社会治理视角下的城乡社区建设——以云南省红塔区为例

蒋树芬

（中共玉溪市委党校 公共管理教研室，云南 玉溪 653102）

随着社会的发展，社区逐渐成为居民生活的支撑点、社会成员的聚集点、各种利益的交汇点和各种矛盾的聚集点，在基层社会管理中的作用越来越重要。云南省玉溪市于2003 年首次划分设置社区，在各级党委政府的高度重视及社区工作人员和社区居民的共同努力下，取得了显著成效。同时，许多问题亟待研究解决。

一、玉溪市城乡社区建设中存在的主要问题

当前，玉溪市的社区建设正大力推进，但有些城乡社区建设仍然很落后，与新型社区标准还有很大差距。以红塔区为例，全区9 个街道2 个乡，共辖94 个社区，10 个村，1035 个居民小组，71 个村民小组。在94 个社区中，有38 个是城市社区，其中，15 个是2003 年首次设置的社区，23 个是2011年行政区划调整后新增社区，分布在中心城区玉兴、玉带、凤凰街道，辖区居民主要是原集镇户籍人口，机关、企事业单位职工，小区居民，流动人员等。其余56 个社区是2011 年红塔区撤镇设街道后设置的农村社区，辖区居民主要是原集镇户籍人口。2003 年成立的15 个社区经过十多年的努力，发展较好。2011 年成立的79 个城乡社区起步晚、基础差，社区环境、基础设施、社区管理和服务等都远远落后，不能与新型社区相提并论，要建成新型社区，还有很长的路要走。据调查，其它八县的社区建设情况与红塔区基本相似。

（一） 社区行政性事务繁重，服务供给不足

当前，玉溪市社区管理体制是典型的“两级政府，三级管理，四级落实”体制，即在市、区两级政府的基础上，形成市、区、街道办事处三级纵向管理体制。扩大和突出街道办事处的管理权限，充分发挥其管理职能，使街道办事处在社区管理中真正负起主导责任，把各项工作落实到社区。同时，克服“全能政府”的传统观念，引进“小机构、大服务”的行政理念，使政府的行政行为、社区自主行为和市场的主动行为相结合，形成一种高效、有序的社区管理体制。这是推进社区建设的重大管理方式转变。但从实际情况看，社区成了基层政府职能部门的延伸，承担着上级政府部门下沉的许多行政性事务，社区行政化现象严重。

1.工作任务多。 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，社区的任务是6 条，但现在社区一般要承担100 多项任务。有些部门把自己的职责转嫁给社区，如外来人口登记收费，有线电视收费，为土地、规划、房管等部门出具房屋调查证明等，让社区不堪负重。

2.工作要求高。一些部门不仅下达工作任务，还提出许多具体要求，如“挂牌” （社区门口都有6—7 块“××之家”的牌子）、“上墙” （在社区办公室墙上挂反映数项工作的负责人员和工作职责等内容）、“记账”（建各种台账、报表）。

3.评比检查多。各种检查，如环境卫生、绿化、治安等项目的检查评比让社区干部应接不暇。社区工作行政化，导致社区干部将绝大部分工作时间和精力都用在了不属于社区职责范围的行政性事务工作和应付上级的考核评比、办班培训、专项调查等方面，很难有足够的时间和精力投入社区管理工作，导致社区服务不到位，一些群众最关心、最直接、最现实的利益问题在社区层面没有得到根本解决。许多农村社区基本维持原村委会的职能，主要是处理一些上级下达的任务，按部就班开展一些日常服务工作，不能满足社区居民的服务需求。

（二） 社区公共基础设施薄弱，人居环境差

公共基础设施是确保社区各项工作正常运转、社区各种活动有序开展的基础条件。调查发现，玉溪市城乡绝大多数社区建设刚起步，不少社区办公设施简陋，配套不足，跟不上社会发展的脚步，不能适应居民生活的要求。以红塔区为例，除2003年成立的15 个老社区拥有固定社区办公用房和服务设施外，2011 年新成立的23 个新社区，都是通过租用或借用办公用场所和服务设施的方式开展工作，不少社区仅有一两间办公用房，集社区服务站、警务室、图书室、交心谈心室等多功能为一体。实地查看发现，这些新社区开办的引以为自豪的社区居民书屋，设在办公室的一角，仅有一两个书架，架上摆放有少量书籍，旁边放有一张书桌、几把椅子，阅读空间狭小。新成立的56 个农村社区的办公用房和服务设施都是沿用原来村委会的，办公条件较差，公共服务设施基本没有。各村组的公共基础设施情况更差，人居环境恶劣，村庄杂乱无章、道路硬化程度低、公共照明设施缺乏、供水设施不完善、教育资源落后、医疗卫生条件差、公共文化服务设施缺乏，造成饮水难、出行难、入厕难、上学难、就医难等诸多问题，有些适龄的农村社区孩子，因为教育资源的缺乏，至今上不了幼儿园。

（三） 社区工作者队伍力量薄弱，与社区发展要求不相适应

随着社会经济的发展，社区管理和服务呈现多层次、多元化、多形式、高质量的需求，急需大批素质好、能力强、热情高、责任心强、具有奉献精神的人员投入到社区建设工作中来。从现实看，玉溪市社区工作人才短缺，社区组织力量薄弱，社区服务队伍整体素质偏低，结构亟待优化，与社区发展要求不相适应。

1.社区专职工作人员少，流动性大。目前，一个社区，尤其是新建社区，只有七八个专职人员，在处理社区繁杂事务时人手不够，力量薄弱，且由于待遇偏低，任务繁重，造成社区工作队伍不稳定、流动性大，给社区工作造成一定程度的影响。有些岗位不断换人，致使工作缺乏系统性、连续性，也给居民群众办事带来极大不便。

2.居民参与度低，社区志愿者服务队伍不强。目前，社区建设还未深入人心，社区民间组织、驻社区单位、企业，尤其是居民个人参与社区建设的意识不强，对社区事务漠不关心，缺乏足够的参与社区工作的热情，自愿参与社区服务队伍的人员更是极少。此外，居民缺乏通畅的参与社区事务的渠道，影响了社区组织机构与居民之间的有效合作。

（四） 社区建设资金投入力度不够

社区建设与服务活动的开展需要大量的资金。目前，玉溪市社区建设与发展缺乏稳定的投入机制，资金总量不足，社区基本公共服务的必要支出得不到保障，社区基础设施建设资金缺口较大，直接影响了社区的建设与发展。近年来，虽然玉溪市各县区加大了社区建设的经费投入，但力度还不够。目前的“有钱办事”还停留在“保机构、保运转”上，社区完成各种工作和开展活动缺乏必要经费，不能完全满足更高质量和水平的社区建设与服务需求。特别是新建社区，既没有资金积累，也没有其他收入渠道，有的社区还租用办公用房，在资金方面更加困难。

二、推进玉溪市城乡社区建设的基本路径

玉溪市社区建设处于起步阶段，尤其需要学习借鉴国内外先进国家和地区的社区建设经验，确保以人为本、以建设为基础、以服务为载体、以发展为目标，因地制宜，大力推进，才能构建现代新型社区。

（一） 创新社区管理方式，去除社区行政化

结合玉溪市社区建设的实际，既要重视政府在社区建设中的重要作用，不能把政府抛在一边，完全脱离政府来进行社区建设，又要充分重视社会和社区居民的共同参与，提升社区自治能力，让政府的宏观指导与社区自治完美结合，快速推进玉溪市的新型社区建设。

1.理清政府部门和社区的各自职责，提高社区的管理能力和水平。党和政府的主导机制主要体现在政治方向的把握上，体现在社区工作队伍培养、教育和管理上，体现在财力支持、政策扶持、法规保障上。要注重增强街道办事处乃至社区的综合管理职能，做好管理规划、旧城旧村改造、环境保护、卫生保洁、园林绿化、文化教育、劳动用工等工作。在权力下放的过程中，要把“不该管”的事务移交社会和企业，重点理清哪些是政府部门应该做的工作、哪些是社区自己的事情、哪些是政府主导社区协助的工作，让社区各单位、组织、居民在街道办事处的指导下自我管理公益性、公众性、福利性的非行政事务，并开展社区互助服务，提高社区自我管理、自我服务的能力，逐渐走向“民主自治”。

2.实行社区工作准入制度，去除社区行政化现象，为社区工作减负。凡属城乡基层政府及其职能部门职责范围内的事项，不得硬性摊派和转嫁给社区，不得以行政命令直接向社区分派任务和下达指标，确需由社区协助完成的事项，要征求社区意见，并安排与工作量、工作难度相适应的工作经费。只有这样，社区干部才有足够的时间和精力投入社区服务领域，为社区居民多办实事、多做好事、多解难事，解决一些社区居民最关心、最直接、最现实的利益问题。

3.改革对社区干部的考核办法。要将居民满意度作为对社区干部考核的重要指标，重点考核开展社区服务工作及各种社区活动的成效，以社区居民是否满意为标准，而不是强调完成多少上级下达的行政事务，要营造出良好的社区工作环境。此外，社区建设需要大量资金，没有充足的资金运作，社区建设无法顺畅进行。政府除了增加拨款，还可以通过多渠道来筹集资金，为社区工作的顺利开展提供强大的物质保障。

（二） 完善基础设施建设，优化人居环境

社区是社区居民共同的家园。完善的社区公共基础设施、整洁优美的人居环境使人心旷神怡，增加幸福感。玉溪市各县区政府要把社区建设经费列入每年的各级财政预算，给予社区建设与开展服务工作必要的工作经费，同时，多渠道筹集资金，完善社区基础设施，优化人居环境。

1.完善社区公共基础设施。一是每个社区至少要建设一个综合性、多功能的社区服务站，争取在每个城镇综合服务设施功能难以覆盖的自然村都修建具有专项服务功能的服务网点，包括会议室、卫生服务站、警务室、文化活动室、休闲文体广场、图书室等，并配备相应的体育锻炼设施，为社区居民健身活动和文化娱乐活动提供条件。具备条件的地方可兴建老年公寓、护理院、托老所等养老设施。二是加强小学、幼儿园的建设，配备相应的教学设施设备，尤其是要加强农村社区的幼儿园建设，确保适龄孩子都能上幼儿园。三是要做好道路硬化、路灯安装、公厕垃圾房修建、水电气工程建设等工作，为彻底改善社区居民的生活环境奠定基础。

2.加强社区管理信息化建设。要广泛运用现代信息技术，积极构建“智慧”社区管理中枢和网络，争取在每个社区都建设一个社区综合信息网络平台，以业务管理系统、呼叫系统、网站平台、微信平台等为载体，以政务服务、商务服务、物业服务和资讯服务等为主要内容进行建设，全面支撑城乡社区服务和管理工作。

3.加强社区环境建设。一是要充分调动社区居民的积极性，让他们参与到社区环境建设中来。通过教育、示范等，培养社区居民良好的卫生习惯和较强的环保意识，自觉维护社区内环境。二是结合玉溪市国家文明城市和市容整治活动的目标要求，全面搞好社区环境建设，做好保洁、美化、绿化、净化工作，重点加强农村社区的卫生环境整治和环境污染治理工作，形成整齐、清洁、协调、美观、优雅清新、赏心悦目的社区景观，营造景色优美、生态良好、舒适宜人、人与大自然和谐相处的社区环境，实现社区居民的安居、康居。

（三） 加强社区工作者队伍建设，强化人力资源保障

社区工作繁杂，任务重，需要大量专业化、职业化、社会化的工作人员。玉溪市各县区城乡社区要努力建设一支以社区党组织和社区自治组织成员为骨干、以社区专职工作人员为重点、社区志愿者为补充的社区服务人才队伍。

1.加强社区党组织建设。社区党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒和全部工作的基础。加强社区党建工作，一是要把关注民生、服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定贯穿于社区党组织活动的始终，发挥党组织在建设文明和谐社区中的领导核心和先锋模范作用，不断增强社区党组织的创造力、凝聚力和战斗力。二是要坚持以党的建设引领推动社区建设，选好配强党总支书记。加强党员的教育和管理，让其自觉加入到社区服务队伍中来，为居民群众排忧解难，化解群众矛盾，解决实际问题，用鲜艳的党旗凝聚民心，用细致的工作促进和谐，让社区居民亲如一家。三是要继续落实和坚持在职党员到社区报到为社区居民办好事实事的“美丽玉溪服务先锋”行动，增强社区服务力量，形成党员带头参与社区建设的良好局面。

2.大力培养社区专职工作者。社区专职工作者是社区建设的骨干力量，是社区管理和服务的组织者、实施者，必须具备较强的素质和能力、强烈的责任感和事业心。为打造一支本领强硬的社区专职工作者队伍，一是大力培养现有的社区工作人员。鼓励他们立足岗位、自学成才；支持他们参加社会工作等各种职业资格考试和学历教育考试；加强业务培训，不断提高他们的职业素质、服务意识、专业水平和能力。二是要积极争取资金，不断增加其工资收入，提高其福利待遇，增强他们在社区工作的积极性，更好地做好社区工作，让社区居民满意。三是要加大选聘优秀人才到社区工作的力度。鼓励市、县、乡镇公务员到社区任职、挂职，充实社区队伍，争取每一个城乡社区至少有两名公务员；鼓励大中专毕业生、复转军人、社会工作人员等优秀人才到社区工作，优化社区服务人才结构。

3.积极发展社区志愿者团队。根据社区居民构成，培育不同类型、不同层次的社区志愿服务组织，充分发挥社区老党员、老干部的先锋模范作用，组织和带动共青团员、公务员、专业技术人员、教师、青少年学生以及身体健康的离退休人员等加入志愿者服务队伍，积极为社区建设与服务贡献自己的力量。

（四） 完善社区服务，满足社区居民的多元需求

社区服务是提升居民幸福感的关键所在。搞好社区服务，最终是让老百姓感受到，体现在社区居民的笑脸上。当前，玉溪市城乡社区主要是完成上级下达的各项工作任务，社区服务工作力度不够，各社区要将工作重心转移到为社区居民服务管理上来，强化人性化服务和精细化服务理念，不断拓宽社区服务内容，提高服务质量，切实把服务工作做精、做细、做实，推动社区服务向更高层次、更高水平发展，让居民得到更多便利和实惠。

1.切实做好社区基本公共服务工作。一是着力向全体社区居民提供的劳动就业、养老抚幼、医疗卫生、教育、法律援助、社会救助等方面的服务，切实保障普通社区居民的正常需求以及优抚对象、老年人、残疾人、未成年人、五保对象、低保对象、农村留守人口等社会特殊群体的服务需求。二是要积极开展群众喜闻乐见、健康有益的文化和体育健身活动，丰富社区居民的文化生活，推进社区精神文明建设，提升城乡社区的文明程度。三是要加强社区治安服务，构建平安和谐的社区环境。依托社区警务室，整合社区治安力量，开展群防群治工作，建立巡更制度，人防技防相结合，加强社会治安综合治理工作，营造“安居”氛围，让居民有安全感，确保社区稳定平安。四是做好社区青少年违法犯罪预防、社区矫正、社区戒毒和刑释解教人员帮教安置工作及社区安全保卫工作，全面提高社区治安综合治理水平，真正为社区居民保驾护航。

2.大力发展面向社区居民的便民利民服务。一是鼓励和支持各类组织、企业和个人兴办居民服务业，重点发展社区居民购物、餐饮、维修、美容美发、洗衣、家庭服务、邮政服务、物流配送和废旧资源回收等服务。二是鼓励有实力的企业运用连锁经营的方式到社区设立超市、便利店、标准化菜店等便民利民网点。三是鼓励邮政、金融、电信、供销、燃气、自来水、电力等公用事业单位在社区设点服务，打造“十分钟生活服务圈”，满足社区居民多层次、多样化的生活需求。

3.积极发展社区志愿互助服务。依托社区志愿服务组织和驻社区单位，开展多种形式的邻里互助、社会捐赠等活动，为社区老幼病残、优抚对象等困难群体开展生活照料、精神关怀和困难帮扶等服务，形成团结友爱、积极向上的良好局面。

（五） 创新工作理念和方式，积极开展好社区工作

1.强化服务意识，提高服务质量。注重“以人为本”，树立“民生优先、服务为先”的理念，把思想观念从“管理居民”转变到“为居民服务”当中来，牢固树立“民生的事是天大的事，老百姓的事无小事”的理念，始终带着感情带着责任，办好社区居民关注的事、急需的事、普遍得实惠的事。

2.改进工作作风，创新社区工作方式。坚持思想上尊重居民、感情上贴近居民、工作上依靠居民，以居民利益为重、以居民期盼为念，着力解决好居民最关心最直接最现实的利益问题，变行政命令为主动服务，真诚倾听社区居民呼声、真实了解居民愿望、真情关心居民疾苦、真心解决居民困难，把居民满意不满意、反对不反对、高兴不高兴作为一切工作的出发点和落脚点，始终不渝地把党和政府的关怀送到社区居民的心坎上，当好居民的贴心人，当好社区居民的服务员，真心、贴心、细心地为居民服务。

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