地方政府生态责任的缺失与重构

叶彩虹

（闽南师范大学马克思主义学院，福建漳州，363000）

近年来，地方政府秉承“先污染、后治理”的理念造成生态问题愈演愈烈，生态问题爆发的滞后性带来了不可估量的影响，不仅需时间跨越度长的治理期，而且倾尽全力也无法恢复污染前的原貌。国家环保总局副局长潘岳说：“分析两起重大环境事件的原因，看似责任在企业，实则根源在当地政府，在地方保护主义，政府不作为是导致污染事件的根本原因。”［1］因而，在地方保护主义思想下探究地方政府生态责任缺失的表现及原因成为迫切解决地方政府生态责任的必要前提。

一、地方政府生态责任缺失的表现

责任的含义一般包含两个层次：一方面是指必须承担的职能和义务；另外一方面是指没有正确履行其职责或违反义务时所必须承担的后果。［2］地方政府生态责任是十八大新时期五位一体思想下生态文明建设的重要体现，与政治、经济、文化、社会具有同步性发展特点，但当前地方政府受地方保护主义思想影响，使其生态责任在诸多方面存在缺失。

（一）生态责任意识的缺失

传统的科层官僚体制下，地方政府占据主体地位，形成以地方政府为中心的管理体制。虽然以“人民的公仆”来定位地方政府的角色，但在实际运作中地方政府的无限职权只能投入到有限的责任中，因而淡化了地方政府及其工作人员的责任意识。一方面，地方政府间存在多种竞争，在经济上为达到上级的指标，在发展上为在同级间占优势地位，因而地方政府在与生态问题博弈间倾向于保护地方的利益。另一方面，地方政府在生态问题上主要承担管理者的角色，地方政府工作人员也主要将地方政府生态责任定位于监管，不是责任的承担者，地方政府对自身职能定位的错位使其生态责任意识缺失，当生态问题爆发时也只是被动的对引发该生态问题的当事人做事后处置。

（二）忽视民众的参与

地方政府服务民众的方式和内容主要是通过自上而下计划实施的，它重视上级对当地的配置方案，在生态问题上则倾向于以事后导向型为主，忽视民众的参与。不仅民众没有对生态问题提出符合自身合法利益的途径，同时民众在此过程中的监督力度亦是微乎甚微。在问题爆发时，地方政府为保护当地企业发展和继续运营，通常采取视而不见的态度，使民众意见成为真空。此外，由于地方政府各部门有“职责同构”的现象，职能交叉多样、生态责任模糊，各部门间以推诿的态度处理生态问题，使得不具备充分法律知识的民众陷入有地方政府有环保部门但无处参与的困境，大大降低了民众的参与力度。

（三）生态问责追究不到位

对生态问题爆发的后期处理，即没有正确履行其职责或违反义务时所必须承担的后果，可以归为问责。但当前地方政府处于生态问责追究不到位的困境。一方面，虽然中央于2009年下达了第一部问责法律——《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，但地方政府在生态问责追究上处于被动状态，在生态问题严重性凸显之前尽量将其掩盖，只有当它造成实际伤亡时才会引起重视，并且我国相关的问责追究法律也只是限定在行政处分上，相对于贪污腐败而言它的问责追究力度大打折扣。另一方面，各个地方虽然也有颁布适应当地政府的问责条文，但它主要停留在规范性条文范围，并无针对性的问责处罚条款。同时，在地方政府不得已进行问责追究时，只是简单的对相关企业罚款，无警示力度。

二、地方政府生态责任缺失的原因

在制度层面，我国现行的行政管理体制以及财政体制对地方政府生态责任的发展有所限制，同时法律运作规定上的不完善、法律规定向地方政府权力过于倾斜以及问责力度弱都是阻碍地方政府生态责任发展的重要原因。

（一）制度层面的缺陷

制度层面涉及到国家现行的体制，即当前国家的行政管理体制和财政体制中部门不合理因素对中央和地方的关系有一定的影响，特别是对地方政府生态责任的承担有负面影响。

1.行政管理体制的制约

根据我国《宪法》规定，我国属于单一制国家，权力结构上表现为以权力分配为主导的政府间纵向关系，地方为隶属地位，接受和服从中央和上级政府的领导，地方行政区域内权力行使无法脱离中央独立存在。实行单一制导致的直接结果是地方政府的举措需以中央的利益为前提，但自20世纪80年代政府权力下放以来，地方政府具有维护中央利益和当地利益的双重角色，使其陷入两难境地，因为在严格执行中央的法律政策的同时亦可能损害当地的经济利益，为了使两种利益得到协调，作为当地利益的维护者，地方政府选择性地保护当地企业，甚至为此挂上保护牌。同时，在职责结构上，我国的政府间纵向和横向关系模式分别呈“条条关系”、“块块关系”，由“条块关系”模式发展成的我国各政府上下对口，左右对齐的职能部门，职责同构的现象不仅无法制约权力的使用，反而使得政府在职务链上呈“条条集权”、“块块专政”。［3］这种垂直性发展模式降低地方政府的积极性和自主性，在生态问题上表现为被动，因而它的问责模式亦为自上而下的问责，而横向的多部门共同管理模式造成在生态问题上各部门互相推诿，工作人员责任意识淡薄。

2.现行财政体制的不合理

我国实行的是市领导县体制，在改革开放以后中央权力和管理重心不断下放，形成了中央到地方的金字塔体制的层级结构，呈事权下移，财政上移的局面，特别是在1994年实行分税财政体制和2012年的“营改增”改革以后，财政压力以递增式自上级传递到下级。同时，发展相对薄弱的地级市可能利用行政权力相对大于下级的优势将上级的财政转移支付进行截留，下级地方政府的财政压力明显加剧。地方政府财政紧缩，需以“经济人”理性维护当地利益，一方面通过盲目放任高污染的重点企业发展以从中获取部分财政来源，另一方面在生态和利益博弈中最终选择强力开采自然资源，使公共环保服务品质下降。在财政利益上中央与地方是以75：25分进行分配，实行“营改增”后，地方税收收入相对之前会有所减少，所以地方政府有限的财政收入更愿意将其投入教育等公共服务项目，而不倾向于投入时间跨度长、效益低、投资大的生态环保类瓶颈行业。

（二）生态法律层面的失灵

中国生态方面法律的失灵是地方政府生态责任缺失的另外一个原因，具体表现为相关法律体系的不完善以及对政府、企业和公民进行调整的法律不到位。

1.生态法律体系不完善

我国除了《环境保护法》，还有《大气污染防治法》等在内的七部环境保护单行法以及各个地方政府的相关环境法规，2006年监察部颁布了第一部环境问责法规——《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。虽然相关法律涉及环境各个方面，但总体上条文太过零乱，内容过于宽泛，可操作性不强，如《暂行规定》多次出现此条文：国家行政机关及其工作人员有下列行为之一的，对直接责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分。但对于情节的轻重问题并无具体的标准，相关部门在处分时主观随意性较大。同时由于法律条文过多，没有统一规划，在条文内容上可能出现重复和冲突，造成在实际运作中的法律依据不明确，加大执法难度。

2.地方政府权力倾斜

第一性环境责任为地方政府在生态问题上所拥有的权力和必须承担的责任，第二性环境责任为地方政府因没有履行生态责任所必须承担的后果。《环境保护法》作为中国基本环境法，它所呈现的特点是政府在生态问题上处于监管地位，将生态问题爆发的责任直接归结为企业，重视对企业的处置，导致地方政府在责任和权力中向权力倾斜。同时《环境保护法》第二章第二十六条指出国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，将环境保护目标和环境监管作为县级以上人民政府考核内容。但是对于考核评价的标准并无具体界定，在处理生态问题上地方政府有很大的弹性空间，地方政府权力的过于倾斜导致它在开发本地资源和获取利益上占有绝对优势，第二性环境责任则由企业承担。

3.问责力度弱

地方生态问题引起社会关注往往是在发生重大事故之后，在发生生态事故前，已造成的严重生态污染则多数无人问津，这源于相关法律中问责监督规定的不到位。一方面，地方生态监督主要由地方环保局执行，但地方环保局官员的任命以及财务支出都受限于当地政府，而上级环保部门倾向于对下级地方政府进行业务指导而无实质作用，同体监督必然使生态监督过程出现多处漏洞，进而降低问责力度。另一方面，就外部监督而言，《环境保护法》第五章明确提出信息公开和公众参与，但实际运作中地方政府的信息透明度还有待提高，而法律中公民参与生态监管的过程和途径并无实际可操作的具体规定，同时在相关法律中公民的环境权没有被承认和确立起来，因而公民的生态监管能力是相当薄弱的，对地方政府问责没有起到重要作用。

三、重构地方政府生态责任的建议

重构地方政府生态责任需从内部完善生态法律体系入手，执行过程中以构建绿色GDP政绩考核模式为指标，外部以搭建地方高校社会问责机制来监督。

（一）完善生态法律体系

相关生态法律的不完善是造成政府生态责任缺失的最直接原因。完善生态法律首先要使《环境保护法》明确政府生态责任，对地方政府行政区域内的环境质量如何负责以及负责不到位应如何处置做出具体说明，特别是在该法律第六章的法律责任中加大对政府方面的法律责任的说明比重。其次，《环境保护违法违纪处分暂行规定》对国家行政机关及其工作人员对于生态问题违法行为处置情节轻重标准要有具体可量性，将标准细化，避免当地政府及其环境主管部门的包庇行为。再次，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中的问责流程应作进一步的具体规定，特别是应打破其同体问责方式，确立公民环境权，使公民参与问责流程。最后，由于相关生态法律过于零散，细化到各个方面，为避免生态法律条文之间的冲突或重叠，政府部门有必要对模凌两可的法律条文进行调整，保证法律的统一性，使得有法可依。

（二）构建绿色GDP政绩考核模式

绿色GDP政绩考核模式即将生态环境质量和影响评价纳入地方政府考核系统，改变以往以经济GDP为主导的政绩考核观，确立地方政府正确的生态责任意识。在绿色GDP政绩考核模式下，可以分前、中、后期三方面执行。前期，建立生态补偿机制，将企业为追求利润造成的污染列为内部成本，即对相关污染企业征收环境税，并使用超额累积计算，当企业所支付的税收大大降低企业利润生产，企业会改变其运作模式，尽以低能环保方向发展以降低环境税，而当地政府亦可通过征收环境税缓解其财政困境。中期，建立专家——地方高校陪同实施和检测的环境测评小组，地方高校起督导作用，陪同专家定期下访各地方政府做环境质量检测，与以往的专家评测组不同的是现质量评定采取地方政府激励机制，环境质量评定等级越高，当地政府得到的补偿金额越多。后期，将生态指标作为地方政府最主要的考核参数之一，考核过程和结果由地方高校共同参与并分享，将其作为地方政府工作人员奖惩、任用、辞退等人才筛选环节的重要依据。

（三）搭建地方高校社会问责机制

搭建地方高校社会问责机制，即启动以地方高校为主体的生态问责监督模式。首先，作为知识群体的地方高校成员应熟知当地政府环保部门以及相关媒体的生态问题投诉中心和举报电话，并分享给广大不熟悉投诉渠道的民众群体，鼓励民众揭发违规破坏生态的企业及对其包庇的地方政府，主动维护自身的环境权益。其次，作为网络媒体最主要的使用者之一——地方高校的青少年学生，可充分发挥微博、微信、论坛等网络平台，公开揭露和批评当地政府或企业的真实违法环境污染和生态破坏行为，利用网络新闻媒体等给予当地政府以及环保部门外部舆论压力，使地方政府重视生态破坏问题，利用外部压力启动内部生态问责。再次，确立公民的环境权，地方政府应对环境信息公开，将重要环境信息数据的测量对地方高校开放，让地方高校作为环境信息的主要传达和分享中介，以保证信息的真实性。同时要规定地方高校生态参与制度，主要表现在生态问责的程序上，应打破同体内部问责体系，建立以地方高校为主体的生态问责听证会。

［1］黄爱宝.责任政府构建和政府生态责任［J］.理论探讨，2007（6）.

［2］郭小聪.行政管理学［M］.北京：中国人民大学出版社，2008：268.

［3］方雷.地方政府学概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2010：117.