从新冠肺炎疫情看我国预备费法律规制的完善

张响响

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

2020年初，新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠肺炎疫情”)因其扩散迅速、传染性强和后果严重等特征，对中国乃至世界各国政府的“作为”提出了新的挑战。党中央和各级地方政府采取政府采购、转移支付、对口援助、税费优惠等多种措施控制疫情和推动复工复产，财政部紧急发布通知①明确做好疫情防控经费保障工作，中央和地方财政对患者、参加防治工作的医务人员和防疫工作者给予补助，各省也纷纷采取各项财政措施防控疫情。各级财政作为一支重要的力量，通过财政补助、预拨专项资金、发行抗疫特别国债、动用预备费等形式支持疫情防控工作。

一、财政预备费的内在价值及条款变化

常规应急财政资金是指列入当年财政预算、经法定程序通过的用于当年发生的或可能发生的突发事件的资金，具体包括各项具体财政支出、预备费和预算稳定调节基金，这是由中央和地方各级政府结合当地历年突发事件发生频率、严重程度和恢复程度等的实际情况作出的该年度的应急资金。预备费作为一般公共预算支出的一项，属于各级政府财政预算的一部分，预备费的多寡关系到各级政府应对突发事件的能力。因具体财政支出项目已基本涵盖突发事件的事前、事中、事后各阶段，因此财政预备费能够有效解决财政预算执行过程中因资金不足而需要临时追加支出的特殊情况，具有补充性应急的特征。在新冠肺炎疫情爆发后，各地政府采取多项财政措施减轻灾情损害、保障人民生命财产安全，预备费作为补充性的措施也在财政资金的补给中发挥了重要作用。

我国预备费条款经历了从1994年《预算法》第三十二条到2014年《预算法》第四十条的变化。首先体现在计提基准上，修改前的计提基准为“本级政府预算支出额”，修改后的计提基准为“本级一般公共预算支出”，实际上缩小了预备费的提取口径，限缩了预备费的提取规模。其次扩大了预备费的适用情形，根据《突发事件应对法》第三条，自然灾害不足以概括所有的突发事件情形，因此以突发事件兜底就能将预备费的适用扩大到更多情形。最后明确了预备费的“兜底”功能，在自然、社会环境领域，各级政府要统筹当年财政支出，做好预算工作，预备费只适用于上述事件处理增加的开支。

二、预备费法律条款的问题检视

预备费，理论上应当用于应对自然灾害或其他未及预料到的支出。但实际上由于提取不足，加之其他因素影响，很少用于自然灾害处置。因此现行体制下，一旦发生重特大自然灾害，主要是依靠临时性的财政拨款来应对。[1]在防护物资、医疗设备的筹集和准备过程中，在对新冠肺炎患者的救助和对医务人员的补助上，预备费仅占小部分，只有部分省份动用了预备费用于抗击疫情，中央和地方还是通过紧急性财政拨款等方式应急。

1.预备费提取比例过低

预备费由本级政府根据法定计提比例自主决定。自分税制改革施行以来，地方财政事权与支出责任不断扩大，而地方财权与财政能力却有缩减之势。2019年，中央政府的预备费为500亿元，当年中央一般公共预算本级支出35 115亿元，占比为1.42%，符合法定的计提比例。与预备费在中央的平稳运行相比，地方预备费提取样态亟需重视。结合国家发展战略和地方政府财政能力差异，依据2019年部分地方政府的预备费提取数据，江苏省省级预备费预算12亿元，省级一般公共预算支出1 096.60亿元，预备费占比1.09%；而江苏省当年安排支出0.88亿元，用于抗御第9号台风和沂沭泗流域洪水和“响水3.21”特别重大爆炸事故处置消防战损补助，其余11.12亿元全部补充预算稳定调节基金。浙江省省级预备费预算6亿元，省级一般公共预算647.1亿元，预算法占比0.93%，低于法定预算法计提比例；而在预备费的动支方面，主要用于“利奇马”台风转移支付救灾。安徽省省级一般公共预算支出预算数为714.5亿元，预备费预算为8亿元，占比1.12%。与省级一般公共支出预算数的逐年增长相比，安徽省近三年预备费维持在8亿元。在2020年抗击新冠肺炎疫情的过程中，安徽省动用预备费1亿元。若以2%(1%至3%的平均数)的预备费计提比例为基数来看，上述中东部较为发达省份的预备费计提比例都存在较低的情形。2019年云南省省级一般公共预算支出1 253.3亿元，省级年初安排预算预备费20亿元，占比1.60%，动用3.4亿元预备费主要用于抗旱、地震等减灾救灾和非洲猪瘟、登革热等疫情防控。省级财政尚且如此，财力不均的市县地方可想而知，[2]因此导致地方政府在面对突发事件时，大多依靠中央财政拨款和秉持“急事急办、特事特办”的原则实行临时性补助，预备费作为突发事件应急处置的功能无法发挥。久而久之，预备费的应急兜底功能被束之高阁，与之对应的是对突发事件的处理不合理的占用常规性预算支出的份额，极易扰乱经济秩序的平稳运行。

2.预备费管理模式陈旧

新旧《预算法》均未就预备费结余如何处理作出规定。[3]预备费的动支用途由《预算法》明确规定，而对于预备费结余部分，因缺乏有效规定，因此年度预备费的结余部分或转入预算稳定调节基金，或使用殆尽，或转为其他常规预算。如2019年云南省预备费剩余16.6亿元统筹用于支持省委、省政府确定的重点支出和基层“三保”等。现行法律并无明确规定预备费结余用途，但各级预备费无法累积计算的现实矛盾却使得地方财政在面临严峻的、跨区域性的公共卫生事件时，只能通过举债、专款等临时性、非常规性方式处理。与专款专户的基金式管理模式相比，现行的流量式管理模式实质上削弱了预备费的功能。

3.预备费动支缺乏监督

《突发事件应对法》中明确规定预备费的适用阶段为事中。在事中阶段，为阻止疫情、灾情等突发事件蔓延，增强社会防控与抵御能力，在短时间内，政府将预备费、税费优惠、转移支付、资金划拨、征收征用、动用政府资产等财政应急工具快速调配、组合适用，颇具成效。但与事前、事中、事后的多维度监督机制相比，在预备费的动支环节(即事前监督)，预备费调拨程序更加省便、审查监督更为灵活，各级人大及有关监督部门极少介入，过多的依靠政府行政管理只能导致预备费缺乏有效监督。

三、完善财政预备费法律规制的比较法经验

(一)明确预备费计提规模

由于突发事件的爆发和结果都是无法预见的，除了稳定的应急预备费以外，当今大多数国家和地区还安排了应急特别预算制度作为补充性保障，如预算经费流转、补正预算、特别预算等。[4]美国联邦政府有三种紧急支出的方式；日本的救灾预算制度包括原本预算和补正预算两类；我国台湾地区则采用了双重预备金的特殊方式，即第一预备金和第二预备金，[5]第二预备金则相当于大陆地区的财政预备费。为避免突发事件的爆发带来严重后果，在预备费的计提模式上要明确以下问题：

1.确保财政预备费的足额提取

在收集中央和省级政府财政预备费提取数额时发现，省级政府预备费提取比例普遍偏低，虽然符合法定一般公共预算支出1%的最低限额，但随着经济的发展和地方财政的扩张，预备费在部分省级政府近年来采用固定数额，并未随着一般公共预算支出的逐年增多而增加，如安徽省近三年来预备费金额固定为8亿元。在法定1%～3%的计提比例要求下，多级财政往往按照较低的计提标准计算预备费，这就导致在应对突发性事件时，地方财政预备费不足以弥补资金缺口，占用常规性预算。因此有必要明确财政预备费的计提模式，在突发事件无法预见且无法避免的情况下，各级财政应根据本级一般公共预算支出的实际情况以及区域内突发事件发生的频率和破坏程度合理提高财政预备费的计提标准。例如，沿海城市有必要加大对飓风、海啸等自然灾害的防范；处于地震带上的城市有必要增加对防震减灾的开支；医疗水平较弱和人口密集的城市有必要加大对公共卫生事件的重视程度等。

2.明确央地预备费的适用情形

地方预备费多秉持“一事一办、特事特办”的适用原则，导致地方预备费具有很强的随意性。而当突发事件非常严重时，地方预备费又难以承担应急之功能，抗灾减灾多通过中央政府紧急拨款的方式，中央预备费在全国性突发事件中的应对能力也未有效发挥。因此，有必要明确在突发事件的应急处理上，中央和地方财政事权和财权的划分。根据国际经验，总的原则应当做到事权主体清晰、财力配置可交叉但必须明确，做到可计算、可核查、可审计。[6]根据上述经验，在合理配置央地政府财政预备费时，可合理考虑突发事件的类型、地域范围、受灾人数、抗灾减灾情况和恢复重建的难度等因素，设置两级风险控制线：一级风险控制线内的突发事件是地方政府可控、能控的，在预备费的动支上可由地方政府预备费负责，如2020年安徽省部分地区发生洪涝灾害，在中央转移支付、财政拨款以外，可考虑地方财政预备费用于抗灾救灾；二级风险控制线内的突发事件可充分考虑上述因素，由中央和地方政府预备费共同负责，如在应对传播广、危害大的新冠肺炎疫情时，可充分动支中央和地方政府预备费用于抗击疫情。

3.创新预备费计提方式

从预备费1%～3%的计提比例考虑，地方财政预算支出在考虑常规性支出的范围外仍有多项专项支出，再加上对预备费职能的重视程度不够，实践中，在法定计提比例范围内采取较低计提比例减少预备费预算的情形不在少数。参考我国台湾地区第一预备金和第二预备金的双重设置，在创新预备费计提方式上可以在一般公共预算支出范围内设置两个区间，各级财政在确定预备费数额时要同时满足两个区间内的计提比例，如设置1%～2.5%的常规预备费，即各级政府在常规预备费的提取上至少要高于1%；设置0.5%～1%的紧急预备费计提比例，即各级政府至少要提取一般公共预算的0.5%作为紧急预备费。依此，各级政府财政预备费的计提比例至少在本级政府一般公共预算的1.5%以上，以此刺激地方财政对预备费的重视程度，合理减少对中央财政的依赖。而针对常规预备费与紧急预备费的动支用途和管理模式可类型化处理。

(二)革新预备费管理模式

在财政预备费的管理方面，因我国采取流量式管理模式，即当年预备费只能用于当年开支，不能结转，理论上也不能用于其他常规性支出。这就导致实践中，在当年度预备费没有动支或仍有结余时，其结余部分的处理地方各异，导致预备费的管理不连贯、缺乏有效监管，从而使得突发性事件发生时，地方政府预备费往往供应不足。因此，参照有关发达国家的处理方式，可在设置财政专户、实行滚动式、市场化预备费管理等方面革新预备费的管理模式。

1.设置财政专户

预备费作为政府一般公共预算支出的一部分，列入一级政府预算，若将预备费设置为常规预备费和紧急预备费这两个区间就有必要对其实行专户管理。将常规预备费和紧急预备费同时作为预备费财政专户下的两项，依法定比例计提。在《预算法》的规定下，严格控制预备费的动支用途，将其仅适用于突发事件开支的功能落到实处，避免一些政府部门将预备费作为政绩“自留地”或者通过科目调剂，将预备费用于政府基础设施建设等。而在财政专户中的预备费首要支出项目应为“自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支”，任何非应急性开支均应得到财政部门的批准并接受本级权力机关的监督。

2.实行滚动式预备费管理

一般情况下，预备费的结余会通过不同科目支出或纳入预算稳定调节基金范畴，很少结转至下年，弊端已如前述。滚动式管理模式的优势在于可将预备费累计计算以应对突发事件的灾害。在常规和紧急双重预备费体系下，可考虑将常规预备费以三年为一个周期，设置一个安全区间。以安徽省省级财政预备费为例，近三年来财政预备费数额为8亿元，以三年为期，安全区间为15亿元。若第一年预备费无支出，则全部转入财政专户；第二年，在预备费支出以外的结余转入财政专户；第三年依次类推，超过安全区间的预备费可通过其他科目支出，前提是保证15亿元的安全区间。而对紧急预备费，因其占预备费总支出的份额不大，可考虑将其作为常规预备费的补充，也以三年为期，保持预备费总安全区间15亿的数额不变。若该年度常规预备费支出足以应对突发事件的影响，可将紧急预备费全额纳入财政专户的安全区间内进行滚动式管理；若常规性预备费不足以应对突发事件的支出，可动支紧急预备费。

3.实行市场化管理

对于预备费是否有必要实行基金式管理，学界有不同看法。有的学者认为，对结余的预备费可以转入预备稳定调节基金进行基金式管理，故没必要对预备费实行基金式管理。但大部分学者认为预备费应专户专款专用，结余进行基金式管理。假如抗灾预备费资金能够实行滚动预算管理，估计各级政府抗灾预备费财政专户会陆续出现大量富余资金。[7]从增强预备费抗灾减灾能力和预备费账户资金的保值增值看，对预备费财政专户的市场化管理能将上述能力发挥到最大。市场化意味着由政府的具体部门，如财政厅对预备费专项账户中安全区间以外的部分做市场化投资，考虑投资市场的风险与收益并行原则，可将该市场化投资限定为银行存款、购买国债或者理财产品等稳赚不亏的投资领域。而市场化投资的收益可作为各级政府财政收入的一项列入，在保证预备费专户足额应对突发事件的同时又能为各级政府创收。

(三)完善预备费监督机制

在预备费的监管方面，各国都有明确的法律规定和监管机构。如美国法案规定，防灾减灾基金用支须经过财政部审核和总统批准。日本国会各院的预备金支出时受到议院运营委员会批准，且接受预算金使用的承诺。我国地方政府预备费的动支程序并无明确规定，一般为：地方财政厅按照《预算法》以及本级预算管理有关要求，按程序报经批准动支预备费并紧急下拨，而在此过程中预备费的审批、金额、用途都缺乏有效监督。鉴于预备费的动支阶段为突发事件的事前，为了防灾减灾程序的有效快速运转，充分利用黄金救援时间，在动用预备费时，应充分考虑应急资金拨付对时间的要求，将决定权赋予地方政府。[8]而在事后则有必要对预备费的动支去向进行监督，由政府部门将预备费的支出科目进行公示，并就相关支出向本级人大作出报告说明。

注释：

①《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》(财社〔2020〕2号)。