边疆民族地区的新型城镇化问题探析——以云南省红河州为例

祁苑玲

（中共云南省委党校 研究生部，云南 昆明 650111）

我国的城镇化走过曲折的发展历程。改革开放后，以农村经济体制改革、城市建设、小城镇发展和经济开发区为主要动力的城镇化全面推进，实现了全国城镇化的快速发展。城镇化水平从1980 年的20.43%提升至2010 年第六次人口普查的49.66%。这一过程中，既有很大的收获，也出现诸如城乡割裂、房地产价格畸高、土地浪费、各种城市病等等问题。2013 年6 月，国务院首次明确提出中国新型城镇化发展路径，2014 年公布《国家新型城镇化规划(2014-2020 年)》，至此，我国正式进入新型城镇化时代。最近两年来，各界对新型城镇化的讨论很多，全国各地也纷纷将新型城镇化理论放到实践中去，指导和推进城镇化发展。本文在评述新型城镇化理论的基础上，重点研究云南省红河州对新型城镇化的践行以及取得的经验，供业界参考。

一、新型城镇化理论评述

目前普遍认同和引用较多的新型城镇化定义是：“以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。”［1］即新型城镇化的目标是突破以往城镇化进程中出现的问题，通过新的路径建立新的体系。根据“《国家新型城镇化规划 (2014-2020 年)》，新型城镇化有五大目标，一是城镇化水平和质量稳步提升。二是城镇化格局更加优化。三是城市发展模式科学合理。四是城市生活和谐宜人。五是城镇化体制机制不断完善。”［2］由此可见，未来的城镇化要求更高了，实现的难度更大了，但是，更符合经济社会的发展趋势。如若对新型城镇化加以评述，以下4 个方面是值得深入研究的。

1.着力实现城乡互补和区域协调发展的问题。实践证明，城镇化不是把农村都变为城市，把农民变为市民的简单过程。城乡发展不协调作为我国区域发展问题的核心困难，一直约束着全国区域的协调发展，约束着全国实现整体发展的目标。新型城镇化强调城乡协调发展、城乡联动发展，是有效解决我国整体发展的重要道路。

2.实现产业、人口、土地、社会和农村的五位一体发展的问题。要以人为核心，注重保护农民利益，在与农业现代化相互支持、相互影响的过程中，强调产业协同、提升人居环境、均等社会保障、改进生活方式等。这一合力，将过去简单的城市人口比例增加和规模扩张，调整为全面的全方位的人的发展，解决了发展是为了人，为了人的全面发展而发展的问题。

3.突出地方民族传承和特色的问题。城镇的建设、美丽乡村的打造，都要因地制宜，以地方自身的文脉，塑造自身的特色。通过发掘地方文化地方优势，形成地方的特色，既解决千城一面、水泥森林的问题，更要彰显和传承中华民族五千年文化的精髓，真正将城镇化进程与漫长的历史岁月融合在一起，推进中华文化的和谐发展。

4.统筹考虑和推进各方面改革的问题。包括城镇空间分布、规模结构与资源环境承载能力匹配的问题；城镇体制机制诸如户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革的问题；城市建设模式和服务模式问题；城市管理水平问题等等。［3］这些改革将大大影响未来经济社会发展的格局，或将为我国经济新一轮的腾飞提供重大红利。

二、红河州推进新型城镇化发展的实践

（一） 近十年红河州城镇化的推进历程

1.滇南中心城市群建设起步。2003 年7 月，云南省政府正式提出“做大蒙自，做强两市，统一规划，各展优势，三位一体，打造滇南中心城市”的发展战略，拉开了个开蒙滇南中心城市建设的序幕。

2.全力推进个开蒙建弥一小时经济圈建设。经过“十五”、“十一五”时期的建设发展，滇南中心城市在全省重大区域经济战略布局中的重要地位更加凸显。进入“十二五”后，红河州围绕“一圈、两带、两片区”空间布局战略，进一步加快打造滇南中心城市经济圈。随着玉蒙铁路的建成和建水冶金工业园的发展，蒙自至建水通车里程缩短到半小时以内，建水县融入了滇南中心城市经济圈。2013 年，石林至蒙自高速公路建成，弥勒至蒙自铁路列入国家“十二五”规划纲要和中长期铁路网规划，可望2015 年开工。项目建成后，将成为连接昆明、蒙自两大核心城市的快速客货运输通道，是促进昆河经济带发展的黄金生命线。

3.城市群的经济实力快速提升。到2013 年底，个开蒙建弥的地区生产总值、规模以上工业增加值和人口分别占全州的75.2%、90.5%和50.4%，红河北部地区城市群构思逐步明朗，一小时经济圈正在形成，城市群的联动作用逐步显现。

4.晋升国家综合改革试点。经过不懈努力，2014 年3 月21 日，国家发改委以发改经体〔2014〕491 号行文批复，红河州城镇化健康发展与杭州都市经济圈转型升级、苏州市城乡发展一体化、鄂尔多斯市资源型经济发展、泉州莆田市民营经济、潍坊市现代农业综合改革同时被列为全国综合改革试点。红河州城镇化健康发展综合改革正式上升到国家层面，城镇综合改革及建设进入全面推进的阶段。

（二） 红河州新型城镇化建设的主要改革任务

1.以人为本，推进城乡一体化发展。新型城镇化强调以人为本，城市的建设是为了人的全面发展，因此，红河州提出“城镇化是人的城镇化，是农村转移人口市民化的过程。为此，一是深化户籍制度改革。全州实行差别化落户政策，不断消除外来人口本地化、常住人口市民化、农业转移人口市民化的落户障碍、制度障碍、政策障碍，实施州内外人口无障碍户籍迁入。简化户口迁移、落户的程序和手续，全面推行流动人口居住证制度；健全完善农业转移进城人口权益保障机制、住房保障机制、社会保障机制。力争到2020 年，红河州常住人口城镇化率从目前的40%提升到60%，户籍人口城镇化率从目前的25%提升到50%。二是加快滇南中心城市建设。按照“五城一体、特色各异、统筹兼顾、相向发展”的原则，加快推进个旧市、开远市、蒙自市、弥勒市、建水县5 市县同城化发展，加快滇南中心城市一体化进程，打造‘滇南中心·国家门户’。力争到2020 年5 市县经济总量达2000亿元左右，城镇人口突破200 万人，常住人口城镇化率达70%。三是构建与城镇人口聚集相适应的社会公共服务体系。推进城镇就业、医疗、教育、社保、文化等资源向常住人口全覆盖，推进城乡居民一体化社会保障机制。”［4］

2.切实突破体制机制障碍，打破制度对城镇发展的约束。为了打破制度对城镇发展的约束，红河州提出“一是深化行政审批制度改革。简政放权，简化审批，建立城市间审批事项互通互认机制，凡在州域内审批过的项目，在本州任何市县均可落地。二是创新社会治理机制。加大政府向社会购买公共服务力度，最大限度分离社会组织能够承担的职能。完善村民自治制度，发挥各类群众性自治组织的功能。”［5］三是稳步推进行政区划调整。积极探索新设市城市的行政管理模式，争取增设城市建制，减少行政层级，精简管理机构，提高行政效能。调整和重组乡镇行政区划，推进撤乡设镇，或者乡镇改为办事处，村委会改为居委会等等，最终是加强社区管理能力，以社区、办事处、镇等为主体，构建社会管理服务系统。

1）精准识别认定4类重点对象危房。按照“锁定符合条件对象、筛除不符合条件的对象和补录漏评对象危房”的程序，将动态调整后的4类重点对象危房信息更新至省级4类重点对象危房电子信息系统内。

3.解决城镇间的通达问题，推进城乡一体化。交通通达度是城镇间相互融通的关键因素，构建以城镇为节点、以公路铁路为通道的网络化开发模式，是推进城乡一体化的重要基础。基于这一重要理论依据，红河州提出“一是加快构建城市群内部综合交通体系。在城市群内部建设以轨道交通和高速公路为骨干，以普通公路为基础，有效衔接城市和小城镇的多层次快速交通运输网络。二是加快构建州域综合交通网络。红河州正在抓紧建设两个机场，即，红河蒙自机场和元阳哈尼梯田机场；三条铁路，即，云桂铁路红河段、蒙自至河口铁路、弥勒至蒙自铁路；六条高速，即蒙自绕城、蒙自至文山至砚山、石屏至红龙厂、泸西至弥勒、石林至泸西、弥勒至华宁等高速公路。三是加快构建综合交通枢纽。建设以蒙自为主枢纽，以个旧、开远、弥勒、建水等为二级枢纽的综合客货运输枢纽，促进城市发展要素聚集。四是构建以交通枢纽节点为基础的城市综合体。依托交通枢纽节点，规划实施若干城市综合体建设，提高城市综合承载能力。”［5］

4.解决好土地权属问题，加快农民向市民的转移。在城镇的发展、乡村的更新和农民向市民的转移过程中，土地的权属是一项非常重要但又长期难以突破的问题。为解决这个问题，红河州提出：“一是加强规划管理。抓紧推进红河州土地利用总体规划修编，实现土地利用、城乡规划、产业布局、林地利用、综合交通、生态环保‘六规合一’。合理划定城市开发边界，按地类地价明确利用方向。二是推进征地制度改革。健全完善农业转移进城人口在农村的土地权益保障机制，做到‘确权到人、权随人走、带权进城、同城同权’。缩小征地范围，推广农民依法自主开发集体土地模式。实施旧城改造，盘活存量，拓展增量。三是创新土地管理模式。探索农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股等方式，严格执行1 户1 个宅基地政策及标准，推进农村宅基地确权登记和有序流转，在保障集体土地所有权人权益不变的情况下，赋予宅基地使用权人合适的权益。”［7］

5.推进金融创新，解决建设资金的瓶颈问题。为了解决城镇建设中的资金问题，红河州提出金融创新思路，“一是搭建融资平台。红河州正在组建红河发展银行和红河国有资产经营公司，建立健全地方债券发行管理制度，增加金融产品供给。二是拓宽融资渠道。引进外资银行，扩大人民币跨境使用，开立境外机构人民币结算账户，办理跨境人民币国际结算业务。按照‘利益共享、风险共担、全程合作’的原则，将在弥勒至蒙自铁路、城市公用设施等重大基础设施和公益性项目建设中推行公私合营（PPP） 模式。鼓励民间资本设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新兴农村金融组织。”［8］三是创新农村金融产品。完善农村互助担保机制和信贷风险分担机制，探索开展林权、土地承包经营权抵押贷款业务。

6.优化产业结构，多方创造就业机会。一是优化三次产业结构。一产按照“稳粮、扩经、提质、增效”的原则，推进百万亩现代高原特色农业生产区域的建设，推进南部山区开发，将传统农业向设施农业、集约化农业、市场化农业等现代农业转型。二产大力发展战略性新兴产业，清洁载能产业，加工制造业等等。三产推进文化与旅游的融合发展，大力发展现代物流业和服务业。二是促进全民就业创业。建立创新型社会，鼓励全面创业。

7.引进来走出去，拓宽发展路径。红河州作为边疆地区，有河口、金平、绿春三个县与越南接壤，如何有效地利用红河州沿边的优势，融入国家扩大沿边开放、稳定发展周边关系的战略机遇中，实现推进红河州引进来走出去的全方位开放发展是一项重大课题。为此，红河州提出要“主动融入国际国内经济发展的分工协作，充分发挥市场配置资源的决定性作用，激活市场活力。一是融入‘一带一路’建设。以国际大通道建设为突破口，打通经越南和广西的两条出海口，从战略层面积极融入国家丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路‘一带一路’建设。二是搭建开放平台。高水准建设国家级蒙自经济技术开发区、红河综合保税区、中国河口——越南老街跨境经济合作区‘三大平台’，深化改革市场准入、投资便利、海关监管等管理体制，加快推动沿边贸易、投资、技术等要素的协调发展。三是强化区域合作。加强与‘泛珠三角’、‘长三角’等区域合作，切实发挥在‘长江经济带’中的应有作用，积极参与区域和城际间的产业分工和合作发展。四是深化沿边金融改革。积极推进人民币跨境业务创新，探索开展沿边金融、跨境金融、地方金融改革。”［9］

（三） 红河州推进新型城镇化发展的经验

1.各级各部门高度重视。红河州城镇化发展受到国家层面、省级层面的高度重视，红河州委、州政府把这项工作摆上了重要议事日程，紧紧抓住这一难得的机遇，及时召开改革试点工作动员会，向全州人民进行宣传和动员，提出了红河州改革试点工作的方向、要求、目标、任务，就试点方案的制定作了安排部署，梳理清楚了全州新型城镇化的发展路径，对县、市的发展目标、重点和方法也作了很好的指导。全州各县、市积极大胆地推进综合改革，攻坚克难，激发了发展的内在活力和动力。

2.认识到位，方法得当。推进新型城镇化发展必须着力解决认识问题。在推进新型城镇化过程中，红河州牢固树立“走得远比走得快更重要”的理念，始终坚持既要走得快，更要走得远，不急功近利，追求一时的轰动效应，多做打基础、培产业、利长远之事，为实现红河更高质量、更高水平的新发展奠定坚实基础。在城镇化发展中要按照“整体推进、重点突破”的工作思路，对改革，看准了的事就坚决干；一时还看不准的，暂时缓一下，不为改革而改革瞎折腾。”［10］始终坚持突出重点，积极、审慎、稳妥推进的工作思路。

3.任务机构落实到位。成立了由州委书记任组长的红河州经济社会综合改革和城乡综合改革试点工作领导小组，领导小组下设办公室，统筹全州经济社会改革和城镇化建设。全州十三个县市也相继成立了由县市委书记、县市长和县市委副书记为正副组长的领导小组和办公室，全州上下形成了综合改革试点工作“一把手”亲自抓，一级抓一级，层层抓落实，做到机构、人员、经费“三落实”，为有效推进全州综合改革提供了坚强的组织保障。

4.上下联动，责任明确。为落实领导和部门责任，顺利推进红河州经济社会综合改革试点工作，州委、州政府下发了《红河州经济社会综合改革责任分解方案的通知》，对30 项重点改革内容实行责任分解，进一步明确责任领导、责任单位和责任人。州综合改革办公室适时对各县市、州级各部门贯彻落实的情况进行专项督查，向州委、州政府领导及时汇报综合改革工作进程中出现的问题，同时，加强协调指导，保证综合改革工作的稳步推进。

5.因地制宜，措施有力。城镇化建设必须始终坚持“实事求是、因地制宜”的方针，必须立足于国家战略要求，必须立足于地方实际情况，必须立足于推进体制机制的创新，必须立足于特定发展阶段推进。目前，红河州北部区域的城镇化发展已取得较大进展。开远市以新农村建设整市为契机推进城乡一体化建设。个旧市以资源型城市转型发展带动城乡综合改革。蒙自市立足于滇南中心城市建设，全面推进城乡一体化。弥勒市依托产业优势，推进人口、产业、公共资源有效配置和集聚。建水县立足文化底蕴，全面启动古城风貌恢复重建和城镇升级建设。各地依托自身的特点，有力地推进了全方位的改革和建设。

6.深入研究，大胆改革。红河州为推进城镇化的健康发展，进行了有效的改革，取得很好的成效。一是对农民就业和社会保障作了探索。二是对农村土地集约化规模化经营作了尝试。三是对矿山开发、工业企业依托循环经济模式发展作了试点。四是对拓展投融资平台和方式作了创新。五是对教育综合改革、土地流转、简政放权等等作了大胆深入的研究和改革。

三、红河州推进新型城镇化进程中存在的问题

（一） 统筹不足，发展不平衡

当前，红河州推进新型城镇化力度较大，发展较好的是北部地区的几个县市，包括蒙自市建设为滇南中心城市、建水县千年古城风貌恢复、弥勒市水乡新城建设、开远市新型工业化城市建设。但是，南部的各县，尤其是红河、绿春、金平、元阳、屏边、泸西等县，区位条件较差，基础设施薄弱，县域产业发展滞后，整体发展水平低。在构建新型城镇化进程中尚缺乏清晰的定位，规划及建设都很缓慢。

（二） 城乡差距突出，严重阻碍城乡一体化

红河全州城乡差距很大，推进城乡一体化极为艰难。一是城乡收入差距大。全州城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入的比值是3.5:1，高于全省平均水平；中心城市蒙自市的城乡差距也达到3.4:1。二是城乡基础设施差距较大，距离基础公共服务均等化还有很长的路要走。三是农村产业发展不均衡。弥勒、建水、石屏、河口等县、市的设施农业发展较快，以葡萄、脐橙、杨梅、香蕉等水果为代表的特色农业发展迅速，产业化水平较高，对农村经济的带动较强，农民致富条件较好，也带动了村镇的建设。而绿春、金平、屏边、红河等县，农业产业化进程缓慢，特色产业集聚度低，市场化程度低，对村镇发展的支持能力低。

（三） 中心城市人口较少，部分城市人口流失严重

从红河州的城市发展规划看，蒙自市作为全州的中心城市，以及云南省的南部区域中心城市，规划和建设目标是城市人口达到90 万的规模，从而实现产业发展、市政服务和社会消费等方面质的飞跃。但是，目前，蒙自市城区人口不足20 万，仅为小二型城市，距离规划目标尚远，如何在十年左右的时间大量吸引人口进入以及从哪些区域吸引人口成为突出问题。与中心城市建设发展相背的问题，一些城市的人口流失严重，例如，个旧市，随着矿区经济的衰退以及产业外迁，引发人口流出，现在已是人口净流出区域。另外，南部的绿春、金平、红河、屏边等县，人口流失也比较严重。

（四） 城镇的个性特色化不突出，人本气氛待培育

新型城镇化的核心之一，是建设以人为本的城镇，城镇的人本气氛表现在两个方面，一是城镇本身要有个性，要有生命活力。基于不同的自然条件、历史文化积淀，经济社会发展基础，培育出独特的城镇个性。二是提高城镇为人服务的能力，创造良好的人本环境，和谐共处的人本精神，优良的教育、卫生、商贸等服务体系，有助于促进人的全面发展。但是，红河州许多城镇的建设风貌，距离个性化特色化还很远，钢筋森林依然是城市的主色调。同时，城镇的公共服务体系薄弱，构建更具人情味、人与人和谐相处，人与自然共融共繁的格局很艰难。

四、加快推进红河州新型城镇化的对策

（一） 全面统筹规划，着力实现协调发展

从现实看，红河州区域发展的差距较大，北部五市县基本形成各自的产业格局，确定了城镇建设的路径，而南部多数县经济发展滞后，城镇建设的定位不清晰，南北差距正在逐步拉大，不利于全州的区域协调发展。究其根由，除社会历史原因外，近年来，红河州的城镇建设和其他项目的推进，着重以北部地区的发展为主线，进一步拉大区域发展的差距。为此，红河州必须全面统筹和规划城镇建设和区域发展。当前，在个开蒙建弥经济圈的基础上，逐步扩大联动范围。可将周边的泸西、石屏、元阳优先连入城市群，也可以将红河、绿春、元阳、金平、屏边、河口等县连为南部经济圈，实现片区联动发展，依托沿边优势，发展山区综合经济，构建民族特色城镇。

（二） 构建宜居城镇，推进人口的有序流动

一是积极推进农民进城。红河州要通过一系列改革，提供有效的保障和服务，促使农民转移到城市，边远山区人口转移到坝区，小城镇人口转移到中心城市。二是要努力构建环境优美，公共服务健全，房价稳定，公平竞争，一视同仁的宜居城镇，大力吸引外地人口到红河州的重点城镇就业、安家。最终形成产业工人、城市服务人员和消费人群的良性互动。

（三） 坚持五化联动，实现城镇化的健康发展

红河州要将新型城镇化、新型工业化、农业现代化、信息化及绿色化融为一体，形成相互促进、共融共发展的局面。一是要加快园区建设，促进产业的空间集聚。二是要农业现代化，加强农村产业能力，农民收入及再投入能力。三是要充分发挥信息基础设施建设及应用的作用，推动信息化对城镇建设的支撑和带动。四是要坚持绿色化，在产业建设、城镇建设中全面贯彻绿色环保的理念。最终实现城镇有产业、城乡能统筹、环境宜人居的健康发展局面。

（四） 加快城乡一体化进程，夯实统筹发展根基

红河州要加快城乡一体化建设的步伐，一是要逐步实现基础设施的均等化，着重提高小城镇对乡村的辐射和服务能力，真正成为区域的核心和带动中心。二是建立城乡各具特点各有优势的产业，以产业为链条，加大城市产业对农村的支持，在市场化联动中促进城乡互动，城乡互补。

（五） 以集镇为基础，构建以人为本的健康城镇体系

红河州的新型城镇，既要体现全州城镇一盘棋的格局，又要体现城镇格局为人服务的精神。因此，一是必须建立有机的城镇体系，以滇南中心城市蒙自市作为红河州的一级发展中心，以建水县、开远市、河口县作为次级中心，以其他县市城关镇作为县域集聚中心，以集镇作为坚实基础，全面构建覆盖全州的城镇体系，并以高速公路、等级公路为连接，构建通达网络，奠定新型城镇化的整体发展格局。二是各城镇要依托自然风貌、历史文化积淀和经济发展特点，形成各有个性的城镇，要体现市民与城市相互融合、相互支持。

［1］赖明.新型城镇化框架下的公共交通发展［N］人民公交，2013-12-15.

［2］国务院公报：中共中央国务院印发《国家新型城镇化规划（2014－2020 年）》.中国政府网，2014-3-16.http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/conten

［3］顾鑫.新型城镇化发展目标战略任务明确［N］.中国证券报，2014-03-17.

［4］［6］杨洪波.转变观念谋事转变作风干事确保完成全年经济社会发展目标任务［N］.红河日报，2014-08-12.

［5］倪琴.以全面深化改革引领城镇化发展［N］.红河日报，2014-08-15.

［6］岳玉宗.积极审慎推进红河州综合改革试点工作［N］.云南经济日报，2009-09-29.