我国行政审判中司法建议制度的若干问题

刘一玮

(中国政法大学比较法学研究院，北京 1 00088)

一、司法建议制度的功能流变:以文本规定为视角

行政审判中有关司法建议制度的规定最早见于《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第65条第3款的规定中，即“行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施……(三)向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院”。《行政诉讼法》中仅此一处提到了司法建议制度，是作为行政裁判的执行保障措施而存在。这一规定的目的是，借助上级行政机关或者监督机关的权威敦促涉案行政机关尊重人民法院的裁判，及时履行裁判中的职责和义务。有学者认为，《行政诉讼法》中关于司法建议制度的规定本身严格限制了司法建议在行政诉讼中的适用。［1］事实上，由于之前关于行政审判中司法建议制度的理论研究相对匮乏，其法律性质、具体运作流程、责任承担等问题均没有相应探讨与制度规定，导致了该制度未形成系统性、完整性的制度运作模式，以至于原本希冀敦促行政机关履行判决裁定的美好愿景也不能实现。

其后，最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第59条规定，根据行政诉讼法第五十四条第(二)项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以向被告和有关机关提出司法建议。“与《行政诉讼法》第65条第3款中有关司法建议的规定相比，《解释》第59条的规定存在着两个方面的明显进步:一是将司法建议的发送对象扩大到被告，有利于司法机关与行政机关的直接沟通;二是将司法建议的发送时间提前到判决的同时，拓展了司法建议的适用范围。”［1］笔者认为，《解释》中关于司法建议制度的规定可以被认为是该制度突破仅为保障执行功能而向作为社会创新管理手段扩展的开始。当行政机关的具体行政行为因《行政诉讼法》第54条第2款的原因被撤销或部分撤销时，由于行政行为涉及到国家利益、公共利益或者他人合法权益等可能属于公共决策的范围或领域，法院可以针对个案或类案的具体情况，向相应的行政机关提出司法建议，推动行政机关依法行政、预防未来可能引起的行政纠纷。这也符合了将社会矛盾和纠纷从源头进行预防的司法政策。

2007年3月，最高人民法院下发了《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，其中充分肯定了司法建议在化解矛盾纠纷、提高社会管理水平方面的积极作用，还从微观角度细化了司法建议制度的运作形式和程序，将司法建议工作的地位提升到一个新的高度。随后，2008年最高人民法院发布的《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第1条规定，人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。笔者认为，该规定使得司法建议的功能进一步扩张，其适用阶段从判决时提前到了裁判宣告前，表明法院承担了在原被告之间进行积极协调的角色，一定程度上成为推动原告撤诉的有力措施。对此，有学者认为，法院通过发出司法建议的方式引导行政机关改变具体行政行为的规定，存在着架空行政诉讼法、排斥调解和规避对行政行为进行合法性审查职责的危险，可能会与被告一起“逼迫”原告撤诉，最终使得原本就脆弱的行政诉讼制度更加飘零无着。［1］但是，现阶段通过法院居中协调而促使原告撤诉的结案方式已经成为行政诉讼结案方式的主流，并且通过法院对撤诉申请的严格审查，原告的利益也会得到维护，进而推动行政纠纷的实质性解决。

2012年3月，最高人民法院发布了《关于加强司法建议工作的意见》(以下简称《意见》)。该《意见》在总结各地司法建议经验教训的基础上，不仅肯定司法建议工作是作为延伸审判职能的重要途径，而且对司法建议涉及的领域、类型、格式、制作流程、管理机构等方面进行了细化规定，使得司法建议在实践中更加具有可操作性，适应了不断变化的审判实际。

综上，司法建议的功能通过在实践中的不断扩展，从最初作为行政裁判执行保障措施逐步成为法院延伸审判职能、参与社会管理创新实践的重要途径，以及司法与行政相互沟通交流的有效平台。

二、司法建议制度的必要性

(一)有利于提升司法监督的影响力

对于法院而言，司法建议制度的构建与完善有利于进一步提升司法监督的影响力。其实，法院在行政审判过程中发现的行政机关工作所存在的漏洞和空白，比行政机关自身进行工作总结更真实、更准确。其在司法建议中对行政机关的善意提醒，不仅架起了司法与行政有效沟通的桥梁，加强了行政执法与行政审判工作的衔接力度，更重要的是进一步提升了司法权对行政权的影响力，赢得了行政权对司法权的尊重。

(二)有利于保障公民的合法权益

对于处于弱势地位的行政相对人来说，司法建议制度的构建与完善更加有利于维护公民的利益。笔者认为，这一作用体现在两个方面:首先，在行政机关败诉的情况下，司法建议的发出，最为直接的效果就是能够监督被告履行行政裁判;其次，在向存在违法行为的行政机关发出司法建议、协调原告撤诉的情况下，通过法院的告诫，行政机关会意识到自己行为的违法性，从而与原告进行协调解决，此时更加有利于原告合法权益的维护;最后，司法建议中对于某一类案件的总结，有利于保障其他的潜在行政相对人及其他公民的合法权益。

(三)有利于从源头上化解矛盾、预防纠纷发生

从社会环境而言，司法建议的提出有利于从源头上化解矛盾，降低纠纷出现的风险。其一，有些诉诸法院的纠纷超出了法院的职权范围，但是基于司法为民的理念，法院仍然向地方政府提出了预警防范的建议和方案，从而有效防止矛盾膨胀乃至激化，促进社会和谐。［2］其二，当个案诉诸法院之后，如果该案具有显著的地区性或者群体性，则法院作为较早发现纠纷的机构，应当及时与行政机关进行沟通，提醒其研究解决可能出现的纠纷与社会矛盾。

三、司法建议制度存在的问题:从各相关主体出发

(一)法院法官方面

作为司法建议的制发主体，法院和法官承担着重要的使命和职责。制作司法建议书，不仅是法院履行审判职能，督促行政机关依法行政的重要途径，也是扩展法院审判职能、化解社会矛盾、创新社会管理的重要方法。但现实中，司法建议制度的运行状况并不如当初设计的那般美好，其突出问题体现在:首先，法官提出司法建议的主动性有待加强。虽然最高人民法院大力提倡司法建议制度，各地法院也在如火如荼地践行这一制度，但是在现有法律及司法解释的规定下，法院或者法官是否提出司法建议仍属于法官自由裁量的范围，即何种情况下应当制发司法建议、何时可以制发司法建议不是很明确。［3－4］在某省一项针对法官的调查结果中显示，虽然全省97%的法官都能意识到司法建议工作的重要性和必要性，但在被问及“当遇到需要提出司法建议的情形时，你是否会提出司法建议”，有 31%的法官选择了“不会”。［5］近三分之一的法官之所以选择不提出司法建议的原因主要有:其一，有些法官消极怠慢，主观上抱着因为没有硬性要求，“多一事不如少一事”的态度。其二，有些法官的办案压力大。即使其主观上希望提出有益的司法建议，但是客观上难于实现。确实，随着公民法律意识的增强，从基层法院到高级法院，行政诉讼数量不断攀升，面对繁忙的审判工作，强制要求法官们针对每一个案件都发出司法建议既无可能性，又无必要性。

此外，在最高人民法院发布的《关于加强司法建议工作的意见》中对于司法建议书的质量和形式要求较高。如该《意见》中提出“司法建议要做到把握问题准确，分析问题透彻，依据充分，说理充分，建议客观合理，方案切实可行，行文严谨规范，确保建议质量，符合保密规定。”这就要求法官要进行调研、查阅相关资料、访问相关人员等，这些制作高质量司法建议所必需的成本是不容忽视的。［5－6］

(二)被建议的行政主体方面

司法建议发送给行政主体后，其反馈率和采纳率较低。下文以河南省三门峡市中级人民法院统计的行政性司法建议的发出与反馈情况为例，来阐释司法建议遇到的这方面难题。该法院2010年发出司法建议16份，反馈0份;2011年发出15份，反馈2份;2012年发出10份，反馈1份。［7］三门峡市作为普通的地级市，其司法建议的现实运行情况直接反映出其他地方普遍存在的问题。之所以导致这一现象的出现，是因为有些行政机关不了解甚至不理解司法建议的性质与效力。虽然司法建议制度在法院系统内进行的风声水起，但是作为被建议方的行政机关由于缺少与司法机关的沟通，从而不甚了解司法建议。由此导致“一些被建议单位收到司法建议后顾虑重重，有的认为发出承认问题的复函会成为对本单位不利的证据，对自己正在进行或将来可能发生的诉讼产生不利影响;有的则担心复函会成为上级单位或者主管部门追究责任的依据;有的认为在复函中承认过错有损颜面，更担心新闻媒体会借题发挥等等。”［8］有些行政机关虽然了解司法建议的性质和效力，但是并不认同其所具有的价值与意义。它们自恃本单位拥有的权力优势，根本不理会法院发出的司法建议，并认为这是“多管闲事”。有些被建议行政机关虽然认同司法建议的价值，但是由于司法建议书对于案件的核心及焦点问题不能被准确把握，提出的司法建议过于宏观和抽象，缺乏可操作性，从而对于行政机关工作的改进与完善也没有太多的意义。此外，“当司法建议仅发送给与案件直接相关联的单位，没有同时向上级单位、主管机关提出，这种做法大大限制了司法建议由点及面的功能和效用。”［9］

(三)社会环境方面

司法建议制度的影响力虽然在不断提升，但是从社会整体角度观察，其从文本规定到实践运作都没有被公众、被建议机关乃至一些法院及法官所熟知，就更不用说各个相关机关能够很好地接受及采纳司法建议了。可以说，社会认同度较低是司法建议制度现阶段面临的巨大障碍。此外，行政机关与司法机关有机联动制度的缺失是司法建议采纳效果不理想的又一大外部因素。一方面，在现有的司法建议制度中缺少司法建议向社会公开的制度设计，从而未能充分发挥新闻媒体、社会舆论在行政机关履行司法建议中的监督作用。另一方面，抄送单位的监督力度不够。本应发挥监督作用的上级单位或者监察单位也因对司法建议重视不够，而不能协助法院将司法建议落实到位。［10］由此，切实提高社会整体对于司法建议的认同度和理解度是司法建议制度继续有效完善落实的重要基点。

四、司法建议制度的完善路径:从制度设计整体着眼

毫无疑问，司法建议制度在努力实现司法权有效运行的大背景下，对于司法机关、行政机关、公民乃至整个社会都是有益的工作方式，其制度意义不容小觑。但是该制度作为行政审判中的创新实践方式，仍然存在许多不成熟、不细致的地方。这就需要从制度设计的整体角度着眼，即从文本规定、具体运行及外部环境等综合方面向前推进。

(一)纳入立法规划

如前所述，在实践中，司法建议的适用范围不断扩大，不仅仅停滞于《行政诉讼法》及其司法解释所限定的范围内。因此，这就需要将已经现实存在的有益探索纳入法律规定范畴。不过，对此还存在着不同的规范化思路。比如，有学者主张应当对司法建议制度进行系统性整合，因而提出制定《司法建议法》的完善思路。试图通过立法提高司法建议的制作职责及质量要求，赋予司法建议以一定的强制效力，打破司法建议现有的尴尬境地，使得被建议单位有义务对建议作出答复。［11］还有学者及实务界人士主张，在《行政诉讼法》《法院组织法》等现有法律的修订过程中，对司法建议制度进行明确的界定和合理的设计。其中还应当将被建议单位的落实责任做相应明确，防止司法建议仅是一发了之。［12－13］其实，仅由最高人民法院通过通知或意见对司法建议制度进行规定显然是势单力薄。虽然最高人民法院及各地高院纷纷采取各种措施完善司法建议制度，但是其影响范围仍局限在法院系统内。这就导致有些行政机关不重视收到的司法建议书，单纯作出答复而并不改正，有的机关甚至都不做回复。

在司法建议制度发展较为完善的苏沪杭地区，行政机关出台了相应文件，对行政机关如何处理司法建议书进行规定，并且将司法建议的反馈采纳率纳入行政考核指标等，这在很大程度上是对司法建议书价值的积极回应。

笔者认为，单纯对司法建议制度进行立法，没有太大的必要。不过，单纯依靠法院系统内部的自发激励，也确实无法推动这一制度发挥应有作用。所以，较为可行的规范方式就是通过相应诉讼法、组织法的修改而进行专门规定。这既能保证司法机关更加规范的适用司法建议，也对行政机关具有明确的约束力，敦促其落实相应建议，自觉依法行政。

(二)具体运行的改进

司法建议制度的具体运行步骤应当包括:启动程序、制作程序、送达程序、反馈追踪程序等，这些程式性的规定需要相互良好的衔接。当然，这一制度的关键还是在于如何制作出优良的司法建议书。其实，司法建议书看似简单，但实际上需要具备诸多制作条件。首先，法官要在个案中发现问题，认识到问题的本质与核心。其次，为了有力地进行说理论证，有时需要法官在实地调研的基础上进行分析总结，提出具有可操作性的建议。再次，在撰写过程中还要注意写作方法与措辞，让被建议单位更易接受。此外，对于司法建议书发出后的追踪回访也是必要的。“法官应当定期追踪回访，向被建议单位了解落实情况，做好记录;对于拖延、不予回复、整改不积极的单位，应将情况反馈给本部门负责人，商讨解决措施。”［10］

(三)完善外部环境

司法建议书作为法官的劳动成果，只有得到被建议机关的尊重与接纳，才能有效调动起法官的积极性。因此，只有加强法院与被建议单位的沟通与交流，让被建议单位认识到司法建议对其工作改进的重要意义，才能形成双方良性互动的运作模式。［5］当然，探索建立司法建议书公开制度也是今后应当完善的方向。这不仅保证了公民的知情权，扩大司法权的正面影响，树立司法权威，也形成了对被建议行政机关的舆论监督压力，促使其认真对待建议，改善自身行政行为的缺陷和漏洞，实现依法行政。

此外，要加强与新闻媒体等社会各方面的合作，通过多种渠道加大对司法建议制度的宣传力度，争取社会的理解与支持，为司法建议工作营造良好的社会氛围。

综上，行政诉讼的根本目的在于保证人民法院正确、及时审理行政纠纷案件，保护公民、法人和其他组织的合法权利，监督行政机关依法行使行政职权。在我国行政审判实践中，司法建议制度无疑在督促行政机关依法行政方面发挥了举足轻重的作用。［14］通过该制度不仅能够敦促行政机关更好地依法行政，还体现了司法权对行政权的有效制约与监督。面对该制度在运行中已经存在的缺漏，只有从静态设计与动态运行的双重角度进行完善，才能达成制度设计的初衷，更好地扩展行政审判效果，成为化解社会矛盾、创新社会管理的有效方法与途径。

［1］章志远．我国行政诉讼司法建议制度之研究［J］．法商研究，2011，(2)．

［2］杨峰．司法建议制度困境与出路［J］．中国审判，2012，(2)．

［3］马荣，韩俊，谢新竹．司法建议法律效力初探［J］．南京社会科学，2012，(6)．

［4］戴燕军．司法建议何时走出尴尬境地［J］．中国审判，2007，(10)．

［5］刘峥．关于山东法院司法建议工作的调研报告［J］．山东审判，2012，(2)．

［6］杨海庆，易飞，吴宇龙．行政审判司法建议的特性与完善［J］．人民司法，2012，(7)．

［7］贾建兵，王建锋．司法建议公开制度研究——司法建议公开的探索与构建［J］．今日中国论坛，2013，(15)．

［8］李方民．对改进司法建议工作的几点看法［J］．山东审判，2011，(1)．

［9］吴小军．司法建议:践行能动司法的有效载体［A］．公丕祥，李彦凯．司法改革研究(2011年卷)［C］．北京:法律出版社，2012．

［10］刘金妫．司法建议工作的实证分析与完善［J］．中国审判，2010，(10)．

［11］汤维建．亟需对司法建议进行立法调整［J］．中国审判，2012，(5)．

［12］李东民，殷华．基层法院司法建议工作实务问题——以北京市海淀区人民法院为实证研究样本［J］．人民司法，2011，(21)．

［13］李红勃．在裁判与教谕之间:当代中国的司法建议制度［J］．法制与社会发展，2013，(3)．

［14］胡敏．行政诉讼调解结案模式的法律化分析［J］．哈尔滨学院学报，2011，(7)．