对新形势下卷烟零售终端市场监管工作的思考

文 杰

(重庆市长寿区烟草专卖局，重庆 401220)

十八大以来，我国经济发展步入了新常态，习近平总书记提出了“四个全面”的发展战略目标，其中“全面深化改革”成为经济发展新常态的一道亮丽风景。烟草行业也在全面贯彻落实十八大精神的基础上稳步推进行业的改革和发展。近几年，烟草专卖行政主管部门不断强化卷烟零售终端市场监管，逐步加大打假力度，有效打击了不法分子的嚣张气焰，有效净化了烟草市场。然而，随着各项改革的深入推进，一些新情况、新问题也亟待解决。在坚持烟草专卖制度的前提下，维护卷烟市场的良好经营秩序，进一步增强专卖控市能力，提高市场净化水平，提升社会满意度，保护国家和消费者利益，是烟草专卖执法工作的出发点，更是烟草专卖管理工作永恒不变的主题。

一、卷烟零售终端市场监管工作面临的新形势

(一)行业全面深化改革

国家局凌成兴局长在2015年全国烟草工作会议上的报告中提出:“随着控烟履约的深入推进，随着市场环境的深刻变化，随着经济下行压力的不断加大，增长速度回落、工商库存增加、结构空间变窄、需求拐点逼近这‘四大难题’更为凸显，我们面临的形势更加复杂多变，面临的任务更加艰巨繁重。对此，我们必须保持清醒头脑，增强忧患意识，增强应对能力，增强进取精神。”［1］当前所面临的新形势对卷烟零售终端市场的监管理念、监管方式和监管任务都提出了新的要求，这就要求基层烟草专卖主管部门积极探索卷烟零售终端市场监管工作的新途径和新举措。

(二)卷烟营销市场化取向改革

所谓“市场化”是指一项在开放的市场中，以市场需求为导向，竞争的优胜劣汰为手段，实现资源充分合理配制，效率最大化目标的机制。所谓“取向”是指选择确定事物的某个部分或方面、方向［2］。凌局长早在2014年行业工作会议上就提出“要千方百计推进市场化取向改革”，烟草行业在卷烟营销全面深化改革方面，必须坚持市场化改革取向，更加注重发挥好市场在卷烟资源配置中的作用。2015年，国家局下发《国家烟草专卖局关于2015年扩大卷烟营销市场化取向改革试点工作的通知》(国烟办〔2015〕38号)，卷烟营销市场化取向改革试点范围由原来的京津冀继续扩大，“按客户订单组织货源”工作进入全面实施阶段。新形势下，对专销结合的途径，烟零售终端市场监管工作的开展方式都提出了新的课题。

(三)烟草专卖零售许可证改革

为适应国家简政放权和审批改革要求，切实放宽烟草专卖零售许可准入条件，实现“宽进严管”，部分省市开始启动烟草专卖零售许可改革试点工作，此项政策的实施将降低卷烟零售终端市场主体进入卷烟零售市场的门槛，最大限度为市场主体松绑，意味着更多的经营者将纳入专卖管理范围，烟草专卖管理相对人总量将大幅度增加，市场监管的难度也将持续增加。而烟草专卖零售许可证的改革是在专卖专营制度下的改革，这就要求各级烟草专卖主管部门要以维护专卖制度为前提，主动适应改革节奏，更严格、更深入地开展卷烟零售终端市场监管工作，真正做到流程精简，监管服务增效。

(四)专卖执法环境不断改变

传统的行政执法大多是命令式、强制性的执法，其主要特征之一是执法主体具有主动性和单方意志性，这极大地抑制了管理相对人积极性的发挥，不利于社会矛盾的化解，严重降低了行政执法的效率和效果。在构建和谐社会的背景下，烟草专卖执法工作面临新挑战，烟草专卖执法工作需要做到既合法合规又公正文明，既能达到执法目的又能带来良好的公众反映和社会评价。如何在坚持依法行政、文明执法的前提下，使卷烟零售终端市场监管工作力度不减、效果不降，群众满意，社会认可，巩固专卖制度，推动行业持续健康发展，是基层烟草专卖行政主管部门在开展市场监管工作过程中必须关注的问题。

二、卷烟零售终端市场存在的主要问题

(一)涉烟违法行为屡禁不止

目前，涉烟违法经营行为呈集团化、网络化、规模化经营特点，非法生产、运输、销售卷烟形成“一条龙”。随着打击涉烟违法犯罪行为的力度不断加大，涉烟违法犯罪分子在遭受打击后，具有很强的警觉性，作案手法不断翻新，卷烟制售假手段更是愈发隐蔽:假冒伪劣卷烟生产方式由原来的固定场所生产转变为流动生产;烟箱包装采取伪装手法;假烟运输通常是化整为零;销售渠道多种多样;烟贩上下家之间联系诡秘。除此之外，各类新奇的藏烟手法更是层出不穷，部分烟贩还将非法卷烟放在邻居、亲戚家或是一些偏远的闲宅空房等非经营场所内，即使被烟草专卖管理部门查获也因缺乏直接证据难以追责。

(二)重点零售业态监管难度增大

烟酒商店是以销售烟草制品、烟酒商品为主的零售业态。大多位于城市的繁华商业区，且多为连锁经营。烟酒商店是目前最为常见的假烟销售终端，也是最为猖獗的假烟销售网络，是不规范经营的根源。不法烟贩为实现发财美梦，通过老乡之间互相拉拢入伙、大力发展下家的方式迅速扩张规模，大展拳脚拓展业务，形成规模化的违法经营网络，成员之间联系紧密，信息沟通及时，反侦查手段新颖，严重扰乱卷烟市场秩序，具有较强的社会危害和不良影响。

娱乐服务类是以提供餐饮、住宿、休闲、娱乐等服务场所的业态。该类零售客户大多源自大型的“楼堂馆所”等经营户，往往具有“无证经营多、卷烟消费结构高、卷烟品牌单一”等特点，面对其经营状况复杂、消费群体多样、营业时间特殊的情况，烟草专卖行政管理部门难以对其准确实施动态化管理，滋生违法经营行为的风险较大。

(三)存在一摊多证、闲置证、空壳证等“许可证乱”现象

持证户由于自身原因不再经营卷烟零售业务，本应到当地烟草专卖局及时办理停业或歇业手续，但为了牟取利益，他们却将许可证转卖给货源紧张的零售大户，大户为了拓宽货源渠道，利用这些许可证继续订购卷烟，同时部分零售户为满足货源需求，还利用亲戚朋友多办许可证，形成“一店多证”的现象。还有一些原先正常营业的零售客户在失去核定经营场所后，为牟取不当利益不及时办理停歇业手续，一线人员在走访发现零售客户关门等情况时，他们则谎称自己是夜间开门营业，形成了事实上的“闲置证、空壳证”。这些违法违规使用烟草专卖零售许可证的现象大大增加了卷烟零售终端市场的监管成本和难度。

三、对策措施

(一)完善机制，强化配合

1．全面构建卷烟市场监管机制

一是充分发挥专卖执法监管职能。基层烟草专卖行政主管部门要以国家烟草专卖法律法规赋予的执法职能为己任，健全市场监管机制，明确市场监管职责，以卷烟打假打私为重点，切实净化和规范卷烟经营秩序。二是充分利用社会监督职能。搭建烟草专卖法律法规咨询服务台，在人口密集区域和集贸市场开展法律法规宣传活动，张贴、发放宣传资料，公布投诉举报途径，发挥“12313”举报电话在市场监管中的作用，对举报投诉者及时兑现奖励，激发和调动消费者主动抵制非法卷烟、积极参与卷烟市场监管的良好社会氛围，借助社会力量实现卷烟零售终端市场的全方位监管。

2．深化多职能部门协作配合机制

各级烟草专卖主管部门要积极建立与公安、工商等执法部门的联合执法长效机制，建立毗邻区域烟草打假协作机制。建立集中整治和日常监管相结合的工作制度，以集中整治带动日常监管，逐步实现由突击性向常态化监管模式的转变;建立定期开展联席会和重大问题协商会制度，充分发挥联合执法优势，沟通情况、分析形势，制定市场联合监管实施方案，落实联合执法工作，切实提高对涉烟违法犯罪的打击震慑力;建立信息沟通机制，及时互通市场监管信息，通报相关工作情况和案件线索，实现资源共享，提高市场监管效力。

(二)及时收集市场信息

在市2场监管工作中，要拓宽信息来源渠道，及时掌握市场信息，并根据情况对市场状况作出客观分析，实施事前、事中、事后的全面及时监管，掌握市场监管主动权。

1．强化专卖信息系统运用，利用现代信息平台为卷烟零售终端市场监管提供技术支撑

强化对专卖信息市场监管系统、案件查办系统的维护与使用，做好零售户拓展信息的维护与更新，依托科学化管理和信息化手段，及时关注和分析卷烟经营信息，收集市场监管信息，进一步完善监管程序，优化监管流程，提升监管质量和效率，促进卷烟零售终端市场监管工作上水平。

2．加强专卖、营销、物流部门间协同配合，实现专销送三线信息共享

专卖人员、客户经理、送货员三线协同做好异常情况的信息搜集和传递，是强化动态监管的有效措施。基层烟草专卖主管部门要通过为卷烟零售客户单独建立专卖、营销、物流三线动态管理、共同依据、共同使用的客户档案，推行营销严格依据客户与烟草公司签订的服务协议提供订单获取服务、物流严格依据客户与烟草公司签订的服务协议提供送货服务、专卖以客户档案为基础严格进行市场监管，有效消除不规范订货、不规范送货现象。在此基础上，固化专销协作、专销送三线联动，借助营销和物流部门接触零售户频率高的优势，第一时间获取终端市场异动情况，及时查处和规范零售户的不规范经营行为。

3．推行客户诚信体系建设

一是强力推进客户诚信机制建设，将其纳入市场主体信用信息公示系统建设，加强数据对接与信息共享，确保信息公示的及时、准确、全面，实现烟草部门、相关政府部门乃至全社会的信息共享，形成“一处违法、处处受限”的社会共治严管局面。二是发挥零售客户相互监督职能。组建示范店零售户商协会，通过教育客户守法经营，引导客户自律经营、互相监督，激励卷烟零售客户参与市场管理，传播“以一带百”的正能量，激发客户自觉抵制非法经营行为、举报涉烟违法经营行为的主动性，维护健康公平的卷烟市场环境。

(三)实施多元化市场监管模式

1．消除监管时间盲区

打破常规市场监管规律，采取灵活多变的排查方式，提高市场监管频率。特别要加强节假日和夜间市场治理，通过调整作息时间，利用中午、晚上休息时间及双休假日，积极组织错时检查、夜检夜查等一系列措施和方式，加大检查频率，填补监管盲点，加强错时错峰检查，保持高压态势，形成全方位、全时段、全覆盖的卷烟零售终端市场监管新常态。

2．消除监管区域盲区

加大对繁华商业区、车站、码头等人口流动量大区域和边界市场等日常检查频率较低区域的市场管控力度。重点治理大型综合批发市场、车站码头、邮政快递、货物托运部等区域，严厉打击仓储、物流环节的涉烟违法行为，消除监管死角，不留空白，切实净化卷烟市场环境。

3．消除监管业态盲区

目前，我国卷烟零售业态主要呈现“以食杂店为主，便利店、烟酒商店、超市类业态在卷烟销售中扮演越来越重要角色”的特点，以往的市场监管工作往往存在“避轻就重”的惯性模式。确保7类烟草零售业态的全方位监管，鼓励、引导其守法经营，是各级烟草专卖行政主管部门在实施市场监管工作时必须遵循的原则。

对于大型商店、超市等守法意识强、信誉度可靠的零售业态，应当积极鼓励和扶持，在采取适当的执法方式确保其经营秩序的同时强化服务效能，实现“双赢”局面。

对于烟酒商店、娱乐服务类等违法经营频率较高的零售业态，要继续加强动态监管。在发证环节，要合理利用烟草专卖法赋予烟草部门的权限，严把发证关，限制不法烟贩发展连锁烟酒商店的趋势，使其不能形成较大规模;在供货环节，要合理确定供货量，按其实际零售数量限量供货;在检查环节，要加强日常检查力度，适时开展突击检查，发现违法行为的，要及时进行处罚。通过种种有效的规范与管控，使他们守法经营，构建良好的市场秩序。

4．高科技手段打击涉烟违法行为

要充分利用高科技手段及时精准打击涉烟违法行为。涉烟犯罪人员尽管狡赖，但作案痕迹始终客观存在，要充分发挥公安网监、技侦和信息管理部门的力量，不断加强涉烟案件信息侦探软件的开发与应用，借助高科技手段对隐匿的地下制售假烟活动情况进行跟踪调查，深入清摸排查违法团伙人员信息、银行账户交易信息、物流配送信息、通迅工具及作案车辆，并开展深度分析，及时锁定犯罪目标，固全相关证据，提高办案质量，加大打击力度。

(四)加强专卖法律法规知识宣贯

随着零售许可改革深入推进，大量市场主体将进入卷烟零售终端市场，基层烟草专卖行政主管部门在市场监管过程中要切实做好专卖法律法规知识宣贯工作，拓宽信息公开渠道。要通过上门宣传、服务大厅公示宣传、网络信息平台宣传等方式，让社会公众明晓新规内容，深入了解烟草法律法规的内涵。要畅通举报投诉渠道，阻止假私非烟的渗透。同时，执法人员在日常检查和市场走访过程中，要把烟草法律法规宣传工作有机地融入进来，加大相关法律法规的宣传力度，积极向社会公众和零售户宣贯法律法规、行业政策、办证条件等知识，做到日常监管与宣传教育相结合，形成走访中有宣传、管理中有宣传、服务中有宣传的工作模式，进一步提高零售户的守法意识。还要不定期举办培训或座谈会，向消费者传授真假卷烟识别方法及技巧，不断提升消费者维权意识和维权能力，进而有效抑制涉烟违法犯罪行为的发生。

(五)倡导管理与服务并重的执法理念

执法人员要深刻转化思想观念，时刻牢记“两个至上”，以良好的执法艺术、较强的协调能力、真诚的服务意识履行监管服务职能。主动适应改革，并不意味着执法底线的放松，烟草专卖行政主管部门必须以积极的态度前瞻可能遇到的风险，要在创新监管方式上下功夫，更要在服务上提质增效，掌握改革实践的主动权，避免被动局面。专卖执法的目的不应当局限于打击已产生的违法行为，而更应该是预防违法行为的产生，执法人员在执法方式上应当尽量柔和而明确、平静而有力，在言行举止上既要严肃庄重又要文明礼貌，多采取引导、劝告、警示等非强制性手段，力求工作的每一个细小环节都得到管理相对人的肯定，取得行政相对人的积极配合，促使执法工作顺利完成。

［1］ 凌成兴局长在2015年全国烟草工作会议上的报告［R/OL］．［2015－01－15］．中国烟草资讯网．

［2］ 黄斌．浅议专卖专营制度下卷烟营销市场化取向改革的路径［EB/OL］．［2014－11－27］．九江新闻网．