事业单位合同制改革的效应与问题研究——基于公共人力资源管理的视角

王 建 邢占军

（山东大学政治学与公共管理学院 山东 济南）

事业单位作为一个承担一定公共服务职能的公共部门，既不同于行政部门，也不同于私人部门。截至2014 年上半年，我国共有事业单位111 万个，在编从业人员3153 万人。长期以来，我国事业单位传统的 行政化 用人机制却限制了整体人力资源效用的发挥，不仅缺乏市场机制，阻碍了人力资源的有效开发与合理流动，而且抑制从业人员积极性，容易导致人事腐败和效率低下。人事制度创新是事业单位改革的逻辑前提，不建立具有生机与活力的人事制度，事业单位改革就难以推进，事业单位的各项制度创新也就难以为继。因此，探索事业单位人事管理机制改革，建立兼顾效率与公平的人事制度，进而推进事业单位管理体制的全面革新，已经成为决定我国事业单位改革成功与否的关键。2014 年7 月，《事业单位人事管理条例》出台，这是我国对事业单位人事管理机制进一步改革的重要一步，标志着我国事业单位人事管理制度由终身制向合同聘用制逐步转型。本文基于对国内外相关文献研究的综述，通过对当前我国事业单位合同制改革的积极效应以及主要问题的分析，进而就如何进一步推进我国事业单位合同制改革提出相应的对策建议。

一、我国事业单位合同制改革的积极效应分析

事业单位改革是我国经济社会改革与发展的重要方面，合同制改革是推进事业单位改革的关键一步。合同制源于企业管理，引入到公共部门管理中时间并不长。所谓合同制，就是劳动者与用人单位通过签订劳动合同确立劳动关系、明确双方权利义务的调整方式。事业单位合同制就是事业单位与劳动者之间依据国家法律法规，按照平等自愿、协商一致、诚实守信的原则订立劳动合同，从而规定劳动双方当事人权利和义务的一种人事管理方式。《事业单位人事管理条例》正式将我国事业单位与从业人员确定为 合同关系 ，这就使我国事业单位人事管理步入到合同管理的规范化运作阶段，从而对事业单位的发展将产生重要的积极效应，具体体现在以下三个方面：

1.合同制改革有助于推动事业单位人力资源的优化配置与开发

人力资源是管理和技术的载体，是关系事业单位发展的第一要素，能否通过人事机制调动人的积极性关系到事业单位的生存和发展。事业单位合同制改革的目的之一就是通过对事业单位人事管理体制的调整来实现人力资源的优化配置与充分开发。事业单位合同制改革改变了过去政府部门、主管单位干预事业单位人事管理的局面，使其能根据自身发展状况和实际发展需要自主选拔、配置、培养人才。这样不仅可以使事业单位主动寻求和吸收优秀的人力资源，更好地求才、用才、育才、激才、留才，而且形成了良好的激励机制，最大限度地调动事业单位人才的积极性和创造性，促使各类人才得到真正的关心、尊重、信任和使用，真正实现人尽其才。

2.合同制改革有助于推动事业单位劳动关系的深刻转变

当前，我国正处于全面深入推进经济社会改革的关键阶段，经济增速的换挡期、调整改革的阵痛期、前期措施的消化期 的 三期叠加效应 明显，改革就是利益格局深刻调整的一场革命。面对这种状况，推动事业单位合同制改革可以通过文本的形式对事业单位作为用工单位和事业单位从业人员作为就业者的就劳动地位、权利和义务等进行详细地规定，从而使劳动关系主体明确化；可以以法律法规为依据，以劳动合同为载体，明确用工单位和从业人员的权利义务，从而使劳动关系内容法律化；可以按照劳动合同规定对日常人力资源管理工作进行指导，从而使劳动关系管理动态化；可以在法律框架范围内以约定形式创设争议的解决途径，从而使劳动关系利益协调机制法制化。这些变化都将促使事业单位的劳动关系管理发生深刻变革，事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由单纯行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等人事主体转变 ，也就能更好地适应复杂多元的市场格局，从而使事业单位在改革调整期能够保持稳定、充足、高素质的人才队伍。

3.合同制改革有助于推动事业单位管理机制进一步革新

事业单位合同制改革本质上是一次管理革新，是事业单位打破传统管理体制进而探索灵活开放的新机制的一次尝试。传统管理体制下，政府运用行政手段管理事业单位，事业单位被视为政府的下属或附属单位，政府干预事业单位人事管理，事业单位成为政府机关人员分流、退休养老和特殊安置的场所，基本丧失人力资源管理的自主权，同时，事业单位内部管理僵化呆板、人浮于事、效率低下，从业人员工作倦怠，这严重阻碍了事业单位的生存和发展。事业单位合同制改革有利于打破事业单位的 铁饭碗 ，形成用人和择业的双向选择机制，促进人力资源的合理流动和培养开发，形成合同聘用、公平竞争、激励约束、权益保障的用人机制。同时，合同制改革还有利于以人事体制改革为突破口，探索一套符合事业单位实际的管理制度，重点提升服务意识和工作质量，进而推动事业单位整体管理的科学化、规范化。

二、我国事业单位合同制改革存在的主要问题

事业单位合同制是我国推进事业单位改革的关键一步，其核心就是用合同聘用制取代传统的行政编制管理，使事业单位从业人员的身份由 国家人 转变为市场经济条件下的 就业者。事业单位合同制改革虽然会带来一系列明显的积极效应，但也存在一些不容忽视的问题。

1.对合同制改革的理解认识不到位

合同制改革不仅是对事业单位人力资源管理体制的一次变革，也是对事业单位从业人员思想观念的一次革新。从业人员在传统人事管理体系中已经形成了较强的身份认同和心理平衡，要打破这种平衡来自从业人员主观方面的阻力必然很大，同时对合同制改革的理解认识和落地执行也需要一个较长的过程。目前，有相当一部分的从业人员对合同制改革缺乏深刻正确的认识，存有消极、抵触、怀疑等不良情绪，有的认为合同制改革只是表面文章和形式主义，有的认为事业单位体制改与不改、聘用合同签与不签、身份地位转与不转都一样，也有的认为事业单位改革应该向公务员看齐。这些观点都是没有从本质上理解合同制改革的内涵和意义，将极大影响事业单位的顺利转型和合同制改革积极效应的充分发挥。

2.合同制改革的相关配套制度不到位

目前，合同制改革还面临相关配套制度的制约。首先，事业单位社会保障制度改革尚未成熟，与市场形势和从业人员需求不相适应，与其他环节的衔接困难。正是由于社会保障制度还不能真正起到 稳定器 和降压阀 的作用，事业单位合同制改革的人员分流难度加大。其次，事业单位从业人员的薪酬福利制度改革缓慢。我国事业单位长期吃 大锅饭 的问题突出，科学合理的薪酬制度没有建立起来，不能有效发挥薪酬制度对从业人员的激励作用。最后，事业单位岗位设置尚未与合同制的管理要求相匹配。目前，我国事业单位的岗位设置的科学性合理性有待考察，因人设岗现象仍然存在，这都与合同制改革的目的相悖，需要尽快在岗位分析和评价的基础上进行调整。

3.合同制改革的财政支持与法律保障不到位

合同制改革不仅需要一系列的配套政策，还需要来自财政和法律方面的支持保障。一方面，合同制改革的财政支持还很有限。解决从业人员社会保障、高水平人才的引进培养等都需要政府拿出一定的资金，但是目前各级政府，尤其是基层政府，在这方面的配套资金十分有限。另一方面，合同制改革的法律保障也不到位。聘用合同是一种特殊的劳动合同，其公法属性要比一般劳动合同更强，这就要求要采用特别规定优先的法律使用模式，也就要求有独立规范事业单位聘用关系的法律出台。从发达国家的成熟经验来看，合同制改革的顺利进行需要一系列法律法规对从业人员的聘用、薪酬福利、奖惩、退出等做出详细的规定，但是目前我们在这方面还有很大距离。

4.合同制改革面临人员分流与人才流失的两难困境

合同制改革本质上是对事业单位人力资源的再配置，这就可能出现一种二难困境：一方面，合同制改革带来的人员精简和机构整合，将导致一定数量的事业单位人员失业，如果不能有效地解决这些失业人员的出路问题，将会给改革大局和社会稳定带来严重后果。另一方面，合同制改革还会造成一批工作能力强、知识素质高、专业技术好的从业人员流失。大批事业单位人员在合同制改革前纷纷提前退休，同时合同制改革以后，事业单位相对企业等组织的就业优势下降也会降低对优秀人才资源的吸引力。如何处理好人员分流与人才流失之间的二难选择，利用合同制改革从根本上触动传统体制，从而实现事业单位人力资源的整体优化应该引起改革者的注意。

三、进一步推进我国事业单位合同制改革的对策建议

在传统人事管理制度下，事业单位在人力资源管理方面存在许多缺陷，这在一定程度上影响和阻碍了事业单位的改革与发展。合同制改革是我国在事业单位管理方面的一次重要突破，这不仅要从事业单位改革本身去认识，而且要从公共部门人力资源管理的角度和高度进行思考。针对当前存在的主要问题，笔者认为应该从以下几个方面着手：

1.转变思想观念，从公共人力资源管理高度认识合同制改革

思想观念的变革是一切改革的先导，推行合同聘用制的先决条件就必须转变职工的思想，帮助他们确立适应新的用人机制的观念。推动事业单位合同制改革，应当通过宣传教育工作让事业单位从业者深刻了解改革的目标、内涵、重点、程序、意义等内容，破除传统的平均主义和铁饭碗的观念，促使他们以积极的心态认识和应对改革。同时，还应当通过座谈会、意见箱、职工代表大会等各种形式，让职工参与到合同制改革当中来，积极地与他们进行交流与协商，从而增强员工的主人翁意识和对改革的认同感。只有从思想观念上实现转变，从公共部门人力资源管理的高度认识和理解此次改革，才能更好地有计划有步骤地推动合同制改革。

2.把握改革进度，完善事业单位合同制改革的配套政策体系

事业单位合同制改革是一项复杂性的系统工程，它不应是孤立的、单一的政策，而应该是以合同制改革为核心的具有一套相关配套制度的政策体系。其一，加快完善与改革相适应的社会保障体系。我国应该充分借助国家、事业单位、社会、个人等多方力量，逐步建立健全以养老、医疗、工伤、失业、生育五大险种为主的覆盖面广的社会保障体系，从而消除事业单位从业人员的后顾之忧，推动合同制改革的顺利进行。其二，建立健全以业绩为核心的激励性的薪酬体系。我国事业单位合同制改革还涉及到薪酬体系方面的问题，应该根据能力、财力以及改革需要建立健全以业绩为核心的激励性的薪酬体系，向优秀人才、重要岗位和核心业务倾斜。其三，科学规范事业单位岗位设置。我国应该在科学进行岗位分析的基础上，规范事业单位岗位设置，杜绝因人设岗，进而借助合同制改革提升事业单位的整体实力。

3.重视改革影响，优化事业单位合同制改革的支持保障环境

人事改革涉及到方方面面的利益，关系到事业单位广大从业人员的根本利益。因此，事业单位合同制改革需要一个良好的支持环境，关键是财政支持、法律保障和舆论引导三个方面。第一，财政支持体系方面。政府部门和事业单位应该优化财政支出结构，加强财政资金管理，节约控制改革成本，同时有重点有计划地加强对事业单位改革核心环节的资金投入，从而为合同制改革的顺利推进提供坚定的财政支持。第二，法律保障方面。我国应该根据事业单位不同种类的不同需要有针对性的出台相关的法律法规和政策文件，并要求各单位严格依法推进改革。事业单位合同制改革必须要在国家法律法规的规定范围内进行，对于成熟的试点和政策也应该以法律法规的形式加以固化推广。第三，舆论环境方面。科学、正确的舆论宣传对事业单位合同制改革的顺利进行具有重要意义。政府和事业单位应该通过网络、新闻媒体、发布会等各种形式加强对改革的宣传力度，宣传一些成熟的经验和做法，报道一些典型的事例和单位，引导事业单位从业人员解放思想，吸引社会公众关注改革，从而为事业单位合同制改革创造良好的舆论氛围。

4.坚持以人为本，妥善安置分流人员与吸引培养优秀人才并重

事业单位合同制改革必然会带来事业单位人力资源的重新调整与配置，在改革过程中，若想减少改革阻力达成改革效果，就必须坚持以人为本，重点做好两项工作，那就是妥善安置分流人员与吸引培养优秀人才。一方面，综合考虑经济发展情况、就业形势与人员结构，制定符合事业单位实际的失业人员分流措施，加强失业人员技能培训和政策扶持，鼓励他们通过创业等形式实现再就业。另一方面，优化事业单位人才结构还依赖于中高层次人才的引进与培养。事业单位合同制改革赋予了事业单位对人力资源管理的自主决定权，因此，应该鼓励事业单位根据工作和发展需要借助人才市场、网络等手段有针对性的引进一批高素质高技术人才，同时也应该加强现有从业人员的培训开发工作，从而真正实现事业单位人力资源整体优化。

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