县域政府购买公共服务：现状·问题·对策——基于海门市的实证研究

中共海门市委党校课题组

（中共海门市委党校，江苏 南通 226100）

一、政府购买公共服务的历史进程与现实意义

“政府购买公共服务”是指政府为了履行服务公众的职责，通过政府财政向各类社会服务机构支付费用，用以购买其以契约方式提供的、由政府界定种类和品质的全部或部分公共服务，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。［1］政府购买公共服务的主体是各级行政机关及参照《中华人民共和国公务员法》管理、具有行政管理职能的事业单位，以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，是购买公共服务的规划者、出资人、合同管理者和监督者；承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构、个体等社会力量，是政府购买服务的申请者、承担者和具体执行者；社会公众是政府购买公共服务的享受者，并对社会组织提供服务的质量和满意程度进行反馈和评价。

在国际上，政府购买公共服务是公共服务市场化、社会化的普遍方式和政府常态化的服务形式。从我国内地的发展实践看，政府购买公共服务已经由点及面、由单个领域向诸多领域发展。1995 年，上海市浦东新区社会发展局为民间组织YMCA 提供土地和房屋，委托其进行社区服务，开创了我国政府向私人公司购买公共服务的先河。此后，各地政府在居家养老、岗位培训、社区矫正、公共卫生、社会工作等多个领域开展了购买服务工作。2012年，我国政府服务类采购规模为1214 亿元，增长率高达36.6%，明显高于货物类、工程类的14.6%和26.6%。［2］2013 年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“正确处理政府和社会关系……适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。这是第一次将“政府购买服务”写入党的文件中。2013 年7 月，李克强总理主持召开国务院常务会议研究推进政府购买公共服务工作，9 月，国务院办公厅以国办发〔2013〕 96 号印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，进一步要求对购买服务项目进行动态调整，对承接主体实行优胜劣汰，使群众享受到丰富优质高效的公共服务。目前，全国省级政府购买公共服务目录已覆盖至全部直辖市和大多数省、自治区。

总之，在我国，政府购买公共服务已经历了理论厘清、政策设计、试点创新、法制规范、推广部署等阶段，政府购买公共服务已经成为我国深化改革的一大重要举措。政府购买公共服务在创新社会治理，转变政府职能，满足多元化民众需求、推动服务产业持续健康发展等方面具有十分重要的现实意义和实践价值。

1.政府购买公共服务是推动政府职能转变、促进治理能力现代化的必要载体。新历史时期，简政放权、购买公共服务是政府推进行政管理体制改革、转变政府职能、建设服务型政府的两大核心改革举措，同步激发政府能力、社会动力和市场活力。作为一种新的治理方式，政府购买公共服务强调政府、市场、社会等多元主体之间的合理定位和良性互动，形成促进经济发展、社会进步的强大的、持续的、内在的合力。

2.政府购买公共服务是提高公共服务供给水平和质量、满足民众多元化公共需求的必要保证。政府必须提供公共服务产品，对于地方政府来说，提供的公共服务产品具有明显的非排他性不充分或非竞争性不充分等特征。也就是说，政府必须满足全体或大多数民众的公共需求，而满足程度的不充分，很难达到全覆盖、高水平、量个性等理想目标。然而，民众的公共需求一定会随着经济社会的发展而日益多样化，对服务质量的要求也越来越高，传统的由政府及各类事业单位直接提供的公共服务越来越难以适应新形势下社会发展的需要。政府通过向社会力量购买公共服务，不仅能够避免“费力不讨好、好心办坏事”，“政府当厨师、民众坐等用餐”等窘境；而且，还能够提升公共服务的质量和水平，不断满足民众多样化、个性化、专业化的需求。

3.政府购买公共服务是加快服务业发展、促进社会就业的必要举措。从产业流经济学角度看，政府购买公共服务是前延后伸链条很长的一条产业链，围绕购买活动，相应激发起研发、生产加工、招拍卖、物流、人才培训、业务管理、评估、保险等产业环节。因此，政府购买公共服务最终必定转化为新增投资、新增消费，持续的购买行为又将引发一系列持续的再支出，理论界、实践界把政府购买公共服务的产业作用称为产业乘数效应。举全民之力，促进服务业加倍发展，政府购买公共服务对这些以服务产业、社会就业为主的推动作用是不可估量的。根据国际平均水平，社会组织提供的就业岗位数量约占整个经济活动人口的4.4%。［3］截止2013 年底，海门市社会组织数量为460 家，但具体从事社会组织工作的不足整个经济活动人口的1%，如果海门社会组织发展达到国际平均水平，则可以增加3 万个就业机会。

4.政府购买公共服务是提高服务效率，降低服务成本的必要途径。和政府部门的生产效率相比，向社会力量购买公共服务的效率总是高的，问题的实质在于垄断还是竞争。实践证明，在提供低成本、高质量的服务方面，竞争往往优于垄断。例如，深圳市罗湖区依靠传统模式运营的罗湖画院，由政府养人、养事、养物业，改革前，每年的运营成本将近300 万，而通过社会化运作，现在政府非但不用投入一分钱，每年还有10 万元的租金收入。［4］

二、海门市购买公共服务的现状

近年来，海门市政府及其职能部门在购买公共服务领域开展了积极的探索和广泛的实践。据不完全统计，目前，海门市政府购买公共服务项目数（三级指标） 30 个左右。综合分析，海门市政府购买公共服务主要成效及其存在的问题主要表现在以下几个方面。

1.政府购买公共服务成改革共识，但没有转化为政府主要职能加以落实。在走访调研、电话咨询过程中，我们发现，各单位领导和从事公共服务管理的负责人都认识到了政府购买公共服务的强烈迫切性，普遍认为政府购买公共服务能够转变政府职能、提高行政管理绩效、提升公共服务质量、增强人民群众满意度。但问及“作为职能部门，如何推动此项工作”时，却反映出发展共识与具体执行的脱节，存在着以下四种倾向，第一，“观望”。有些人认为“现在政策不明朗，最好是上级政府和主要职能部门来推动”。第二，“畏难”。有些人认为“单靠一个部门的力量难以推动，也不知道如何操作”。第三，“抱怨”。有的部门领导在谈及政府购买公共服务时，想到的不是如何市场化运作，而是在抱怨自己人手不够、编制有限、经费紧张等问题。第四，“怀疑”。有些人认为政府购买公共服务势必会涉及部门利益的调整和改革，对能否顺利深入推进政府购买公共服务表示怀疑。因此，尽管一些政府部门深知购买公共服务是未来政府职能转变的一个趋势，但对政府购买公共服务工作主动性、积极性不高，工作思路也不十分清晰。

2.购买项目逐渐拓展到多个领域，但无论是项目数量还是规模都有待提高。从总体上看，海门市政府购买公共服务已从传统便民服务，如养老、助残等领域向法律援助、公路养护、项目评估、政策咨询、规划设计等领域延伸，可谓涉及社会生活的各个方面。但从项目数量和购买规模看，不仅购买公共服务项目的数量不多，仅占海门市全部公共服务项目数约10%；而且，购买公共服务规模较小。目前，财政部门还没有专门政府购买公共服务的规模统计职能。据本次表格问卷统计，自2013 年至今，从汇总的17 个政府购买公共服务项目规模看，1000 万元规模的公共服务项目数为1 个，占比5%；100 万-1000 万元规模的公共服务数为6 个，占比35%；100 万元以下规模的公共服务数为10 个，占比60%。但相比拥有百万人口、年度政府采购规模近20 亿元的实际需求，政府购买公共服务的力度还需要大力加强。

3.购买方式多以“体制内购买”为主，社会力量介入较少。实践中，海门市政府购买社会服务的方式主要以委托式、补贴式为主，竞标式、购买券式较少采用。之所以形成这种“体制内购买、内部化运作”的状况，其原因主要有以下两个方面，第一，政府办社会的局面还远远没有得到改变，仍习惯于将大量的公共服务事务安排“体制内”事业单位去实施。这种工作机制既省力，又容易行政控制，还省得冒市场化风险。第二，社会组织力量还很弱小，竞争乏力。近年来，虽然海门市鼓励、支持各类社会组织的发展、改善社会组织发展的社会环境、为社会组织提供一定的项目支持等，但是，无论从数量上还是从质量上看，都与现实需求存在较大的差距。通过对承接政府购买公共服务的各类主体分析发现，它们大都与政府存在着千丝万缕的联系，因而，目前海门市政府购买公共服务仍属于政府有关部门与相关社会组织直接协商或委托的结果，真正通过公开招标竞争，承接公共服务社会组织还很少。

4.监管难配套，评价不科学。海门市政府购买公共服务的社会效应日渐显现。例如，为构建现代公共法律服务体系，海门市通过向社会力量购买推进四大类27 项公共法律服务，让广大人民群众充分享受法治红利；城市公交、城镇公交、镇村公交运营获市镇两级财政补贴，让民众享受到更好的公交福利。但是，目前，海门市政府购买公共服务还处于探索的初始阶段，尚未形成完整的监管体系和科学的评价机制。调查发现，一些监管工作没有专业队伍去全面实施，一些评价活动也没有邀请第三方深度介入，尤其是很多政府职能部门缺乏专业的合同管理能力。对于政府购买的诸如教育、医疗、文化等服务，由于其服务本身的特性，导致服务质量难以量化以及成本和价格难以核算。政府在评估承接主体服务时，采用的还是传统的行政化的方法，监督评估体系缺少系统性和科学性。

5.政府购买服务缺乏规范的公共服务流程和操作细则。目前，海门市委市政府就政府购买公共服务工作已作出了明确的部署，并对公共法律服务、公共文化服务、居家养老服务、公共安全服务等向社会力量购买提出了具体的要求。因此，政府购买公共服务已进入“淌水游泳”阶段，努力完善公开透明规范的公共服务流程和操作细则是关键。但从总体上看，政府购买公共服务还处于零散的、碎片化的状态，既无专用于购买公共服务的财政预算，也没有出台和颁布相应的地方政府规章与《政府购买公共服务指导性目录》，有序推广工作还有大量的事情要做。

三、推进县域政府购买公共服务的对策

1.转变政府治理理念，强化公共服务职能。推进政府购买公共服务，政府治理理念转变是关键。第一，角色定位要科学。根据公共产品的生产和供给可分离原理，地方政府应充分认识到自身并不是公共服务的唯一生产者和提供者，应将能够由市场提供的服务交由市场来完成，政府充分发挥好购买公共服务的出资人、监督者和制度供给者角色。第二，关系界定要准确。政府向社会力量购买公共服务，要正确认识与社会组织之间的关系，它们是基于契约关系基础之上的一种平等合作关系，不能将社会组织看成是自己的“附庸”。政府确定购买内容和标准并出资购买公共服务，社会组织依约享有权利并承担相应义务。第三，责任分工要明晰。政府购买公共服务并不是所谓的“撂担子”，而是为了提高公共服务的质量和水平，更好地为民众服务。政府应站在公共利益的角度，明确公共服务项目的要求、期限及效果，对合同进行全程监控和管理，防止低效率和欺诈行为。

2.制定政府购买公共服务的地方规章，尽早出台政府购买服务指导性文件。目前，我国《政府采购法》和《采购法实施条例》未能对政府购买公共服务做出专门的修订和规定，因此，为了有效规范政府购买公共服务行为，避免实践的随意性，海门市应尽早制定和出台相关的地方政府规章以及政府购买公共服务指导目录。周边先行地区在政府购买公共服务方面积累了丰富的经验，可供参考。例如，义乌市有《政府购买服务管理暂行办法》（2014 年）、海宁市有《关于政府购买社会工作服务实施办法（试行）》 （2013 年）、昆山市有《关于加快推进全市社会组织健康发展的意见》 （2013 年）等，江苏省以及南通市出台了《关于推进政府购买公共服务工作指导意见的通知》等。当然，海门市不能满足于制订一般意义上的购买目录，更主要的是要制定“海门市政府购买公共服务管理办法”，就政府购买公共服务的目的、内涵、原则、购买主体和承接主体以及购买内容、资金管理、方式和程序、绩效评审等方面作出具体的规定。

3.建立健全政府购买公共服务运行机制，促进购买服务规范化常态化。要更好地推广政府购买公共服务，就必须从机制上着力落实，重点解决“买什么、向谁买、怎么买、买得值”的问题。第一，确定购买范围，明确购买目录，解决好“买什么”的问题。这个问题需要政府在制度层面予以保障，同时，对于购买目录的制订，应该倾听民众的声音，突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与保障和改善民生密切相关的领域和项目，把有限的财政资金用到人民群众最需要的地方。第二，准确把握购买主体，解决好“谁来买”的问题。按照海门市发展现状，购买的主体包括非政府组织、民办非企业单位、社会团体、基金会以及承担相应公共职能的政府事业单位，一些具有公共服务专业资质、专业能力和职业信誉的企业及个体也可以承接。第三，完善购买程序，解决好“怎么买”的问题。这里需要政府规范购买程序、明确购买方式等。第四，加强绩效管理，健全评价机制，解决好“买得值”的问题。需要充分发动政府、服务对象、专业评估机构、媒体以及机构自身等多方监督，通过各方参与，构建多层次、综合性的评价监督体系，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考评，奖惩优劣，建立星级运营奖评制、运营异常黑名单制，切实保障政府购买公共服务健康高效运，从而确保民众能够享受到优质、高效、持续的公共服务。

4.加大对社会组织的扶持与培育，营造公平竞争的市场环境。第一，要创造良好的社会环境，为社会组织的成长提供政策保障。要加快海门市社会组织孵化园建设，经常开展公益创投项目评比活动，积极扶持和引导相应机构入园，在项目供给、资金保障、设施配套、人才服务等方面给予相应的政策倾斜。第二，要鼓励引导民间资本进入公共服务供给领域。县域政府直接面向群众，要提供的公共服务相当庞杂，我们完全可以主动出击，率先改革，将一些公共服务分批次推向社会。例如，海门市政府已经下发了关于推进“政社互动”工作的文件，为发挥群众自治组织依法协助政府做好公共服务提出了明确协助范围和操作细则，这为进一步主动培育、联手社会力量共同做好公共服务奠定了基础。对一些条件成熟、适合社会力量承接的公共服务项目（包括：职业教育和特殊教育、公共卫生、养老服务、残障服务、社区服务、社区矫正和青少年辅导、文化与传统保护、公民教育和科普教育、就业促进、保障性住宅和其他社会问题解决、城市规划等），［5］应通过降低准入门槛、财政补贴、税收减免等方式，引导民间资本和个人力量的参与。第三，要加快推进社会组织规范化发展，强化人才队伍建设，壮大社会工作者、社会服务志愿者队伍、第三方评估队伍等建设，确保政府购买公共服务的职业化、专业化。

5.加强组织领导，逐步纳入政府绩效考核范围。政府购买公共服务既需要政府抓总统全，把握好推广节奏、规模，制定好流程和操作细则，组织好监管、评价以及考核奖惩等工作；又要各部门、各乡镇园区积极作为，具体确定购买项目、实施办法、工作计划，做好购买服务的日常管理工作。当前，要突出抓好以下4 个方面的工作：第一，强化深化改革领导小组的组织领导功能，统筹规划，明确政府相关牵头部门。第二，突出财政预算管理。应加大财政支持力度，将政府购买公共服务的资金纳入公共财政预算，做到整体规划，使政府购买公共服务的资金得到切实保证。第三，加快确定一批试点项目并逐年丰富。加快制定和实施公共法律服务、公共文化服务、居家养老服务、公共安全服务等项目的试点建设，积极探索，总结经验，加速推广，逐年增加购买项目。第四，加强政府管理人才队伍建设。加强政府购买公共服务人才培训，提高他们合同管理的本领、购买服务的谈判水平以及清正廉洁、抵御腐败的能力，逐渐培养和建设一批可以保障政府成为精明买家的人才队伍。

［1］崔正.政府购买服务与社会组织发展的互动关系研究［J］.中国行政管理，2012（08）.

［2］刘英团.推进购买服务要先转政府职能［N］.中国政府采购报，2014-01-07

［3］刘昆.贯彻落实三中全会精神，大力推广政府购买服务［J］.中国社会组织，2014（03）.

［4］林金华.罗湖画院：不靠“皇粮”靠市场［N］.中国文化报，2009-08-14.

［5］贾西津，苏明.中国政府购买公共服务研究中期报告摘要［R］.亚洲开发银行，2009（03）.