城市社区治理中推进协商民主的动力分析

王 杉

（中共上海市徐汇区委党校 上海 200233）

党的十八大提出了建设协商民主是中国政治体制改革的主要任务和方向。十八届三中全会更是明确指出，“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”，强调“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”城市社区协商民主建设在城市社区治理中具有重要作用。

一、城市社区协商民主发展的时代价值

（一）协商民主推动党的建设由“ 封闭式”向“开放式”转变

在中国共产党传统的单位化的党建模式中，党组织是处于党内循环的单一状态，形成的是一个封闭性的党建模式。随着全面深化改革的步伐不断加快，这种简单的“组织内”和“组织外”的二元区分的党建结构，出现了社会治理的乏力和被动应付的局面，这就迫使作为执政党的中国共产党必须严肃地审视自己所处的方位，思考能否在快速变迁的社会结构中保持有效的组织力量存在。

广泛多层制度化发展的协商民主建设，正是把协商民主的资源融入到基层党组织的建设当中去，使党组织在基层社会治理中从被动回应转化为主动引领，在党建的主体参与、基层党组织设置、基层党组织的运行机制和基层党建工作的时效性等方面，都体现了“协商”的理念，突破了党建工作的党内循环，形成一个基于组织开放、决策流程开放和动员机制开放的开放式党建结构。在开放中，实现和强化中国共产党在基层社会治理中的核心作用，通过整合多元的社会力量，通过群众路线吸纳更多群众更广泛的参与，重塑中国共产党与社会有机融合的组织有效性，领导人民运行协商民主，使得执政党的社会认同逐步提升，党的执政地位进一步巩固。

（二）协商民主推进中国社会治理的现代化

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现代化。”从本质意义上说就是通过自我改革与不断完善，提升制度现代化水平，使我们的各项制度更加符合社会主义本质和主体的需要，与社会主义制度现代化本质特征相适应。

协商民主从其本质和功能来说，是国家治理的重要内容也是具体体现。作为一种法治民主、善治民主、理性民主，协商民主契合了现代国家治理的制度化、公平化、程序化的要求。它的一个主要特征，就是把民主作为一种治理资源嵌入到现代基层社会的治理当中，而不是单纯地建构一个具有民主形式的外在约束制度。其发展路径最大限度地增进有利于各类关系协调的积极因素，最大限度地减少有碍于各类关系协调的消极因素，最大限度地增进各类关系相互之间的理解与包容，最大限度地实现各类关系协调与和谐，从而创造出一种新型的协商民主的社会治理方式。

（三）协商民主加速中国民主化进程

从历史上观察，协商民主制度是与中国共产党所领导的民主实践共同成长的，不仅成就了中华人民共和国，而且也成就了中国人民当家作主的权利和实践。

现代民主与现代国家治理是紧密联系在一起的一对共生关系。探索推进协商民主广泛多层制度化发展，就是要探索如何构建一种新型的人民民主的有效实践形式。协商民主强调每个个体以及群体都有参与讨论协商的平等机会，体现的是理性的个人和组织能够通过讨论达成共识，从而采取集体行动。我们可以看到，人民及其具体化的公民、党员、官员、政党、团体等政治角色在协商民主的过程中，以权力主人的姿态，行使民主权利、履行民主义务。人们互相了解、交换意见、转变偏好、达成共识，通过协商民主形成对选举民主的有效补充，形成多维民主通道，最终实现人民民主。

二、城市社区协商民主发展的困境

（一）协商制度有待进一步完善

1.协商民主的制度安排缺乏法律保障

当前，就推进社区协商民主建设，各地都出台了一些相关文件，但绝大多数只是原则上指导基层开展协商民主建设工作，制度安排多限于政策层面而没有“硬”的刚性约束力，即缺乏相关的法治保障，随时有调整的可能性。由于缺乏相应的法律支持，城市社区协商工作的推动，目前主要靠沟通、靠协调，工作落实呈现一定的随意性，比如说协商议题确定缺计划、协商时间临时通知多、议题材料提供少、协商结果反馈少等等。

2.协商民主的制度设计尚不够规范严谨

当前，城市社区中虽然一定程度上已经构建起协商民主的制度基础，但是现有协商制度的规范性、严谨性尚不完善。例如，居民区人大代表联系点工作制度中，明确要求联系点要协助代表及时收集居民群众的建议、意见和诉求。但是，记录、整理代表听取的意见和建议只是联系点的工作要求，并没有要求归档、整理的制度。从而导致代表听取民意、走访基层所掌握的情况能否被代表公正全面地反应并不能保障，现实存在的重要问题能否形成议案仍取决于代表个人的主观意志，人大对于代表是否能够充分履行职责，也只是停留在人格信任的层面，欠缺相应的约束机制，一定程度上制约了协商的效果。

3.协商民主的制度落实亟待加强

目前广大社区正在积极探索就重大事项开展广泛多层协商，形成一系列制度安排。但是协商制度的落实情况还不尽如人意。实践中，很多时候是协商主体主动提出协商主题，社区党组织在协商活动中占据主动地位的精神未能很好地体现；在协商程序上，有的社区党组织只关注决策前的协商而忽视决策执行过程中的协商，有的则把开展协商民主单纯地看成是征询意见、接受监督、减少矛盾的手段，因此在内容上也仅满足于情况通报。

（二）协商主体有待进一步优化

1.协商主体的代表性不够全面

在推进社区重大事项的协商过程中，虽然社区内的人大代表、政协委员、统战人士以及基层民众都积极参与到具体的协商中来，但是协商主体的代表性尚不全面。更有少数人把担任人大代表和政协委员仅仅看成是一种荣誉、一种地位，不关心全局性的问题和重大事项，很少深入基层、深入界别群众了解情况，反映的问题和提出的建议无法体现基层和所在界别的利益诉求。另外由于协商民主的内涵并未被社区群众充分理解，社区居民在区域协商中不轻易表达自己的观点，基层协商的自主参与率较低。

2.协商主体对协商活动的整体把握不够深入

社区协商开展的关键是协商主体。协商主体的代表性，参与程度、参与热情、参与水平，直接决定协商的质量。由于对协商民主以民主协商或政治协商的形式存在和发展并不陌生，因此各方大多将协商民主界定在狭义范围内，对协商工作缺乏整体的认识和把握。尤其社区民众在现有政治框架下主动参与协商民主的意识也不强，长期以来过多依赖于传统的行政支持，导致基层利益诉求缺乏整合，呈现碎片化的特征。所有这些都不可避免地影响了协商的质量。

3.协商主体的协商能力有待进一步提高

对社区内重大事项的协商，关系到整个社区发展重大问题以及涉及群众切身利益的实际问题。对这些问题进行协商，要求协商主体必须具有大局意识、全局意识，必须具有深厚的专业知识背景以及强烈的为民服务的群众情怀。但目前有些协商主体参与协商的积极性还是非常有限的，缺乏责任感；有些协商主体则是参与协商的积极性高涨，却又缺乏相应的知识背景和智力支持，一定程度上影响了协商的质量。

（三）协商平台有待进一步拓展

1.协商信息公开的透明度不足

协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。在事关社区重大事项的协商过程中，协商信息公开是协商民主有效发挥作用的前提条件。在对涉及人民群众切身利益的重大决策和专业性很强的重大决策进行协商时，决策信息的全面、充分、准确和及时公开显得尤为必要。但是，目前在推进城市社区协商民主过程中，信息公开程度还不能满足公众知情权的实现，相关部门提供的协商材料比较有限，协商主体对此难以驾驭和把握，有待进一步提高。

2.协商民主的公众参与途径不丰富

在推进社区治理重大事项协商时，精英阶层的协商占据了主要方面，社区民众的协商参与有限。这一方面是由于没有对公众参与的范围、形式、适用条件等作出相关规定，一些重大事项的协商过程中没有涵盖公众的广泛参与；另一方面，公众参与协商的途径和渠道不够丰富，一些社会影响较大的协商形式如听证会、公民旁听常委会、网络公开征求意见等，在协商实践中运用不多，有时甚至是流于形式，不管是公开征求意见还是听证会，有效意见不足，异议意见缺少渠道。

3.协商方式方法比较单调

目前，协商的主要方式更多的是靠书面征求意见、座谈征求意见、会议沟通协调、情况通报等等，没有充分挖掘运用网络媒体等新兴平台进行协商的潜能优势，导致协商周期较长，效率较低。

（四）协商成果的运用有待进一步落实

协商的目的是促进民主决策、科学决策。但有时受限于主客观因素，以及双方信息的不对称，协商主体将更多的时间和精力放在事前协商，甚至于事中协商上，热衷于出点子、提建议、想办法，但对各方协商意见是否对决策产生了影响无从知晓，对于协商意见的落实、协商成果的应用情况不甚了了，致使协商成果未能充分运用到决策程序之中，实效性体现不足。

三、推进城市社区协商民主发展的动力

（一）领导动力

中国共产党作为执政党，是全面建成小康社会、实现中国梦的领导核心。新的形势和新的任务要求党在基层的领导，必须由过去主要依靠单位体制的党组织向社区党组织转变。从这一意义上来讲，社区党组织是党在社区全部工作和战斗力的基础，因此，必须加强社区服务型党组织建设，使其成为开展社区协商民主的领导者、组织者。

1.不断创新社区党员联系群众制度，搭建起社区群众参与社区协商的桥梁

社区党组织的党员不断宣传党的路线、方针、政策，服务关心群众，听取群众建议，使居民的真实情况能够反映到上级党组织，做到下情上情表达通畅，使群众诉求能够得到回应，使群众与党的情感距离不断拉近，有利于提高社区民众参与社区协商的积极性。

2.拓宽党员联系群众的渠道，充分保障社区群众参与社区协商的权利

除了倾听群众要求外，社区党组织还要在实际工作中及时了解社区群众的服务需求，通过开展服务需求调查，设立服务热线、服务信箱，开通服务网站等形式，与群众勤沟通，保障人民群众在社区治理、社区公共事务和公共事业中的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的权利，同时不断扩大人民的有序参与，积极推进社区党组织党务公开，加强协商议事能力，加强人民群众对党的监督，切实保障人民享有更多更切实的民主权利。

（二）制度动力

协商民主建设是一个系统工程。从结构上看，有横纵交融的协商民主；从方式上看，既有组织性的协商民主，也有个体性的社会参与。要克服体制机制建设碎片化、零散化、孤岛化的问题，就必须从整体上通盘考虑，尽快出台配套的法律法规、制度和工作机制来规范城市社区协商民主，从制度层面切实推进社区协商民主建设。

1.不断加强制度化规范化程序化建设，坚持科学协商

协商民主的制度设计是一个系统工程，涵盖了组织、选拔、协商、反馈等一系列环节。每一个环节都落到实处，才能真正发挥这一制度的功能和优势。要在探索的基础上不断完善、弥补当前制度中的不足与缺憾。城市社区协商过程中可制定“协商清单”，参照“三重一大”事项的宏观布局，结合各社区实际，制定完善实施细则，进一步细化明确哪些内容必须经过事先协商，哪些必须列入事中协商，哪些可以事后协商。同时，要注意规范协商程序，做好各协商主体的协商路径与整个协商民主制度体系的有效衔接，吸纳、整合来自各方面的诉求、意见和建议。

2.不断加强法治化建设，坚持依法协商

在城市社区协商民主建设过程中，要高度重视运用法治思维和法治方式，以法律法规的形式明确哪些事情必须经过协商，明确民主协商的基本原则、功能和程序，规范协商民主的法律地位，从法律层面规定社会各界参与社会事务治理的程序和方式，为社区民主协商提供刚性保障，确保协商工作在法治轨道上推进。

（三）理论动力

自1980 年约瑟夫·毕赛特首次提出“ 协商民主”概念，伯纳德·曼宁、乔舒亚·科恩、约翰·罗尔斯等西方学者提出多种构建协商民主的设想，使“协商民主”理念在当代政治学领域颇具影响。而中国语境的“协商民主”与其在西方话语体系中的意义有着相似之处，但在理论和实践上比起西方协商民主理论来说，还是有着自己独特的路径。因此，必须深化对协商民主的理论探讨，加大对协商民主政治价值解析的力度。一方面加大对西方协商民主理论的研究，既要充分认识西方协商民主的科学性、实用性和历史必然性的一面，又要剖析其历史局限性；另一方面要加大对中国特色社会主义协商民主理论的研究，尤其是加大协商民主理论与中国实践的契合性研究，最大程度体现社区协商民主在改变社区居民被动式政治参与，运用协商机制实现基层社会有效治理方面的重要作用，努力在整个社会形成参与、对话、沟通、协商、共享的共识，提高公共事务治理效率。