PPP 项目的财政监管研究

侯昕宇

（云南省财政厅 云南 昆明）

一、PPP 模式及其衍生形式

PPP 模式下，公共机构与私人部门之间通过一系列的合同安排建立起 利益共享、风险共担、全程合作的共同体关系。按照契约对项目各阶段的不同安排，PPP 模式可以衍生出更多样的融资形式。根据私有化程度的不同，财政部门应当有针对性选取管理路径。对私有化程度较高的融资项目，要特别防范国有资产流失。

二、PPP 项目管理风险分析

PPP模式的优势在于有利于财政跨年实现预算平衡，有利于推行公共项目财政投资预算权责发生制计量，有利于实现脱媒化直接负债融资。但PPP 模式作为一种新型融资模式，其要求的更高水平的国有资产和公共债务监管创新，对财政部门提出了新挑战。基于我国PPP 模式成长的现实土壤，财政部门将要面对的PPP 项目融资监管风险如下：

1.易产生责权利边界不清而导致的利益纠葛

PPP模式的潜力就在于发掘公共资源内在价值，并将其变现为融资能力和信用支撑。但由于其项目的实施建立在复杂的契约安排之上，一旦PPP项目监管出现缺位，极易导致官僚集团与商业机构合谋倾吐国有资产，转嫁负债。另一方面，PPP 模式的越位监管，也可能出现政府以公共利益为名，侵害私人部门正当权益的情况，这也是目前社会资金投资PPP项目时最担心的问题。

2.增加财政的隐性负债风险

PPP 模式善加利用能优化公共负债结构，其具有的表外融资操作能力，能将诸多资金推到监管和调控边界之外再利用，同时也掩盖了很多或有负债事项。

（1）公共部门需对某些项目承担超出合同范围内的责任，即法定责任。这些法定责任并不体现在民法调整下的文本条款中，是非契约责任，因此风险控制较为困难。要想在项目操作中厘清公共机构和私人部门的责任并予以锁定困难较大，需要政府加强法律风险预警和文本建设。

（2）公共设施项目本身惠及公众的属性，导致即使政府能够通过法律文本建设将公共部门风险与项目本身隔离开，实现项目的市场化运营，但并不能保证公共部门能够完全免除对项目的最终救济或维护运行责任。

（3）公共设施通常是通过公共产品平台来间接提供给公众的，这些平台通常以国有企业的形式存在，如：电网公司、通讯公司、自来水公司等，他们是由公共部门运营的管网或渠道，负有购买或接受PPP 项目的责任，这些公共产品供给平台最终还是要由公共财政对其承担支持和保证责任。而这些责任非常隐蔽，但一旦发生将极大的影响公共债务秩序。

3.增加公共负债风险向系统性金融风险发展的概率

在监管中如未能清晰界定PPP 模式应用的边界，其具有的软性债务融资的特点，就极易破坏分税制对地方政府的刚性预算约束，激发地方政府过度的投资冲动。因我国公共部门和金融机构内部在组织结构上责、权、利的严重不对等，使得地方政府这样的融资冲动易被地方金融部门满足，产生的不良资产问题就会通过金融机构的集权管理而传导到上级金融机构，如各地的风险出现叠加而上的情况，将导致系统性风险而影响整个经济运行，最终拖累全国人民。一些地方政府对此心知肚明，公开提出 借钱要借 四大银行 ，还不上全国人民来分担。

4.执行过程中的其他风险

公共项目签订合同后，履行需要较长的时间，大致包括建设、营运、维护、管理、移交等环节。当今社会瞬息万变，不到10 年民众的通讯工具就从固定电话到传呼机再到移动电话，移动电话又从2G迅速发展到4G。1999 年昆明世界园艺博览会时，城里随处可见固定电话亭，可是现在几乎看不到固定电话亭了。因此，如果公共项目当时预计的用途一旦不再被民众需要时，各方的投入很可能血本无归，原融资契约将无法履行。

而影响项目履行的风险因素复杂，有生态环境风险、政策变化风险、经济风险、科技进步风险等因素。因此，PPP 项目需要进行更为科学严密的前期项目准备工作以防项目中途夭折。

三、应对复杂融资安排，加强PPP 项目管理的举措

基于目前行政事业单位国有资产管理的框架，面对复杂融资安排，我们应当通过加强对行政事业单位及其衍生企业的监管，实现加强公共基础设施管理的目的，具体应当采取如下举措：

1.做好公共项目需求分析，防止盲目上项目

政府应当按照公众的需求来投资公共服务和产品，防止盲目上项目，造成巨大的公共资源浪费。很多时候，人们认为只要财物没有进个人的腰包就不是腐败。其实不然，不科学的决策才是最大的腐败，特别是公私合营的融资模式下，极其容易为了利益输送而编造项目，或者为了贪功求大出现一届政府大举债，搞大项目，结果寅吃卯粮，下几届政府勒紧裤腰带的情况。

不谋万代者不足谋一时，不谋全局者不足谋一域。财政部门应当积极推进中长期财政规划改革，把城乡发展的短期目标和中长期诉求相结合，建立新的财政资金约束机制，完善决策制定程序。

当今是大数据时代，政府要分析公众的需求不是难事，关键是有没有群众观念，想不想让群众参与公共项目的预算编审。如果能在项目上马前做好可行性分析和不可行性分析，充分揭示风险点，相信公共项目未来的融资之路就能走得顺畅。

2.明晰产权和债权，加强资本运作管理

从资产负债表中可以看到，总资产=总负债+总所有者权益，也就是说要加强资产管理，就要同时加强公共债务管理和所有者权益管理。对行政事业单位及其事业单位衍生企业而言就是要加强政府负债管理和国有资本管理，强化产权意识，盘活国有资产。

从理论上说，资本运营即是指经济主体将自身所拥有的各种生产要素或社会资源，通过兼并、收购、重组、参股、控股、交易、转让、租赁、特许经营等形式予以优化配置，以实现该经济主体运营活动的目标。在公共项目中，资本运营的实质是指政府通过具体的公共项目将其所拥有的各类资本（如：财政资金、特许经营权、政策优待），不断的与其它性质资本进行流动与重组，以实现其对社会资源的重新配置，进而达到公共效益和企业利润最大化以及风险最小化的目标。

资本运作牵扯利益主体较多，明晰各方产权和债权是今后确定责权利的基础。财政部门在其中应当做好产权登记工作，公共债务监管工作，为项目运作打好基础。在整个资本运作过程中财政部门还应当进行项目的全生命周期管理，加强财政部门内部机构之间的配合。债务管理应当和公共资产建设、管理机构密切配合，共享信息，及时预警债务风险。同时，行政事业资产管理部门应当注重公共基础设施的日常管理，从项目建设到投入运营都应当进行监测，注重监督项目的出租出借管理、特许经营权管理，全面加强对各种融资合同执行的监控，做好合同履行风险因素的分析。此外，财政部门还应当加强与工商、税务、质监、国土资源等部门的合作，发挥各自对PPP 项目监管的优势。

3.通过强化制度供给，提升依法理财水平

越复杂的融资安排，越需要完备的制度约束。在现有财税体制和政治环境下，如果公私合营模式缺乏顶层设计，将产生危及财政安全，波及金融体系的风险。

（1）构建公私合营总体制度框架。各地应当根据当地实际情况确定公私合营的以下制度内容：

其一，划定公私合营模式应用领域界限，明确特殊限制规定。如：PPP 项目应当主要为公共基础设施项目，而涉及国家安全的项目不得采用公私合营的模式。

其二，私营部门准入标准和评标规程。以便公共部门有效选择合作对象，并杜绝官商合谋形成的项目腐败。

其三，公共资金和信用的介入方式与比例要求。

其四，公共部门尤其是财政部门在项目操作中的职责范围。对财政部门监管维度的正确定位有利于预防财政风险，也有利于防止行政权力被滥用。

其五，公共部门与社会资本间、中央与地方政府间项目融资风险和利益分配机制。

（2）建设合同文本项目库，为项目各个环节的设计提供专业指导。法律文本和合同体系建设是公私合营等复杂融资项目的核心，PPP 模式因项目特点而产生的变型模式和进一步创新是PPP 模式最吸引人的特质。采用标准格式化文本体系无疑将扼杀PPP 模式创新力。PPP 模式下的合同安排应当就如中医为每个病人开不同的处方一样，因地制宜的安排合同条款，但为了提高合同谈判的效率，财政部门应当在总结各种PPP模式的基础上，建立项目合同文本储备库，以便能模块化的应用项目文本蓝本和格式条款，以组合项目合同，创新运管模式。重点是按特许权性质和授予方式设计标准化的特许权协议范本，并事先进行风险量化分析，为指导公共部门订立合同做好专业文本储备。

（3）通过规范流程来控制风险，实现全面质量管理，提升项目绩效水平。为履行好对PPP 项目的监管，财政部门应当建立有效的组织与机构保障机制，培养专门的人才服务融资项目管理，制定便于操作的规范流程，以避免程序性失当。

为提升PPP 项目的全面质量管理水平，应借鉴PDCA 循环即戴明环，来不断改进财政管理的程式以提升项目绩效。

4.政府预算及公共债务管理与PPP 项目的衔接

（1）建立与预算编审项目库相衔接的PPP 项目库。进入预算编审项目库中的公共基础设施项目应当进行滚动管理，在达到PPP 项目营运条件的时候转入PPP项目库，并向社会公示，以吸引社会资金投入。

（2）在预算和债务管理体系中嵌入PPP 模式公共项目的资本净值管理。为实现项目资产负债的指数化，PPP项目中政府未来支出和补贴，以及预期收益等收支项目应当全部按照现值核算。并建立PPP 项目资产负债跨年度平衡表，按照项目对政府资源要求权的优先顺序，处理好项目负债分级管理。

（3）建立PPP项目风险基金制度，确定风险基金比例和补偿原则，达到既能有效覆盖风险，又能有效隔离风险的目的。同时，对表外融资产生的隐性风险进行专门管理。

（4）做好理财规划，与金融机构积极合作，利用金融资本较强的社会资金整合能力和风险分散能力，合理安排PPP 项目支出责任的时域窗口，做好预算的中长期规划，实现预算年度平衡向周期性平衡的跨越。

5.提升不良资产的处置能力

财政部门作为PPP项目资产中公共投资部分的整体持有者，在项目形成不良资产时，应当对项目进行具体分析采取不同应对策略。

通常情况下政府应当尊重PPP模式市场化运行的准则，及时剥离不良资产，隔离风险。除项目存在流动性盘活的较大可能，可以根据公共利益需求情况进行注资挽回项目的情况外，财政部门应当按照市场法则让失败的项目进入不良资产处置程序。

在资产处置过程中，财政部门承担的主要工作是资产的打包和定价。前者通过对资产残值的整理，使得项目不良资产整体价值最大化，后者则通过价值评估和交易谈判，使得不良资产能够最大程度变现。财政部门还能采取建立PPP 项目专属资产管理平台，通过债务追偿、重组等手段最大限度保全资产、减少损失。