中国梦视域下的户籍制度改革

王旭涛

（西南财经大学 马克思主义学院，四川 成都 611130）

2013 年底，“加快户籍制度改革”这个重要议题在中共中央十八届三中全会和中央城镇化工作会议上被同时提出并开展了改革的具体部署，我国深化户籍制度改革之路由此开启。户籍制度是政府运用相关的行政手段对所辖人户进行登记和管理的一项基本的国家行政法律制度，［1］它作为中国特色社会主义制度的一个组成部分，具有鲜明的中国特色，其发展变革要为中国共产党一直追寻的实现国家富强、民族振兴、人民幸福的目标服务，要为中国社会主义现代化建设的大局服务。这一切不仅承载了国家、民族的未来，也承载了千千万万中国人的愿望。

一、户籍制度服务于国家的经济社会发展

“实现中华民族的伟大复兴，在整个二十世纪一直是中国无数志士仁人顽强追求的目标，一直是时代潮流中的突出主题。中国的革命也好，建设也好，改革也好，归根到底是为了实现这个目标。这可以说是贯穿二十世纪中国历史的基本线索。”［2］建国以来，我国户籍制度的发展演变，是为了实现国家富强、民族振兴、人民幸福的“中国梦”。

（一） 1949—1957年：户口自由迁移时期

建国初期，为了恢复和发展生产，国家对于户口的管理比较宽松，允许民众自由迁徙。这一时期的户籍管理制度明显带有政治性的色彩，其目的是为了巩固新生的政权，维护革命的政治秩序。时任公安部部长的罗瑞卿说：“户籍工作有一条基本原则，就是保障人民的自由，对人民要宽，给以合法的最大的方便，对敌人或坏人则要加以限止、管制，对敌人和坏人要紧，使之不能乱说乱动，一言一行皆在我掌握之中。”［3］在这个原则下对人民实行的“户警合一”的管理方式和对敌人、反动派实行的“特种人口”的管理办法，在最大限度上保证了社会秩序和政治稳定。这就使得新中国政权得到了巩固，为中国共产党领导广大人民群众进行建设社会主义的探索和“中国梦”的实现奠定了基本的政治前提。

（二） 1958—1978年：严格限制户口迁移时期

1956 年，农业、手工业、资本主义工商业的社会主义“三大改造”基本完成，我国在确立了社会主义基本制度的同时，继而也进入了建设社会主义的历史时期。1958 年，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次将我国城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。1964 年，党中央反省“大跃进”的错误，进行国民经济的调整，并提出了“在不太长的历史时期内，把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国”［4］的目标。由于当时照搬了苏联建设社会主义的模式，沿用了斯大林牺牲农民的利益，重点发展重工业，而重工业属于资本密集型产业，加之中苏关系恶化、自然灾害的发生，我国国民经济受到重创。为了实现第三届全国人民代表大会提出的这个“四个现代化”目标，只好对农业剩余进行全额提取。这种内向型资本积累的唯一做法，就是将农民固定在土地上，用“粮食”来换取资金。1977 年11 月，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》 指出：“由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。”［5］

（三） 1978年至今：户籍制度逐步改革时期

党的十一届三中全会的召开，标志着我国进入了改革开放的新历史时期。城乡二元的户籍管理制度是我国计划经济体制的产物，伴随着改革开放的深入，我国逐步转向社会主义市场经济体制。20 世纪80 年代开始，在乡村日益发展起来的乡镇企业面临很大的劳动力缺口，城市“铁饭碗”式的就业体制逐渐被动摇，这就给社会富余劳动力提供了流动的机会。为了加强对流动人口的管理，1984 年，国务院发出了《关于农民进入集镇落户问题的通知》。这个《通知》 打破了我国户口迁移政策的坚冰，开启了户籍制度的改革。党的十四大后，国家加快了建设社会主义市场经济体制的步伐，户籍制度的改革迎合了市场经济发展的需要：全面放开对小城镇户口的迁移限制；继续推进和完善户口登记制度改革；进一步加大对户籍制度附加功能的改革力度等等。党的十六大明确提出统筹城乡发展的战略思路，提供了建立城乡一体化户籍制度的改革方向。然而，我们也应该看到，这个阶段的户籍制度改革，大多以小城镇户籍制度改革为试点。由于计划经济体制下形成的户籍制度承载了诸如就业、教育等附加利益，形成了所谓的“制度刚性”，因此，这些改革试点工作的成效微乎其微。也可以这样说，目前的户籍制度改革只是渐进性的，难以实质性改变城乡分割的二元户籍制度所形成的二元社会结构。显然，只有对现行户籍制度进行深入改革，才能在实现国家民族“中国梦”的基础上，实现人民群众的“中国梦”。

二、户籍制度改革为人民的中国梦服务

中国梦既是国家梦，民族梦，也是每个中国人的梦，说到底是广大人民群众的梦。在新一届常委与记者见面会的讲话中，习近平总书记给出了一个贴切而又具体的答案，他说：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”［6］可见，“中国梦”的落脚点和着眼点，就是实现中国最广大人民群众的幸福生活。这个幸福的生活，归结起来，可以用以下几个梦来总结：“市民梦”、“民生梦”、“尊严梦”。然而，这些问题的解决，又或多或少，直接、间接地与户籍制度有关。

（一） 满足广大人民群众的“市民梦

2013 年，党的十八届三中全会提出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”［7］依据相关部门的统计，截至目前为止，以常住人口为基数计算，我国城镇化率达到52.6%，但按照户籍人口计算，我国城镇化率只有35.3%。［8］这两个数字表明这样一种现实境况：住在城镇里的居民不一定具有城镇户口，居其地、未属其民，有学者称这些居民为“半市民”。因此，在户籍制度改革的过程中，对于有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，对于在城镇就业的农业人口要解决他们的落户问题，有序、分步骤地实现中国特色城镇化道路，满足人民群众的“市民梦”。然而，需要引起重视的是，如何正确引导人口的流动与落户。众所周知，直辖市、省会城市、副省级城市，东部城市，沿海经济开放区城市等级别较高、经济发展较好的城市，对于外来人口的吸引力较大。如果大量外来人口过多地、集中地往这些城市迁入，不仅是对迁入者，而且对迁入地势必会产生各种不良影响，甚至会产生与户籍制度改革初衷相悖的现象。相反，小城镇发展空间广阔、潜力大，因此，只有做强小城镇，加强小城镇的基础设施建设、提高小城镇的公共服务功能和产业承接能力，通过政策调整、产业结构优化和观念思想的转变，合理地引导人口的转移和聚集。这样，既符合了中国人口多、经济发展不平衡的国情，又能避免由于城市过大造成的环境污染、资源紧张、交通拥挤等“城市病”。

（二） 解决好广大人民群众的“民生梦”

在我国户籍制度变迁过程中，户籍及其权益配置性制度交互作用，相互影响，从而制约着整个制度体系变革。［9］单纯的户籍制度改革并不难，难点在于如何在改革户籍制度过程中，解决好户籍制度上所附加的其他权益配置制度。在现实生活中，教育、就业、住房、医疗、公共福利、社会保障等都与户籍制度挂钩。以户籍制度为载体，最好的教育一定在大城市；在劳动力市场上，存在就业限制和就业歧视；外来人口很难被纳入居住地城镇保障住房体系。由于城乡医疗保险、社会保障体系在保障机制、基金筹措、管理办法、保障标准等方面都存在差异，外来人口得不到应有的医疗救助和社会保障。对于本地人来说，一方面，他们担心外来人口的大量迁入，会对他们的利益造成冲击，引发他们原有福利的减少；在一定的时期内也可能会导致交通拥挤、环境恶化等“城市病”。另一方面，部分非农业户口居民反而希望恢复农业户口，原因在于“农民在土地使用、宅基地审批、计划生育政策等方面享有优于非农户口的利益，特别是在土地被集体开发时，城郊农民可以获得丰厚的收益”。［10］很明显，要解决好这个问题，根本出路在于使城乡户籍权益的平等化。如果仅仅依靠简单地取消户籍类别，或者仅仅剥离城市居民的户籍权益，亦或是仅仅给予非城市居民各项优惠福利，都不足以推进户籍制度的变革，反而会引发各种各样的新问题。不管是农业户口，还是非农业户口，群众首先关心的就是户籍改变后能否改善原有的生活，享受的利益是否比户籍改革前多。如果户籍改革后，反而使自己的利益受损或者没有达到他们的预期，户籍制度改革肯定寸步难行。可见，户籍制度改革的成功与否，关键在于要在户籍制度改革的过程中，同步、匹配、协调相应制度的改革，解决好人民群众的“民生梦”。

（三） 彰显广大人民群众的“尊严梦”

2000 年底，我国人均GDP 达到800 多美元，［11］实现了总体小康，虽然目前的小康水平并没有达到发达国家的水平，但我国已经解决了大部分人民的温饱问题。温饱问题解决以后，“人民群众要的是权利、要的是尊严。所以我们说我们的民生梦之上，紧接着随之而来就是人民群众的尊严梦。”［12］由于城乡二元户籍制度的存在，拥有城市本地户籍的居民，存在天然的优越感，生活状态良好，对未来也有良好的预期，比较容易融入社会主流文化。但是，大量外来人口，尤其是农民工群体，能够转变为城市居民的比例只有百万分之一［13］，加上由于在日常生活方面受到城市原住居民的歧视，因此，导致部分外来人口对流入地缺乏认同感、归宿感。由于他们没有当地户籍，因此，一是在就业方面存在很多限制，他们大多从事城市原住居民不愿做的工作，居住的环境大多比较差，社会地位低，受人歧视引发的违法犯罪比例较高。二是在住房、医疗、子女教育等方面享受不到与市民同等的待遇。户籍作为一种身份的象征，作为一种非正式的制度对外来人口造成了一定的不良影响。因此，户籍制度改革要彰显广大人民群众的“尊严梦”，这也是户籍制度亟需改革的驱动力之一。为了使户籍制度能够更加有利于实现人民群众的“中国梦”，2014 年7 月31 日，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。这一顶层设计瞬间引起了社会的广泛关注，必将进一步触发我国人口的活力，对于搞活劳动力市场，促进市场经济的发展，推进人民的幸福生活具有重要的意义。

三、深化户籍制度改革是中国梦的内在要求

深化户籍制度改革，创新人口管理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是实现“中国梦”的内在要求。针对人民群众所关心的户籍制度改革的问题，公安部副部长黄明在接受新闻媒体采访时表述了新型户籍制度改革的目标：“到2020 年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。”［14］新型户籍制度改革的路径和要求是“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”［15］

（一） 建立符合中国国情的现代化户籍管理制度

“现代化”的户籍制度是现代民主国家主权在民的体现，实现了从国家义务本位向公民权利本位的功能嬗变，［16］户籍制度应恢复它的本源性功能：证明身份，提供人口资料，方便社会管理，方便公民行使权利、履行义务，促进经济社会发展。西方发达国家现行的户籍管理制度在实行的过程中，并没有引发像我国这么多的社会问题。除去考虑基本国情有较大不同和经济发展程度不同的原因之外，我们不得不承认在某些方面，尤其是西方发达国家的户籍管理理念、方式和手段，有一定的借鉴价值。例如，美国实行“出生死亡登记大纲”，公民在出生、死亡时进行登记，允许公民自由迁移、甚至移民。迁移的条件只有一条：迁移者的生活习惯等必须符合迁入城市的卫生及相关法律。结合我国实际情况，要限制特大城市的人口规模，将准许迁入条件设置的更为严苛；增强小城市和城镇的吸引力，将准许迁入条件的门槛放低，并给予一定的优惠政策。例如，日本实行的是“户口随人走”和居民基本台账制度。居民基本台账主要是为了证明居民的居住关系，简化居民住所申报手续，并妥善管理居民登记信息。针对我国而言，我们可以探索一种新型的居住人口管理制度，实现全国人口基础信息的全覆盖和互通互联，做好为人口流动所需的服务和管理的技术保障。法国人的户籍信息与他们的就医、存款等日常生活紧密相关。对于跨地区的人口流动，只要本人愿意，只需通知以前的社会保险机构，将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。［17］同样，我国也可以探索实行实施居住证制度，以居住证为载体，将基本公共服务的提供与居住年限等条件相挂钩，等等。在借鉴西方发达国家现代化管理制度的同时，逐步形成符合中国国情、独具特色的户籍管理制度。

（二） 创新户籍管理的法制建设

我国现在适用的户籍管理法规是《中华人民共和国户口登记条例》，从颁布时间上看，这部法规颁布于上个世纪50 年代，时代相对久远；就法规的内容而言，其内容受计划经济时代思维定势的影响，部分规条已经不能适用于现今市场经济体制下社会发展的需要，甚至这部法规的某些方面与其他新修订的法律制度相抵触。加之各地区在发展的过程中都相继出台了适合本地的户籍改革条例，使得《户口登记条例》 处于尴尬境地：若仍使其发挥作用，必将带来不良的后果；若不使其发挥作用，就削弱了法律的权威性。因此，创新户籍管理的法制建设就显得尤为必要。当前，我国处于社会转型期，人员流动数量大、流动范围广、流动频次高，迫切需要合时代性、规律性、统一性的户籍管理法制体系的出台。一是指新颁布的法律法规与现实问题紧密结合，能够弥补当下户籍管理法规的不足。二是指新颁布的法律法规能够把握户籍管理与人口流动之间本质和必然的联系。三是不论城乡差异、东西差异，清理中央与地方之间、地方与地方之间规定不一致的法规和政策，全国一视同仁，保证新户籍管理法律法规的权威性，为深化户籍制度改革提供有力的法制后盾。

（三） 统筹推进户籍制度改革

1.要明确户籍制度改革的目标定位。户籍制度改革并非简单地将农村人口转换为城镇户口。目前，我国的城镇化水平已经达到相当的程度，但户籍问题依然是矛盾突出的问题。由此可见，仅仅依靠推进城镇化，难以消弭户籍问题所造成的矛盾。城镇与深化户籍制度改革具有相关性，但不是其本质性，户籍制度改革的本质性应是实现公民的迁徙自由和保障公民的相应权利。

2.户籍制度改革不能单纯追求速度，忽视经济、政治、文化的现实条件。深化户籍制度改革不能够操之过急，忽视区域差异、城乡差异的改革，效果往往事与愿违，只会造成新问题与老问题的交织，反而使得户籍制度改革变得更加复杂，更加难以开展。因此，户籍制度改革也应该像其他领域的改革一样，走渐进式的道路。

（四） 推进户籍制度改革中减少社会矛盾，凝聚全社会的力量

坚持深化户籍制度改革，相信我们国家和民族在不久的将来，一定能够实现“中国梦”在现阶段的目标：“在中国共产党成立100 年时全面建成小康社会，在新中国成立100 年时建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。”“中国梦”不仅是理想、目标，它同样在现实生活中反映在每个中国人的身上，它的实现要在解决人民群众关心的每一件具体事情上。居民户籍涉及面广，牵扯问题多，是当前人民群众最关心的问题之一。只有把这个问题解决好并在此基础上解决好附带的其它问题，人民群众才会将“中国梦”自觉与个体本身联系起来，才能感受到这个梦的真实性、可实现性，并心甘情愿为实现这个梦而奋斗。由此，“中国梦”也才能真正的激励人民、凝聚人民。

［1］［16］王海光.中国户籍制度现代化演进路径的历史考察（1908—1949）［J］.安徽史学，2011（05）.

［2］朱春奎.中国梦的科学内涵.http：//paper.people.com.cn/rmlt/html/2013-05/01/content_1234467.htm div=-1

［3］罗瑞卿.在全国治安行政工作会议上的总结报告.1950年11 月.

［4］建国以来重要文献选编第二十册［C］.北京：中央文献出版社，1998：438.

［5］张英红.户籍制度的历史回溯与改革前瞻［J］.宁夏社会科学，2002（03）.

［6］习近平在新一届常委与记者见面会的讲话.http：//cpc.people.com.cn/18/n/2012/1116/c350821-19596022.html

［7］十八届三中全会公报全文.http：//wenku.baidu.com/view/adce8f70a8956bec0975e36f.html

［8］［14］数据来源于“欣华.12 部委推新型户籍制度2020年有家有业可就地落户”［J］.福建农业，2014（01）.

［9］马福云.中国户籍制度变迁及其内在逻辑［J］.北京科技大学学报（社会科学版），2013（01）.

［10］［13］胡星斗.中国户籍制度的命运：完善抑或废除［J］.学术研究，2009（10）.

［11］总体小康与全面小康有三大区别.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_5bf24a700100cwpa.html

［12］中国梦”的基本内涵和精神实质.http：//www.cssysxx.com/Article/ShowArticle.asp ArticleID=3317

［15］全面放开小城市落户限制，http：//www.shm.com.cn/ytwb/html/2013-11/16/content_2959996.htm

［17］秦源.户籍制度之藩篱［J］.中国新时代，2014（02）.