云南沿边口岸开发开放政策衔接研究

中共云南省委党校课题组

（中共云南省委党校，云南 昆明 650111）

我国对外开放从沿海开放到内地开放（沿边开放），已逐步形成了全方位、宽领域的对外开放格局。沿边开放作为我国对外开放进程中的重要一环，对完善我国对外开放格局起着至关重要的作用。从“一带一路”战略来看，云南沿边口岸开发开放更具有不可替代的重要作用。通过对国家及云南省沿边口岸开发开放政策的回顾和梳理，不仅可以清楚云南在国家沿边开发开放战略中的地位，更清楚国家给予了沿边地区形式多样、内容丰富的政策支持。而沿边地区虽然有政策的洼地，但没有形成对外开放的高地，政策效果没有充分显现出来，没有成为拉动区域经济发展的高地。对此，有必要研究沿边各地在政策衔接方面的问题。

一、国家沿边口岸开放优惠政策及云南省的相关配套政策

（一） 国家实施沿边开放的优惠政策

1.边境贸易政策。为深入推进沿边内陆省区边境贸易发展，1988 年，国务院就颁布了《关于加快和深化对外贸易体制改革若干问题的规定》，随后又于1990 年和1991 年颁布了《关于进一步改革和完善对外贸易体制若干问题的决定》 和《关于积极发展边境贸易和经济合作促进边疆繁荣稳定的意见》等政策，对推动沿边地区边境贸易发展起到了巨大作用，边境地区对外贸易迎来了第一次发展的黄金时期。

2.边境贸易出口退税政策。为了规范对外贸易，鼓励企业出口，国家在云南进行试点。2003 年，财政部和国家税务总局联合下发了《以人民币结算边境小额贸易出口货物试行退（免） 税的通知》，在云南进行出口退税试点，试点分二个阶段进行。云南试点经验于2004 年后在全国推广，云南边境贸易出口退税优势丧失。

3.边境经济合作区政策。1992 年，经国务院批准，云南省昆明市为内陆开放城市，享受沿海开放城市的优惠政策，同时批准云南的瑞丽市、畹町市和河口县为沿边开放城市，在这三个县（市） 同时设立了国家级边境经济合作区。2012 年7 月9 日，国务院正式批准《瑞丽重点开发开放试验区建设实施方案》，瑞丽成为三个国家重点开发开放试验区之一。2013 年9 月，临沧边境经济合作区正式成立，成为云南省第一个以州市名命名的国家级边境经济合作区。

4.推动东盟自由贸易区建设。2002 年，我国与东盟各国签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》及相关协议，中国将与东盟各国分阶段实现双边贸易的零关税。随后又签订了一系列协议，至2010 年1 月，中国——东盟自由贸易区宣告正式建成。东盟自由贸易区对推动我国与东盟各国双边及多边贸易发展，促进中国与东盟各国之间社会经济发展起到了积极作用。

5.兴边富民政策。2007 年6 月，国务院颁布《兴边富民行动“十一五”规划》，明确提出“大力发展边境贸易，促进区域经济合作”。2011 年6 月，国务院颁布的《兴边富民行动规划（2011-2015年）》中明确提出“提升沿边开发开放水平”、“加大对边境地区的资金投入”、“进一步扩大对内对外开放”等政策措施。

6.西部大开发政策。2012 年2 月，国家发改委发布《西部大开发“十二五”规划》，明确提出“制定和实施特殊开放政策，加快重点口岸、边境城市、边境（跨境） 经济合作区和重点开发开放试验区建设，探索沿边开放新模式”、“向西南开放重要桥头堡：深化大湄公河次区域合作，加强云南与东南亚、南亚、印度洋沿岸国家合作，建设西南出海战略通道”，把玉溪至磨憨铁路、泸沽湖、红河、沧源、澜沧等支线机场和改善澜沧江等国际河流航运条件列入十二五规划。

7.金融支持政策。2013 年11 月，经国务院、中国人民银行等11 个部委联合颁布了《云南省、广西壮族自治区建设沿边金融综合改革试验区的总体方案》。这是继上海自贸区之后，从国家层面批复的第二个全国区域性金融综合改革试验区方案。该方案为云南、广西两省区沿边开发开放提供了金融政策支持，特别是对云南省农产品出口，推动云南省建设高原特色农业提供了有力的金融支持。

8.国家沿边开发开放政策。国家“十二五”发展规划纲要提出：“把云南建成向西南开放的重要桥头堡，不断提升沿边地区对外开放的水平”、“加快沿边地区开发开放，加强国际通道、边境城市和口岸建设，深入实施兴边富民行动”。党的十八大报告强调指出：“创新开放模式，促进沿海内陆沿边开放优势互补，形成引领国际经济合作和竞争的开放区域，培育带动区域发展的开放高地。”党的十八届三中全会指出：“加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。”提出扩大内陆沿边开放的要求。

（二） 云南省的相关配套政策

为加快沿边对外开放，自改革开放以来，云南省委、省政府出台了一系列的政策措施，积极推进云南省对外开发开放。

1.鼓励边境贸易发展的政策。1980 年，云南省政府就颁布了《关于中缅、中老边民互市管理办法》 和《关于中缅小额贸易管理办法》。1984 年颁布了《云南省关于边境贸易的暂行规定》。

2.鼓励外向型企业发展的政策。2005 年，为鼓励云南企业“走出去”，云南省颁布了《关于鼓励和支持我省企业“走出去”的财税扶持政策措施的意见》，2006 年3 月，云南省颁布《云南省外来投资促进条例》，2008 年10 月，云南省委、省政府颁布《关于进一步扩大开放的若干意见》，2012 年2月，云南省政府颁布《云南省人民政府关于进一步推进“走出去”战略的若干意见》，提出构建西部地区实施“走出去”战略的先行区的战略构想。

3.加快推进通关便利化的政策。2009 年，云南省相继出台了《云南省人民政府关于加快推进通关便利化的若干意见》、 《云南省商务厅关于促进外经贸发展暂行办法》等有利于通关便利化的政策措施。2014 年9 月，昆明海关、云南出入境检验检疫局联合下发文件，正式启动关检“三个一” （一次申报、一次查验、一次放行） 通关模式。这将进一步改进海关、检验检疫对云南进出口货物的监管和服务方式，有效简化通关手续，切实提高通关效能，提升通关便利化水平，促进云南外贸发展。

4.金融服务政策。2011 年10 月，云南省政府发布《云南省人民政府关于金融支持服务桥头堡建设的指导意见》，提出要“加大对沿边开放经济带、对内对外经济走廊骨干产业和城镇建设的融资支持力度”、“加快云南企业‘走出去’发展的融资环境”。

5.建设面向西南开放桥头堡政策。国家从财税、金融、投资与产业等政策方面支持云南省建设面向西南开放桥头堡。2012 年1 月，《云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡总体规划》 颁布，提出云南将建设沿边开放经济带。

6.边境经济合作区政策。为了支持云南边境经济合作区建设，2012 年6 月，云南省政府颁布《加快推进边境经济合作区建设若干意见》，要求到2016 年基本完成9 个边境经济合作区基础设施建设，初步形成空间布局合理的产业体系，使之成为云南省重要经济增长极；到2020 年，9 个边境经济合作区全面建成，各边境经济合作区产业外向度在各类园区中要名列前茅，成为云南省跨越发展排头兵。同时出台15 个支持政策，使9 个边境经济合作区成为“政策和投资洼地”。

二、云南省实施国家沿边开放政策的效果评价

（一） 边境贸易增长迅速，边贸进出口成效显著

2014 年，云南省口岸进出口额、货运量、出入境人数和交通工具四项口岸指标均保持两位数增长，在多个方面实现历史性突破，口岸进出口贸易额在全省外贸总额中所占比重过半，在对外开放中的作用正日益凸显。边境小额贸易进出口219.7 亿元，增长6.1%，占12.1%。同时，全省加工贸易进出口296.7 亿元，增长7.2%；海关特殊监管贸易方式进出口178.3 亿元，增长1.4%。两类保税贸易占比为26.1%。全省与东盟贸易额879.3 亿元，增长30.5%，占全省外贸额的48.3%，其中与缅甸、越南、老挝贸易额分别增长67.4%、16.5%和30.7%，是全省与东盟的前三大贸易伙伴。［1］口岸出入境人员首次突破3000 万人次大关，达到3358 万人次，同比增长14.4%；口岸出入境交通工具首次突破600 万辆（艘、架、列） 次，达到677 万辆（艘、架、列） 次，同比增长21%。［2］

（二） 全省边境经济合作区建设步伐加快，对区域经济增长的效果明显

云南省经国务院批准的边境经济合作区有瑞丽、畹町、河口、临沧四个，云南省自己正在建设的天保、孟定、猴桥、勐阿、片马五个边境经济合作区。2014 年，瑞丽、磨憨、河口、临沧等开放试验区、边（跨） 境经济合作区建设步伐加快，红河综合保税区已顺利通过国家预验收。瑞丽口岸、畹町口岸成为全国首批进口粮食指定口岸；畹町口岸成为全省唯一的“非即食性”冰鲜产品进口指定口岸；瑞丽口岸“四项指标”均居全省首位。2014 年1-11 月，瑞丽、畹町口岸共完成进出口贸易总额416，436 亿美元，同比增长58.23%；进出口货运量306.07 万吨，同比增长72.22%；出入境人流量1520.12 万人次，同比增长15.2%；出入境车流量342.42 万辆次，同比增长20.88%。［3］瑞丽合作区是云南省最早的边境经济合作区之一，是瑞丽市经济发展、财税增收、边民富裕最重要的经济支柱，贸易进出口额占德宏州进出口总额的40%以上，合作区已经成为瑞丽市乃至德宏州新的经济增长极。河口合作区是对越南经济贸易的重要窗口，2014 年，河口跨境经济合作区基础设施建设项目正式启动，是推动昆明——老街——河内——海防——广宁经济走廊合作发展的突破口，产业布局初步设计为贸易、物流、食品加工、机电装配、汽摩装配、现代服务业等。经过多年合作发展，云南河口与越南老街形成了“两国一城”的格局，展现了跨境合作区良好的发展前景。［4］由此可见，云南省边境经济合作区的发展，在一定程度上带动边境地区的经济发展，成为区域经济增长的重要推动力。

（三） 口岸基础设施建设投入不断加大，通关便利化进一步增强

近年来，云南省口岸建设全面加速，口岸功能明显提升，口岸通关能力不断加强。2014 年，全省口岸进出口额首次突破150 亿美元，达到157.6 亿美元，同比增长33%，比2012 年翻了一番多。其中，出口92.2 亿美元，同比增长25.6%；进口65.4亿美元，同比增长45%；口岸货运量接近1500 万吨，达到1475 万吨，同比增长23.9%；口岸出入境人员首次突破3000 万人次大关，达到3358 万人次，同比增长14.4%；口岸出入境交通工具首次突破600 万辆（艘、架、列） 次，达到677 万辆（艘、架、列） 次，同比增长21%。［5］河口口岸无纸化通关作业工作，口岸企业无纸化通关率已达80%以上；深入推进“三个一”通关模式改革，开展了“三个一”一次申报试点工作，现已有13 家企业实现了一次申报，促进了口岸通关便利化。［6］

（四） 企业走出去成效显著，对外投资逐年增长，投资领域不断拓宽

实施“走出去”战略后，云南企业对外投资领域不断拓展，从单一的矿产资源开发正在向电力、农业、基础设施建设等领域扩展。据云南省商务厅对外投资管理处统计显示，截至2014 年11 月底，云南省境外投资企业（机构）已达509 家，对外实际投资累计达43.1 亿美元。仅2014 年1 至11 月，全省新批境外投资企业69 家，对外实际投资91920万美元，同比增长17.62%。在巩固传统市场的同时，积极开拓新市场，在台湾地区及乌兹别克斯坦、孟加拉国、尼日利亚设立投资企业各1 家。［7］截至目前，中国对老挝非金融类直接投资存量31.1 亿美元，老挝已成为中国在东盟的第三大投资目的地。［8］

综上所述，从改革开放30 多年来云南沿边地区的发展情况看，沿边开发开放与国家政策是密切相关的，沿边地区对于优惠政策的敏感度很高。沿边地区的开发开放对沿边地区经济起飞、实现与发达地区同步进入小康社会起着无法替代的作用，担负着边疆稳定和经济发展的特殊历史责任。

三、云南实施国家沿边口岸开放政策存在的不足

由于云南是我国多民族欠发达地区，发展能力不足、发展质量不高、发展不平衡仍是云南亟待解决的突出问题。尤其是与建设我国向西开放的要求相比，云南对外开放的政策体系还不完善，开放领域还不宽、开放层次比较低、开放效益不高、对外开放带动区域经济社会发展的能力不强。

（一） 开放政策优势弱化，云南对外开放步伐减缓

从边境贸易政策看，在经历了“双减免”、“两减半”及取消“两减半”优惠政策的变化过程，给云南边境贸易带来了较大影响，特别是对资源性商品进口影响极大，也使得周边国家加快了对资源型商品的保护。瑞丽口岸从红火到萧条再到红火，就是政策变化的反映。另外，人民币出口退税优惠，这一云南省的特殊优惠政策，目前已成为全国沿边各省区都可以享受的一般性普惠政策，使云南丧失了政策上的优势，边境贸易在一定程度上遭到削弱。沿边政策的弱化，在一定程度上使云南对外开发开放步伐减缓。

（二） 对外经济合作总量和规模偏小

尽管云南省委省政府大力支持云南企业“走出去”，企业对外投资合作发展比较迅速，但与周边国家的经济合作，多处于一般商品贸易，双方的技术合作较少。云南省“走出去”的企业规模偏小。目前尚未有真正在境外有影响力的大企业，边贸企业的经济实力和市场竞争力微弱，企业的规模与西部较发达省份存在一定差距。2014 年1 至11 月，全省新批境外投资企业69 家，对外实际投资91920万美元，同比增长17.62%。而四川省2014 年对外承包工程和劳务合作新签合同金额36.6 亿美元，完成营业额71.4 亿美元，比上年增长12.6%。境外投资企业累计524 家。［9］

（三） 边境口岸基础设施建设不平衡

受自然条件、地理区位等因素影响，云南省主要依赖陆路交通。较落后的内外交通基础设施，已成为云南省提升开发开放水平的最大瓶颈，再加上与之毗邻的缅甸、老挝、越南等国都属于相对落后的国家，周边国家基础设施建设投入严重不足，在一定程度上制约着与云南的互联互通建设。尽管2009 年国家投入专项资金对口岸进行建设，云南省主要口岸通道基础设施建设有了改善，但大量二类口岸基础设施仍然很落后，影响并制约着云南省整体口岸功能的发挥。从整体看，云南现有的口岸基础设施与其建设成为中国面向西南开放桥头堡的要求还有一定差距。

（四） 产业发展水平低

云南省边境地区对外贸易以边境小额贸易为主，加工贸易、服务贸易所占比重较小。如与越南的边贸进出口商品结构，大多以生活日用品、建筑材料、传统农副产品、化工产品及工业原材料等为主，产品技术含量及附加值低。受政策及经济发展水平制约，云南边境地区的产业发展十分薄弱，对外贸易以代理进出口为主，边境口岸仅仅起着提供产品运输通道的功能。由于缺乏实体经济和产业支撑，无法真正带动区域经济的发展。

（五） 边民互市日免税额度偏低

根据《国务院关于促进边境地区经济贸易发展问题的批复》的精神，从2008 年11 月1 日起，边境地区边民互市日进口免税额度为8000 元人民币。随着经济社会的不断发展和边民生活水平的不断提高，以及受商品价格上涨和物流成本增加等因素的影响，该额度已不能满足边民日益增长的经济活动需求，给边民进一步提高经济贸易带来了阻碍，日免税额度有待进一步提高。

（六） 边民互市政策局限性较大

2010 年，国家财政部、海关总署、国家税务总局联合印发了《关于边民互市进出口商品不予免税清单的通知》，列明了边民互市不予免税的商品。但是，近年来，沿边开放的形式和内容已经悄然变化，初期的小额贸易、边民互市和旅游购物等简单贸易形态正在改变，边民贸易由生活用品贸易转向大宗资源性物资过境以及出口加工等形态发展。因此，边民互市的政策需要根据边民的实际需求作出相应调整。

（七） 跨境经济合作区在实际操作层面困难重重

沿边地区对建设跨境经济合作区的积极性很高，但在实际操作中面临着诸多困难。从国家层面看：中越、中老、中缅跨境经济合作区建设方案未获得两国中央政府正式批准，合作区的建设缺乏政策体系的支撑；跨境经济合作区建设涉及到国家主权让渡问题，且操作起来相当复杂和敏感；中越、中老、中缅之间并没有跨境经济合作区建设的协调机制，加上经济、政策、法律制度的巨大差异，增加了合作和协调的难度。从地方层面看：云南缺乏国家层面磋商协调机制和综合制度框架的保障；云南与老、缅、越等国家地方政府难以同步推进建设工作；跨境经济合作区的基础设施建设受到地方财力的限制，发展资金的缺口较大。

（八） 口岸管理模式不完善与口岸分工不合理

目前，云南与缅、老、越边境贸易实行“串联式”通关模式，口岸管理模式的不完善，制约了边境贸易的发展。为顺利办完通关手续，企业需要在海关、货场、检验检疫等多个部门间来回奔波。一站式通关模式和电子口岸管理模式还没有广泛推广。云南沿边地区拥有多个口岸，部分口岸虽有明确分工，但是，有的口岸功能没有得到充分的发挥和利用。因此，仍需要协调各口岸的相互关系，避免相互过度竞争。

四、云南沿边口岸开放政策衔接建议

根据以上分析，在国家没有给予沿边口岸更多特殊政策前，云南省应充分挖掘现有政策潜力，用足、用好、用够、用活现有政策，特别是做好国家沿边开发开放政策与云南地方实际的有效衔接。

（一） 明确地方政府及各职能部门的职责

一是云南沿边地方政府应加强与海关、检验检疫、公安边防、工商、税务等部门的联系，吃准、吃透国家及云南省委、省政府出台的相关政策，全面领会政策意图，明确地方政府及各职能部门的职责，避免在工作中出现打架、扯皮现象。二是云南各级地方政府在贯彻执行政策的过程中，一定要站在全国、全省的角度来理解政策、实施政策，跳出本地思维。三是沿边地区贫穷、落后、发展缓慢是共性，要能够从共性中寻找自己独特性；要从全国、全省的角度来寻找发展机会，避免各沿边地区发展同质化、恶性竞争。四是要从省级层面进行协调统筹，给地方政府以指导。

（二） 转变政府职能，消除体制机制障碍，提高政府的行政效率

一是云南沿边各级地方政府应充分利用政策红利，利用沿边开放倒逼改革，加快改革步伐，转变政府职能，消除体制机制障碍，提高政府行政效率。沿边地区与发达地区之间的差距，实际上是体制机制上的差距，是政府行政效率的差距，地方政府行政效率与其经济发展成正相关关系。二是云南沿边各级地方政府在了解自己存在的问题和特点之后，明白自己要发展什么，这样，才能有的放矢地争取国家和上级政府给予相应的政策和资金扶持。同时，各沿边地区的共同感受是争取政策太难，与其花费大力气要政策，还不如静下心来分析：我们自己现在的发展制约因素是什么？自身能力、自身条件及自身存在的问题是什么？如何克服、如何应对等等。

（三） 各级地方政府一定要有责任感和使命感

一是国家“一带一路”战略和众多政策为沿边开发开放指明了战略方向，云南有义务、有责任积极探索沿边开发开放的新路子，要敢于先行先试，敢于创新、勇于创新，在有限的空间里进行制度创新，为全国沿边地区试出经验。二是云南省沿边各级地方政府应该对现有政策进行细化，明确政策的可行性、可操作性、可复制性和可借鉴性，使国家沿边政策成为各地的行动指南。

（四） 互惠互利，合作开发

云南沿边各地在建立边境经济合作区、跨境经济合作区、自贸区等与他国合作开发时，一定要明白合作是双赢局面，双方要有利可图，只站在自己的立场考虑问题是行不通的，避免造成对方政府和老百姓的反感和抵制，给自己造成损失。为此，要明确：合作能够给对方带来什么利益？要怎么做才能实现双赢？这方面，“一带一路”战略互利共赢利益共同体就是最好的体现，需要将其精神贯彻到云南沿边开发开放中。

（五） 建立帮扶制度和对国家政策超前预判机制

近年来，国家开发开放及沿边政策较丰富，加上各系统出台的实施办法，形成了政策的洼地；有的还没有弄清楚政策的精神，新的政策接踵而至，让地方政府不知所措，造成地方政府不敢用、不会用政策。建议：一是云南省沿边开放领导小组对国家新政策及时进行宣讲，把政策精神贯彻到各地，特别是沿边地区各级干部；每年度对政策进行汇编，把一年来中央和省级部门相关政策、实施办法汇编成册，方便各地领导干部掌握了解政策变化。二是云南省应建立帮扶制度，上级帮扶下级，上级主管部门帮扶下级部门，一级帮扶一级，共同提高对政策的理解认识，提高执行政策的水平和能力。在帮扶中及时发现问题、解决问题。三是从云南省省级层面看，要有超前预判：大规模实施政策后可能带来哪些问题？对可能带来的问题要有预防措施等。

（六） 加强与上级相关部门的沟通协调

“境内关外”政策已经不属于瑞丽姐告独有的特殊政策，各沿边地区都在采用，但地方政府与海关等职能部门对政策的理解、执行上存在差别，都面临共同问题：“境内关外”政策法律政策依据不足，现有的政策层次不高，造成地方政府与海关对接不畅。建议省沿边开放领导小组加强与国务院和相关部门的沟通，理顺海关、检验检疫、税务等部门与地方的关系，促进地方经济的发展。

［1］资料来源：国家发改委西部开发司：西部发展。

［2］［5］［6］［8］资料来源：云南省商务厅口岸通关促进处：口岸动态。

［3］资料来源：瑞丽市商务局调研资料。

［4］资料来源：中国·河口商旅信息港http://www.hkslxxg.cn

［7］资料来源：陈保江《我省在境外投资企业逾五百家》云南日报2014-12-29

［9］资料来源：2014 年四川省国民经济和社会发展统计公报