浅论俄罗斯联邦土地私有化改革

林顺虎

（宜宾学院 外国语学院，四川 宜宾 644000）

一、俄罗斯联邦土地私有化改革的概括

前苏联于1991年12月25日解体，俄罗斯联邦诞生。受西方私有化理论和思潮的影响，私有化思想渐渐受到俄罗斯联邦领导层的重视和支持。苏联遗留下来的财产国家所有制受到了诸多诟病。通过激进的政治改革上台的叶利钦偏激地认为“没有私有化，什么事情也办不成”。于是，以叶利钦为代表的民主党派企图以“休克疗法”的改革措施使俄罗斯迅速的步入市场经济国家行列，以稳定宏观经济、经济自由化和私有化为主要内容的“休克疗法”改革被提上了议事日程。“休克疗法”中“三板斧”之——“私有化改革”对俄罗斯的土地私有化改革产生了深刻影响。以叶利钦为代表的民主党派认为，在农村，只要实现土地私有，农业发展中的一切问题就会迎刃而解。俄罗斯联邦私有化涉及到了社会经济制度的变更和所有制的变更，是一个宽泛的概念。土地私有化的内涵是俄罗斯学者在借鉴经济学成果和其他立法成果之后推论出来的，“土地私有化就是要把从国家或市政组织所拥有的土地，以任何合法的方式转给私人或法人所有的过程，并把土地的占有、使用、处分权能从过去的由国家统一集中行使转变为由自然人个人或法人行使的过程。”这表明，改革不但要向自然人或法人提供所有权而且还要赋予其合法完整的土地使用权，以实现所有权与使用权的内在统一。俄罗斯联邦的土地私有化改革大致也是遵循这一制度设计，即分给法人或自然人土地，同时也依法赋予土地所有者利用土地的方式。俄罗斯联邦土地私有化改革大致经历了，叶利钦总统时期（1990—1999年）以及普京总统时期（2000—2008年）。

二、叶利钦时期的土地私有化

（一）叶利钦执政时期依靠行政政策总统令推动的农地私有化大致经过了以下三个阶段。

第一阶段，用法律的形式确定土地私有化改革的方向（1990—1991年）

俄罗斯联邦早在其成为独立国家之前就开始推行土地私有化的改革。1990年11月至12月期间，俄罗斯联先后通过了《关于土地改革的法令》和《复兴俄罗斯农村和发展农工综合体纲领》等文件，旗帜鲜明地宣布实行土地私有制改革，并允许土地买卖，俄罗斯土地私有化的序幕就此开启。1991年4月的《俄联邦土地法典》以法律的形式确立了土地的私有化，取消国家对土地的垄断，把国有土地和集体所有的土地有条件的划拨给农民，并可作为农民的私有财产。该法还明确规定俄罗斯联邦实行土地的国家所有制、私人所有制、集体共同所有制和集体股份所有制等。为了有效利用土地，该法还规定了土地他物权制度，即土地长期无期限使用权和土地可继承的终身占有权。该法的出台标志着俄罗斯私人土地权利的框架体系初步建立，为全面的土地私有化改革奠定了法律基础。

第二阶段，分配土地，改组农业经营组织为私人农场（1991—1993年）

1.分配土地。1991年12月，通过《关于俄联邦实现土地改革紧急措施》和《关于改组集体农庄和国营农场办法》两项总统令宣布全面的土地私有化改革。改革的主要举措：无偿分给自愿退出集体农庄和国营农场的职员一份土地，但土地只能用于从事个人副业、园艺业和个人住房建设；继续留在农庄、农场的职员，不划拨给实物地块，但颁发给他们“土地份额”产权证书。国家把集体农庄、国营农场的土地平均分成份额后，根据规定向其职员颁发土地产权证书。大量的土地就这样以“土地份额”的形式划拨到其所有者名下。由于当时的土地交易市场迟迟没有建立，国家把土地份额分配给职工时就无法确定土地份额的市场价值，故土地份额的所有权是“虚拟”的；同时无偿划拨一部分地块给国营农场和集体农庄已经退休的人员以及非农业生产等人员（乡村医生、教师等）。为了方便农民购买或租用地块来办私人农场，政府建立了面积为1 670多万公顷的土地基金，其土地来自原国营农场和集体农庄预先留存的耕地。如果土地基金没有被人购买或租用，则继续由原国营农场和集体农庄使用。通过上述方法俄罗斯将土地分配给自然人、法人以及其他合伙组织。

2.改革国营农场和集体农庄经营组织。根据叶利钦的总统令之规定，要求国营农场和集体农庄在1992年3月1日以前完成改组，完成改组的地块或土地份额应在1993年1月1日以前进行登记确权。改组的组织形式应由职工社员代表大会投票通过并制定新的组织章程方可生效。

3.大力发展私人农场。在改组经营组织形式的过程中，俄政府鼓励私人建立农场。其激励措施为，一是提供优惠的税收政策，二是政府提供资金补贴。由于经济衰退，国家的资金补贴并未完全实施，私人农场的发展并不顺利。在戈尔巴乔夫执政后期，前苏联就开始提倡和鼓励建立农户农场经济。集体成员在退出农场、农庄时有权获得一份土地用来建设私人农场，但是效果不理想。1992年，俄罗斯政府用强制措施并提供财政支持，大力发展农户农场经济，希望私人农场能够发挥振兴俄罗斯农业的作用。到2000年初，俄罗斯的私人农场己发展到26.11万个，占有农业用地1438.4万公顷。

第三阶段，发放确认土地份额的证书同时尝试解决土地流通问题（从1993—1998年）

1993年10月颁布的《关于调节土地关系和发展农业的改革》的总统令规定，国营农场和集体农庄的成员可以获得农场或农庄颁发的产权凭证。1994年主要是按照下诺夫戈罗德州改革试点取得的经验发放确认土地份额的证书。以生产队、养畜场、居民点和家庭为基础建立农户经济、股份公司、服务性合作社等合伙组织。在土地和财产份额所有者与使用者之间签订土地和财产使用合同，并发放所权证书。1995年2月，俄罗斯政府作出《关于实现土地和财产份额所有权的决议》，该决议再次重申在土地和财产份额确定后，需向土地份额的所有者颁发证书。

三、普京时期的农地私有化

1999年8月，俄罗斯联邦进入普京时期，偶像人物普京以有控民主、平稳的改革取代了“雪崩式”的改革，俄罗斯政治日趋稳定，经济开始有所振作，为解决土地流转问题提供了时机和条件。2001年2月，普京在俄罗斯联邦国务委员会会议上作了题为“加快通过新的土地法典，解决土地改革的问题”的讲话，随后他又说，对农用土地的交易调控需要通过专门的联邦法律。这样，总统和国家杜马采取务实的精神，解决问题，搁置争议。于是，2001年10月，《俄罗斯联邦土地法典》允许除了法律禁止流通和限制流通土地外，皆可以自由流通。普京绕开了农业用地流通的核心问题，期待循序渐进地解决该问题。到了2002年，普京强调指出，“农业用地的土地流转机制已经奠定了，可至今还没有用法律来对它们调解”，这个问题久拖不绝。“不论在经济领域还是社会领域都要为土地的停滞付出相当高的代价。因为公民不能利用宪法赋予他们的合法权利”，所以2003年1月27日《农业用地流通法》正式出台。这样，俄罗斯联邦土地私有权和土地流通制度在法律上正式宣告确立。

四、结论及其启示

土地私有化改革是俄罗斯联邦经济私有化的重要组成部分，改革理论依据仍然属于国家私有化理论的范畴，土地改革自然是激进的。土地私有化的目标和任务：首先，打破单一的国有土地所有制，国家适当减少对土地所有权的垄断，以便构建起多种土地所有制形式并存的格局。其次，对集体农庄和国营农场进行改组，把集体农庄职员转化成新型现代农民，为建立以家庭农场为主的现代农业经济奠定基础。总之，俄罗斯土地私有化的重点是明晰土地产权，提高粮食产量，摆脱农业长期面临的困境，实现农业的良性发展。土地私有化的途径是通过政策和法律把农村土地转移到农民手中。在改革过程中，政府行政力量就像一只“看得见的手”，强有力地支配着制度的变迁。但是，俄历史上的数次土地改革都是尽量用闪电般的速度进行。“斯托雷平土地”（改革是飞快进行的，强迫农民进行了大量迁徙）、斯大林式的土地集体化改革（一夜之间建立了集体土地所有制）均遵循快的节奏。俄罗斯联邦的第一任总统叶利钦也是在俄罗斯联邦的红、蓝、白三色国旗升起的第二天（1991年12月27日）就急急忙忙地签发了《关于土地改革的紧急措施》的总统令，宣布土地私有化改革。该改革致使俄罗斯农业付出了惨重的代价。

叶利钦的“雪崩式”改革在一夜之间建立了土地私有制，可是，土地的经营形式并未达到预期目标，俄罗斯农业领域如今“仍然是衰败中的翻牌集体农庄居模势”。换言之，农民作为土地主人的权利没有落地实处。资料显示，很多国营农场、集体农庄的改组是换汤不换药，这些农场基本上保留了全部职工或社员，经营管理方式也没有实质性的变化。一些农场的经理说，因为政府要求才重新登记，他们不认为重新登记后有什么变化。可见，改革应以农民的利益为出发点和归宿，土地改革不能脱离国情，更不能轻言效法他国模式。因为有时“外来的经不一定好念”，“本地的和尚不一定能念懂外来的经”。制度可以移植，但制度的实施环境却无法复制。俄罗斯人少地多，这是其大力发展农场实行土地私有化的主要原因之一。