕妇等群体，积极参与安置救护工作。

分别安置，充分保障女性的个人安全和隐私。在突发事件发生之后的应急处置阶段，情况危急、时间紧迫，条件不应苛求。但是，应该有女性关注这样一种理念来指导工作，充分考虑到女性的安全和隐私。首先，应急棚宿区和应急避难场所最好按性别划分出不同的安置区域，避免女性受到骚扰和侵犯；其次，安置场所应设置专门的女性洗漱地点、排污地点和更衣地点，更好地保障其隐私。

3.应急善后与恢复阶段：发挥女性在心理干预与情绪疏导方面的积极作用。突发事件后往往会导致公众心理疾患、造成心理创伤。若不及时加以干预，会成为引发其他社会问题的隐患。相对于男性来说，女性整体上有着更好的沟通能力，更愿意与人交谈。这一特性使得女性能更好地与突发事件的受害者进行交流，了解其紧张抑郁，及时进行积极主动的干预和疏导，有助于驱散受害者的心理阴影、重建他们的生活希望，也有利于社会的稳定与和谐。

实现就业扶持性别平等，提高女性的政策参与度。在政府和其他机构的生计扶持、就业培训和就业机会中，要保证女性的知情权和参与权，使得其享有到与男性平等的机会。首先，可以通过规定在重建规划中的妇女灾民代表数额和比例，来保证广大女性的参与度；其次，要设定针对女性的规划项目和规划内容，照顾到其特殊性和长远发展；最后，要认真落实和贯彻拟定的政策，确保女性的实际参与，保障其就业权利。

随着女性权益的觉醒、社会治理的进步和政策法规的完善，未来我国应急管理的发展，会更加充分地关注女性问题，在制度层面和实践层面层层深入、步步递进，既照顾到女性的基本权益，又充分发挥女性的特殊优势，让“弱势”的女性也在应急管理中发挥出强大的作用。

［1］日本神户世界减灾大会专题报道（二）世界减灾大会成果文件［J］.中国减灾，2005（03）.

［2］ 北京倡议［Z］.性别与国际减灾会议，2009-4-22.

［3］吕频.震后经验与灾害管理中的社会性别视角［Z］.社会性别与发展网，http://www.china-gad.org/Infor/ShowArticle.asp?ArticleID=9774，2011-5-6.

［4］张君羊.公关危机管理中的女性角色［D］.兰州大学行政管理，2010.

［5］防灾减灾中的社会性别议题 ［Z］.社会性别与发展网，http://www.china-gad.org，2012-10-9.