有效竞争导向的普遍服务基金规制研究——以电信业为例

胡 凯

（湖北经济学院财政与公共管理学院 湖北 武汉）

普遍服务是自然垄断产业政府规制的基本目标之一。电信普遍服务是指任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。我国的《电信条例》规定，电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。低收入群体是普遍服务政策关注的焦点。满足低收入群体对自然垄断产品或服务的基本需求，是现代政府推进社会公正的基本要求。

一、电信普遍服务的实施动因

普遍服务（Universal Service）的概念最初是在1907年由时任美国AT&T 总裁的西奥多 威尔作为一个促销广告提出来的。1934 年美国《电信法》首次以立法的形式将普遍服务作为电信产业的重要政策目标之一。1980 年代，OECD 将电信行业的普遍服务定义为任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享受电信服务，并且服务质量和资费一视同仁 。此后，普遍服务的概念逐渐扩展到电力、铁路运输、邮政、市政公用事业等其他自然垄断产业。

从经济学理论来看，尽管自然垄断产品并非公共品，但其具有准公共品的特性，之所以要求政府在自然垄断产业实施普遍服务，其主要原因有三：

第一，网络外部性的要求。自然垄断产业的垄断性集中体现在网络上，而由网络产生的外部性意味着扩大网络覆盖范围能产生更大的经济效益和社会效益。对电信产业而言，使用电信网络的用户越多，信息的交流和传播就越广泛，用户消费单位电信服务所获得的边际效用就越大，从而对网络接入的需求就越高。网络外部性意味着电信消费的私人收益小于社会收益，是一种典型的由外部性引起的市场失灵。如果缺乏网络扩展激励，将会制约网络发展、使用户利益受损。通过企业内部交叉补贴、政府财政补贴等方式使广大社会居民享有网络接入服务，是消除网络外部性、实现网络扩展的传统方式。

第二，普遍服务是一种特殊的、实现收入再分配的手段。自然垄断产品可行的、常用的定价规则是平均成本定价。但对低收入者尤其是边远地区的农村消费者而言，一方面垄断企业为这些消费者提供服务的生产成本比社会平均成本要高，另一方面这些消费者的收入水平普遍较低，即便是统一的政府规制定价也会令广大农村消费者难以支付。为使这一部分消费者的消费成为可能，就必须通过补贴的方式，使低收入者也能得到这些服务。普遍服务可以看成一种特殊的再分配方式，即用定价而不是税收影响再分配。因此，有学者指出，普遍服务的本质是扶贫（张昕竹，2006）。

第三，普遍服务是促进区域协调发展的重要手段。促进区域协调发展一方面需要促进落后和边远农村地区的发展，另一方面作为一种城市发展政策，要为城市居民提供从大城市中迁移出来的动力，而电信供给必不可少。提供普遍服务是形成更加和谐的人口分布、从而促进地区协调发展的重要手段。电信普遍服务在促进落后和边远地区发展方面大有可为。偏远的边疆地区尽管有丰富的原生态绿色环保食品，如果借助宽带平台的B2C 等电子商务的发展，不仅能够满足城市消费者的个性化需求，而且能够显著增加边疆地区农户的收入。比如专门从事从农户到消费者直销的6688.com 公司，在新疆大力开拓特色农产品的内地销售市场，将吐鲁番的葡萄、和田大枣等特色农产品直销内地，显著增加了当地农户的收入。事实上，这一领域还有广大的发展空间有待开拓，正如6688.com公司的欣欣向荣发展一样。

根据我国自然垄断产业发展的总体水平和城乡二元结构现状，当前我国电信业普遍服务的内涵指的是为贫困地区和边远地区提供普遍接入，重点是农村居民提供基本的语音电话服务，开展宽带村村通工程。当然，随着经济发展水平提高，普遍服务的内涵会相应的发生改变，比如近年来随着宽带在城市的普及，农村宽带建设开始提上 宽带中国 战略的议程。而在发达国家，电信普遍服务则向贫困社区的高速度宽带接入、三网融合等高级服务领域普及。

二、电信普遍服务的传统实施机制

电信规制改革以前，在位厂商实施普遍服务的资金来源有两个：一是政府的财政补贴，二是在位垄断者的内部交叉补贴。

财政补贴。财政补贴是政府以公共财政资金、按照业务提供量和成本水平补贴提供普遍服务的运营商。财政补贴机制最大的问题是较高的社会成本或影子成本。补贴成本高的原因一是由于长途电话具有较高的需求弹性，大概为0.7；二是在长话服务上还存在其他赋税如月租费（Hausman，1998）。而在发展中国家，公共资金的影子成本更高，一般认为至少在1.0 以上。随着政府规模扩大引起财政支出日渐捉襟见肘以及对政府规模扩张的反思，财政补贴机制日渐萎缩，补贴方式更多的是采用企业内部业务交叉补贴。

企业内部交叉补贴。企业内部交叉补贴是指纵向一体化的垄断运营商在其受规制的价格结构中，通过对具有潜在竞争性的、价格弹性较高的服务（如国内长途电话和国际长途电话、工商用电、铁路货运）收取较高的费用，用以弥补垄断性的、价格弹性较低的服务（如市话、居民用电、铁路客运服务）因低价格而造成的亏损。在形式上，交叉补贴分为业务补贴（纵向补贴）和地区补贴（横向补贴）。前者是垄断厂商通过在不同业务间的交叉补贴以保证低需求弹性产品或服务的供应，如长话补贴市话；后者是通过垄断厂商不同地区间的业务交叉补贴来保证高成本和低需求地区的服务供应，如城市补贴农村。交叉补贴机制意味着对垄断者所提供的不同服务的相对价格扭曲，即在需要提供补贴的服务上收入低于成本，而在没有补贴的服务上则规定很高的加价。但是通过扭曲自然垄断产品相对价格的方式来提供普遍服务是否最优值得商榷。

随着自然垄断的边界逐步弱化，自然垄断产业中真正具有成本劣加性的垄断性业务日趋减少。而市场竞争的引入，则使普遍服务筹集资金的交叉补贴机制受到越来越大的冲击。以交叉补贴方式实施普遍服务，在引入竞争后面临三个问题：

第一，无效率的市场进入。即使新进入者的效率较低，根据现有的价格结构，只要进入者将价格定在略低于在位厂商的水平，由于竞争业务的高价格和高需求弹性特征，进入就是有利可图的。因此交叉补贴下竞争业务的相对扭曲定价，鼓励了市场的低效甚至无效进入，竞争市场并不能有效的发挥价格机制优胜劣汰的功效。

第二，原有的普遍服务实施机制难以为继。随着市场竞争加剧，竞争环节的定价将逐渐趋于边际成本，竞争业务的市场参与者只能得到经济利润，纵向一体化经营的垄断厂商为普遍服务提供补贴资金的某些高价格服务的税基将趋于消失。这样，在垄断环节继续维持低价格政策的情况下，尚未解除普遍服务义务的在位运营商必然全面亏损，难以持续经营。即便主导厂商能够控制竞争环节的最终产品价格，但新近入者的 取脂战略 也将会使最终产品的价格趋向边际成本，从而使普遍服务难以为继。

第三，交叉补贴扭曲市场竞争。当垄断厂商实行纵向一体化经营、以内部业务交叉补贴的方式来提供普遍服务时，扭曲相对价格的交叉补贴定价为主导厂商驱逐下游竞争对手创造了条件，扭曲了市场竞争的性质和方向。

普遍服务的交叉补贴实施机制建立在独家垄断的市场结构基础之上。它是以公共资金较高的社会成本或相对价格扭曲来实现的，供给效率低下。在自然垄断产业引入竞争以后，竞争与基于交叉补贴的普遍服务相矛盾，因此需要适应自然垄断产业的市场竞争格局，寻求满足普遍服务的新机制。

三、引入竞争后的电信普遍服务基金制度

由于普遍服务的交叉补贴实施机制在引入竞争后的低效和不可维持性，为保证消费者（尤其是社会弱势群体如偏远地区、农村等地的消费者）能够获得基本的电信、电力、邮政等普遍服务，规制机构必须寻求与竞争性市场结构相适应的普遍服务实施机制。

根据阿科森-斯蒂格利茨定理（Atkinson and Stiglitz，1976），实现收入再分配的最好办法是直接对收入或劳动力等要素征税，而利用扭曲产品或服务的相对价格实现再分配是一种低效的政策。根据该理论，效率高、价格扭曲程度最小并且满足竞争中性的普遍服务实施机制应该是对自然垄断产业内所有运营商的收入进行直接征税，而不是通过一般的税收系统征收。普遍服务基金正是这样的一种机制，它是指某一产业的所有运营商，不管其所有制性质如何，从事什么样的业务，都要承担普遍服务义务。通过对所有运营商按一定规则（如运营收入的百分比）收税得到普遍服务基金，再将普遍服务基金统一转移支付给实际承担普遍服务义务的运营商，该运营商既可以是主导运营商，也完全可以是新进入者。这样就可以避免利用一般税收系统而产生较高的社会成本，同时由于所有竞争对手承担同样的普遍服务义务，因此不会与竞争机制产生矛盾。

普遍服务基金制度具有四个基本特征：竞争中性、程序透明、承担者必须有效率和较低的运行成本。普遍服务基金制度既切合自然垄断产业市场化改革的潮流，又能显著的改善普遍服务的供给效率，不仅在发达国家逐渐普及，也开始运用于发展中国家的普遍服务改革。普遍服务基金制度由普遍服务的主体、普遍服务基金的融资和管理、确定补贴的数额等三部分构成。

四、我国电信产业的普遍服务基金制度建设

2004 年电信产业实施 村通工程 之前，我国的电信普遍服务即农村电话接入一直由固网运营商即原中国电信和南北分拆后的新中国电信和新中国网通承担。2004 年1 月，工业和信息化部（原信息产业部）组织全国开展农村通信、推动农村通信普遍服务的 村村通电话工程（简称村通工程），开启了电信普遍服务的新时代。村通工程的实施分为三个阶段。第一阶段是2004 2005 年，目标是实现邮电十五规划中 全国95%以上行政村通电话 。第二阶段是2006 2010 年，目标是继续实施行政村通电话项目、增加农村电话普及率并将村通工程向自然村延伸，构建农村信息服务平台和开发应 用农村适用信息资源，十一五 末基本实现全国 村村通电话，乡乡能上网 。第三阶段是2011 2015 年，目标是推动电信普遍服务从 行政村通 延展到 自然村通，普遍服务内容逐步从语音业务扩展到互联网业务，基本实现村村通宽带。截止2013年底，行政村通宽带的比例达到91%，20 户以上自然村通电话比例达到95.6%，村通工程成效显著、立竿见影。但是，应该看到，该工程的后续任务依然艰巨：一是全国仍有十几万个自然村和地处偏远的边疆海岛未通电话，而渐进式分片包干推进方式决定了这些地区实施村通工程的建设和维护成本更高；二是农村普遍服务的需求已经开始走向互联网和宽带，尤其是2013年 宽带中国 战略的提出，将宽带纳入电信普遍服务的范围，宽带村村通提上议事日程，这对运营商提出了更高的要求。

《电信条例》第44 条规定，国务院信息产业主管部门可以采取指定的或者招标的方式确定电信业务经营者具体承担电信普遍服务的义务 。现实中，电信普遍服务采取的是指定方式，即行业主管部门要求基础运营商采取分片包干的方式来实施。分片包干的产权基础是实施主体均为国有或国有控股企业，行业主管部门能够以行政命令的方式强制运营商履行。分片包干是一种行政命令式的平均主义普遍服务实施方式，它没有考虑到不同地区电话接入成本的差异，没有考虑到运营商的承受能力，不利于运营商之间的公平竞争，尤其是不利于在电信竞争中处于劣势的以固网经营为主的运营商。此外，分片包干在本质上仍是一种交叉补贴方式，即以运营商城市地区的盈利业务来补贴农村地区的亏损业务，会扭曲运营商之间的业务竞争。

《电信条例》第44 条规定，电信普遍服务成本补偿管理办法，由国务院信息产业主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门制定，报国务院批准后公布施行 。但迄今为止，普遍服务成本管理办法一直没有出台。十一五 期间，村通工程累计直接投资500 亿元，其中中央财政补贴15.5 亿元、地方财政补贴4 亿元、电信企业自筹约480 亿元，政府的财政投入极为有限，运营商是筹资主体。企业自筹资金中，中国电信累计投入资金近200 亿元，每年维持已开通的村通网络正常运营资金超过20 亿元，中国联通累计投资35.5 亿元，中国移动累计投资约231 亿元，企业之间苦乐不均。因此，为使我国电信产业的普遍服务具有可持续性和促进电信竞争，应当根据我国电信产业的发展水平和普遍服务目标，建立起具有资金保证和竞争中性的电信普遍服务基金制度，弥补普遍服务制度建设的短板。

根据普遍服务基金制度的关键要素，当前在我国建立电信普遍服务基金制度，其制度建设要点应该包括如下几个方面：

第一，确定不同地区普遍服务的实施重点。根据我国区域经济发展水平和普遍服务覆盖面和覆盖层次，以及 宽带中国 战略的要求，在前期电话覆盖面基本达标的背景下，应该将普遍服务的重点转向宽带建设，积极推进宽带乡村工程。较发达地区在完成行政村通宽带的基础上推进光纤到行政村、宽带到自然村；欠发达地区重点解决行政村宽带覆盖。对建设成本过高的边远地区、山区以及海岛等，可以采用移动、卫星等无线宽带技术解决信息孤岛问题；对幅员宽广、居住分散的牧区，推进无线宽带覆盖；对新规划建设的成片新农村、农牧民安居工程，积极推进光纤到楼和光纤到户建设。

第二，确定普遍服务的质量标准和定价原则。确定了普遍服务的内容后，规制部门要提出普遍服务的质量要求，明确普遍服务的供给标准。电信普遍服务的质量首先应满足农民的基本通信需求，如通话、上网等。其次，电信普遍服务设施在技术上还应具有可拓展性，因为电信行业的技术变迁快，要求电信设施具有兼容性便于后期升级改造。这就意味着运营商不能因陋就简，将城市淘汰的落后电信设施用于农村普遍服务建设。事实上，农村偏远地区受极端气候、地理等因素的影响，电信普遍服务对电信硬件设施的要求反而更高，如要求电信设施更具物理耐用性，能抵御极端天气的影响。此外，还应明确普遍服务的定价原则。农村地区收入水平较低，要制定出适宜农民的资费标准，规制机构需要给予普遍服务运营商宽松的定价权。2014 年5 月，工业和信息化部、国家发展改革委员会等决定取消电信资费审批，电信资费将完全由（转6 页）（接9 页）运营商自主调节，这为运营商在农村电信市场竞争提供了较大的价格空间。还应该看到，在一定条件下，质量与价格呈正相关性，即质量越高，则价格相对较高，反之亦然。政府要求电信运营商提供有质量保证的普遍服务，则普遍服务的价格也会比较高，但鉴于农民较低的收入约束，为此要么要求运营商采取灵活的定价策略，要么由政府提供补贴等方式，以实现普遍服务的质量与价格相协调。

第三，以竞标方式确定普遍服务供应商。通过竞标方式选择最有效率的厂商提供普遍服务，可以有效的避免规制机构的信息劣势，激励运营商选择最合适的技术开展普遍服务。我国的三大基础运营商均有能力参与提供普遍服务。从技术水平来看，中国移动在移动通信技术方面的优势明显，在偏远、人口密度低的地区采用无线通信技术实施宽带接入，不失为一种性价比高的供给手段。但应指出的是，分片包干式的普遍服务供给方式所形成的路径依赖，将会为竞标制的引入制造障碍，比如分地区的固网业务垄断使得在这些地区引入竞争势必会遇到一些互联互通、网间结算等方面的障碍。同时，还应该看到，尽管迄今为止我国尚没有在任一行业的普遍服务实施中引入竞标制，但作为一种市场化导向的普遍服务提供方式，在当前我国深化改革、强调发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用的大背景下，相关规制部门、运营商应该具有壮士断腕的勇气，拿出真刀真枪的改革精神，将竞争机制引入到电信普遍服务的供给之中。

第四，确定电信普遍服务基金来源。电信普遍服务基金来源只能限于电信业的基础运营商。为促进电信有效竞争，应该按照相同的标准，根据三大运营商的业务收入并参考利润额，一视同仁的征收。这有助于平衡各运营商的普遍服务义务，为运营商的电信市场竞争创造公平的环境。至于通过竞标制决定的普遍服务供应商，应该在普遍服务基金缴纳和资金分配方面分开核算，便于监管和考核。此外，在必要时，还应该加强公共财政对普遍服务资金的支持，体现电信普遍服务的基本公共服务属性。

电信普遍服务基金制度的建立不仅有助于推动电信普遍服务的可持续发展，促进运营商之间的公平竞争，而且作为市场开放程度最高的自然垄断产业，电信普遍服务基金对电力、邮政、铁路等行业的新型普遍服务机制建设也具有示范效应。

1.张昕竹.机制是实施普遍服务的关键.国家电网，2006（12）：22-23.

2.Atkinson A B and Stiglitz J., 1976, The Design of Tax Structure: Direct versus Indirect Taxation. Journal of Public Economics,6(1-2):55-75.