用好预算“良法” 实现财政“善治”——新《预算法》解读

陈 芳

（临夏州财政干部培训中心 甘肃·临夏 730010）

一、预算编制体现科学性

（一）建立健全四本账本

第5 条规定四本预算的组合，并在第5—11 条界定了“四本预算”的内涵和外延。第一，充分界定四本预算的定位与分工。四本预算的存在是为了让不同性质的资金有不同的运行管理模式，不是要肢解预算，报送政府和人大的预算从传统的一本公共预算增加到四本预算全部报送。第二，加强四本预算之间的统筹协调。并在第五条中予以明确。国务院下发的《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》中明确，首先应加大政府性基金与一般公共预算的统筹，对政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，补充预算稳定调节基金统筹使用。其次要加大国有资本经营预算与一本公共预算的统筹力度，并逐年提高调入比例，更多用于保障和改善民生。

（二）将政府的收入和支出全部纳入预算

将政府的收入和支出全部纳入预算，并删除了预算外资金的相关内容，突出预算编制的完整性。第12 条、第37 条要求在预算编制上严格落实中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求，大力压减“三公经费”等一般性支出。

（三）盘活财政存量资金

在当前经济形势下，政府实施积极的财政政策以保持经济平稳发展，主要通过增加支出发挥作用。存在大量的财政存量资金，必然影响积极财政政策的实施效果。第42 条规定对一般公共预算的结转资金，区别不同情况，采取调入预算稳定调节基金、下级政府交回上级政府、由同级政府收回统筹使用等方式加以盘活；对政府性基金结转规模较大的，调入一般公共预算统筹使用。并进一步落实预算编制与预算执行、结转结余资金管理相结合的措施，提高年初预算完整性。

（四）细化预算编制内容

目前预算编制内容过粗，上报人大批准的预算过于笼统，而预算公开需以预算编制的细化为前提条件，否则难以监督落实。对报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案第46 条要求应当细化。一般公共预算支出应当编列到项，其中基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出应当编列到项。

二、预决算审批程序体现严肃性

预决算批复是部门预算的重要组成部分，向各部门批复不及时或不批复或未如数批复，就失去了财政预决算的意义。第52 条、第80 条明确预决算的批复程序、批复主体和批复时间。

三、预算执行体现规范性

预算一经人大审查批准，即具有法律效力，新预算法明确了预算执行主体责任，突出了预算执行的严肃性、规范性。

（一）硬化预算对政府支出的约束

第一，支出必须以预算为依据。预算执行方面存在着支出无预算、超预算安排，追加支出随意性较大，第57条、第13 条规定支出必须按照预算执行，不得虚假列支，未列入预算的不得支出，使支出预算变得更加硬化、刚性。第二，限制各级政府下达收入征收指标。原预算法规定预算收入征收部门必须完成年度内的上缴任务，于是从客观上带来预算执行中收“过头费”等问题。新预算法第55 条明确不允许强制下达收入指标，应收尽收，减弱了人为调控可能性。第三，约束限制超收收入的使用。原预算法明确年度中的超收收入允许本级政府自助安排，事后只需上报本级人大，冲击了预算的刚性执行。新预算法第66 条明确超收收入的用途只能有两个，一是冲减赤字，二是补充预算稳定调节基金，用预算稳定调节基金作为年度丰盈的工具，从法律层面割断了上超收收入在年度突击花钱的可能性。

（二）规范预备费的审批

为了保证年度预算收支中一些不可预见的支出有资金来源，必须设置预备费，但由于审批程序不合规，影响了预算的严肃性。第64 条规定预备费的动用方案，由本级政府财政部门提出，报本级政府决定，进一步限制政府部门随意使用预备费的权利。

四、地方举债体现合法性

新《预算法》第35 条和第94 条对地方政府债务管理机制的内容进行了修改。

（一）明确地方举债的合法化和举债主体

经国务院批准的省、自治区、直辖市可以通过发行地方政府债券的方式筹措，举债主体只能是省级政府。

（二）健全举债约束机制

一是对用债方向进行严格限制。只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。第二，对举债方式进行规范。第35 条明确地方各级政府确需举借债务，只能通过省级政府代发地方政府债券的方式举借，并且实行规模控制，限额管理。

（三）控制地方政府举债风险

将清理甄别后经国务院批准的存量债务，通过项目收入、分类纳入预算等方式逐步偿还。同时，合理设置过渡期，对在建项目确实没有资金来源的，应通过PPP模式和地方政府债券“借新还旧”等规范渠道方式解决后续融资。

五、预算公开体现透明性

（一）扩大公开范围

第14 条规定除了国家规定的国家秘密事项外，不得滥用，应当公开的全部予以公开。还要披露有关规章政策、预算分配办法、预算管理情况等信息。

（二）明确重点事项的说明

第14 条明确对一些重要事项要进行强调说明，第89条要求审计部门对预算执行和其他财政收支的审计工作报告等内容应当向社会公开。

（三）细化预算公开内容

本级政府的一般公共预算基本支出逐步公开到款级科目，对专项转移支付预决算公开到具体项目，“三公”经费决算公开应细化说明因公出国（境）组团数及人数、政府采购项目信息、地方政府债券发行信息等，力争公开做到“横向到边，纵向到底”。

（四）落实预算公开时限、主体、方式

对要求公开的内容和重点事项在批准后二十日内向社会公开由本级政府财政部门；本级政府财政部门批复的部门预决算，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，只能在政府或部门门户网站进行公开。

（五）完善预算公开考核

第92 条规定建立健全定期考核机制，对没有及时主动公开、故意隐瞒信息、公开虚假信息的，追究有关人员的行政责任，强化对预算公开的监督检查和问责。

六、法律责任凸显法制刚性

新法第92、93、94、95 条将法律责任进行完善新增，具体追责的情形从3 条3 款增加到5 条25 款，违法违纪细化为17 种情形，并针对这些行为详细规定了法律责任，包括行政责任，构成犯罪的还要依法追究刑事责任。这些规定强调责任到人，使追究条款更加严谨，可以有力威慑预算管理中的违法行为，强化预算法的执行效果。

七、结语

“徒法不足以自行”，作为法律使用者，应准确把握新预算法对重大问题的理解，将各项规定落到实处，积极推进依法理财。

[1]姚彤.新《预算法》解读[M].南京.东南大学出版社，2015.

[2]孙德超.财政体制的政治分析[M].北京.社会科学文献出版社，2012.

[3]贺绍奇.预算法修改研究[M].北京.中国财富，2014.

[4]夏先德.全面贯彻落实新预算法应把握十大重点[J].中国财政，2015，（681）.