西咸新区沣西新城城乡统筹理论模式探析

李 凯，刘 军，蔡文丽

（陕西省西咸新区沣西新城管理委员会，陕西西咸新区712000）

引言

亚里士多德早在2000多年前就对城市有了深刻的理解，“人们为了生活来到城邦，为了更好的生活留在城邦”。面对科学技术的飞速发展，人们对城市范畴的认识也与时俱进。特别是对生态、环境等要素的需求越来越受到重视。因此，将人的发展放在城市建设首位，是一座城市建设和发展的根本。

西咸新区建设作为陕西省建设西安国际化大都市的重要部署，其发展理念和目标先进，对实现以人为本，创新城市发展方式具有很强的示范引领作用。作为西咸新区五大组团之一，沣西新城建设现代田园城市框架下的城乡统筹始终将人的发展放在第一位，这也是西咸新区创新城市发展方式、建设现代田园城市的重要目标。以人为本的西咸新区创新城市发展方式将对陕西省及其他省市的城乡一体化发展提供理论支撑和现实借鉴。

一、国内外发展理论

（一）国外发展理论

1.城乡一体发展理论

其中代表性的观点有：空想社会主义的代表圣西门、傅里叶和欧文认为“城乡一体”是未来理想社会的一种普遍趋势，城乡差别和城乡对立逐渐消失，社会更加和谐，城市和乡村互为补充和发展空间，二者经济和地位趋于平等。斯大林认为，城乡的融合与发展，不是消灭城市和农村，而是指在城市和农村内部特征或者形态上具有同等的生活条件。马克思认为，实现共产主义理想的前提是消除城乡之间的差别，并提出了“乡村城市化”的理论。恩格斯则同时提出了“城乡融合”发展的概念，通过城乡融合使彼此各自包含对方特征，实现城乡差别的逐渐消失。芒福德则认为，城乡是相辅相成的，不能将城乡分开或者区别对待。城乡应该同等重要，是有机的结合体。如果问城市与乡村谁更重要，应当说“自然环境比人工环境更重要”。霍华德“田园城市”理论为现代城乡发展，特别是城乡一体化发展提供了有力参考。霍华德认为，用“田园城市”来代替旧的城乡对立格局，建设一种包含有城市和农村共同特征的“田园城市”是未来城乡发展的趋势。加拿大学者麦基则认为，第三世界国家应该走不同于西方国家的城市化道路，并设计出了著名的城乡一体化区域模式——Desakotasi模型，即模糊城市与乡村的界限，逐步实现一体化发展。日本学者岸根卓郎的“城乡融合设计”模式，是一个基于理想的、超越传统城乡社会界限的“人类经营空间”和与自然交融的新的生存社会体系。通过“农工一体复合社会系统”、“自然-空间-人类”系统等组成三维立体规划，实现城乡融合发展。杜能提出的“孤立国”理论最初是针对农业的，因而这一理论又被称为农业区位论，为城乡联系的研究奠定了基础。“孤立国”理论假定，一个位于孤立国中的都市，且该都市与乡村彼此供给所需的农产品工业品。在此条件下都市外围按距离都市中心远近划分为成多个圈带（杜能圈），因此，得出结论：农产品种类围绕市场呈环带状分布，为以后“距离衰减法则和空间相互作用原理”的提出提供了准备。

2.工业—城市导向模式理论

其中代表性的观点有：刘易斯在他的“二元经济”模型中提出，二元经济发展其根本是劳动力从传统部门向现代部门（工业部门）的持续转移。刘易斯指出，要想让全部居民都享受真正的城市生活的益处，就要通过不断建立城市中心形成具有一定规模的区域统一体，实现建城乡之间逐步平衡。乔根森模型对刘-费-拉尼斯模型提出不同看法，主要集中于工业部门的增长如何依赖于农业部门的发展。乔根森的观点认为，为了使经济持续发展并避免陷入低水平“均衡陷阱”，工业部门积累资本是必要的，但其前提要保证农业有剩余。工业部门的技术进步越快，其储蓄率就越高，劳动力增长越快，经济也就增长越快，最终完成二元经济结构的转化；缪尔达尔提出了城乡协调发展的经典理论——“地理上的二元经济”结构理论，解释其形成的原因和作用机制。缪尔达尔认为，因为经济发展所带来的资本、人员、商品、技术等要素的自由流动，可能导致先进的地区更先进，落后的地区更落后，并使城乡差异在逐步增大，最终出现马太效应，形成“中心-外围”结构。费景汉-拉尼斯模型进一步对二元经济发展中劳动力配置的全过程进行诠释，他将工业和农业两个部门的平衡增长列入影响经济增长重要指标，指出，劳动力从农业部门向工业部门的持续转移，可以推动经济发展，而且有利于实现商品化。哈里斯-托达罗指出发展农村经济，提高农民收入是解决城市失业和“城市病”及“农村病”的根本途径。

3.城镇带动城乡发展理论

其中代表性的观点有：弗里德曼和道格拉斯提出了农业城镇发展模式，强调通过合理的城乡联系在全国范围内建立经济与社会均衡发展的新格局。他们提出，在农村区一级管理层次（5万—15万人口）集中发展农业城镇，一方面可以分散过度集中于大城市的规划与权力机构，另一方面为农村居民提供一个有利于自身发展的场所。朗迪勒里认为，发展中国家要获得社会和区域的全面发展，就要基于地域范围分散投资，表现为地理上的分散投资。同时要求，要建立一个完整且分散的城镇体系，以给整个国家或地区的人们提供进入市场、获得各种服务的机会。

图1 西咸新区沣西新城区位图

（二）国内发展理论

我国的城乡一体化理论主要有四种观点，主要集中在我国城乡一体化内涵、意义的界定和实现路径方面。

1.城市中心论

城市中心论强调“城市—工业”对农村和农业的辐射带动作用，主张跳出“就农业论农业，就农村论农村”的传统思维局限，将新农村建设与城镇化相结合，通过城镇化促进城乡经济相融，推进城乡统筹发展。黄伟雄认为，珠江三角洲应采取环形珠链状格局，形成珠三角城乡一体化的城镇骨架和经济发展轴链，进而带动其周边地区的发展。

2.农村本位论

农村本位论认为统筹城乡发展不只是依靠工业化解决农业问题，也不只是靠市民化解决农民问题，更不只是靠城镇化来解决农村问题，所以，不能把农业和农村仅仅当做工业化和城市化的一个工具，而应该把农业和农村当做与工业化、城市化既独立又密切联系的目标。从政策层面上转变重工轻农的工业化发展战略，通过政策倾斜于农村发展的视角转变目前农业为弱质产业、农民为弱势群体的格局，从调整农村内部结构入手，提高农业生产能力，大力发展农村经济，通过农业和农村本身的发展来缩小城乡差距。

3.城乡联系论

从城乡关联视角分析，主张通过人流、物流、软件流和资金流的有效流通促进城乡二元结构的转变。费孝通认为，农村地区小城镇的出现，是大城市与广大农村之间联系和沟通的纽带和“棋子”，有效地将城市和乡村有机的衔接起来。

4.城乡统筹论

从城乡统筹视角分析，主张在保留城乡各自特点的基础上，创造平等统一的新型城乡关系，实现城乡相互融合、双向演进的协调发展关系。姚士谋等认为，德国经济发达地区莱茵河-鲁尔区的成功经验表明，突破行政区划分割，全面考虑各地区、区域、各城镇的整体利益是构建区域城乡一体化模式的有力借鉴。

5.城乡差别化协调发展论

城乡差别化协调发表论主张按照城乡各自的发展规律，走城乡差别化协调发展道路。仇保兴认为，城乡发展具有明显差异，表现为生产、消费、公共品供给以及空间关系。实现城乡协调发展，应承认和利用这些差异的存在，并遵循生态文明观建设村镇。

伴随着城镇化的深入推进，传统的“城乡二元结构”已经不能适应新的发展要求，用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡分离、城乡对立是经济社会发展的必然趋势，也是我国经济改革和发展的战略核心。纵观世界各国，不论是发达国家还是发展中国家，在进行工业化和城镇化进程中都经历了城乡发展的不平衡，如何发展“三农”成为大多数国家在统筹城乡发展过程中遇到的难题。因此，为指导城乡一体化建设，促进农村与城市和谐发展，国内外学者和专家都对城乡统筹理论进行了积极的探索。但从国内外研究理论成果看，国内外研究视角、范围存在很大差异。国外研究理论致力于一国或者更大区域的城乡发展，角度虽然不同，但研究思路基本是介于美好蓝图下措施、方法的差异。国内研究更趋于实践，在现有政策体系架构难以有所突破的前提下构建出的依赖于不同前置条件的经验分析。由于国内复杂的区域经济环境，上述研究成果并非放之四海而皆准，而是具有明显的区域性特点。因此，结合沣西新城实际，分析限定区域规模条件下，对限定区域城乡统筹进行研究很有必要。

二、沣西新城理论模式选择

（一）沣西新城概况

西咸新区是陕西省“十二五“规划的重点建设新区，是加快推进西咸一体化、建设西安国际化大都市的重大战略，同时也是陕西省城乡一体化发展的先行区。沣西新城作为西咸新区的五大组团之一，紧邻咸阳市主城区，靠近西安市主城区，与西安主城区直线距离仅为19.23公里，东至沣河，南至大王镇及马王街办南端，西至规划中的西咸环线，北至渭河南岸，包括户县的大王镇，长安区的马王街道、高桥乡，秦都区的钓台、陈阳寨街道，总面积143平方公里，规划建设用地64平方公里，农业用地约80平方公里。西咸新区按照“核心版块支撑、快捷交通连接、优美小镇点缀、都市农业衬托”的现代田园新城为发展目标，综合新城建设与农业发展统筹布局，积极创新城市发展方式，实现城乡统筹发展和城乡协调发展的目标。其主要思想是以田园城市的理念建设西咸新区，将新区建设成为现代农业和城市建设高度融合的新城市。

（二）研究范围界定

狭义上的农业发展用地以种植为主。广义上，如果考虑到城乡融合①岸根卓郎《迈向21世纪的国土规划——城乡融合系统设计》首次提出城乡融合社会概念。他认为，城乡融合社会是以自然（即森林、田园、动物）为中心的地域规划观念，是一种全新的国土规划。在以自然系的农林带（包括渔业在内的生命产业）为中心的绿色如茵的田园地带、山区地带，井然有致地配置校园、文化设施、先进的产业和民宅，建设一个自然、学术、文化、产业、生活浑然一体、完全融合的物心俱丰的复介社会。发展，农业用地范围将有所扩大，而且用地位置也不限于都市农业区，包括城市核心区用于农业开发的土地、沣河水域、绿廊水域等等。根据沣西新城现状，本文将研究范围界定如下：一是沣西新城无论城乡统筹还是发展都市农业，有限的资源、政策、规划等均限定于在143平方公里内；二是农业发展绝不限于都市农业区，不能就农业论农业，要将农业与城市发展、城乡统筹等更为复杂的问题协同考虑，这些问题是相互关联、相互制约的。

（三）目标定位

西咸新区自成立以来，将建设现代田园城市作为城市发展目标，构建出“核心板块支撑，快捷交通连接，优美小镇点缀，都市农业衬托”的城市空间蓝图。但沣西新城在实践过程中发现，实现田园城市的规划目标要依托城乡协调发展来实现，包括城乡经济、社会、文化、生态等和谐发展。岸根卓郎的研究印证了上述观点。因此，沣西新城将城乡融合、自然生态优美、经济社会和谐作为现代田园城市的发展目标。

（四）限定区域条件下的战略分析

1.分析假定

限定区域条件下，有以下分析假定：

（1）区域范围设置为143平方公里范围内，全域城市化；

（2）区域内可利用城市核心区建设用地为初始值X0、农业发展用地为初始值Y0、农村集体建设用地为初始值Z0、现有农村劳动力为初始值A0、城市户籍人口为初始值B0、农业土地单位面积产值为初始值C0；城市最大人口承载力为D；

（3）沣西新城具有内部市场和外部市场；

（4）沣西新城具有政策制定和外部资源获取能力，且能力有限；

（5）发展目标不变、政策具有延续性。2.发展的界定

将田园城市建设成功作为终极发展目标。设立以下发展指标：

i代表相应年限。

Ci>C0是都市农业发展的充分条件；其他增量指标和固定社会发展指标这里不再列出。实际上，上述发展指标只是理想状态下的发展愿景，实际操作中可根据实际情况适当调整相应指标。

3.限定区域的一般特性

可以用“气球”模型分析城乡差异，见图2。

所谓“气球”模型，是指在有限资源条件下，为保持整体的匀称，有必要对资源集中区施加一定压力，以迫使资源向我们所希望的区域流动的意向模型。城市核心区就好比资源集中区，都市农业区好比资源匮乏区。

图2 “气球”模型

自然条件下，城市核心区与都市农业区在初始期差距是天然存在的。城市核心区椭圆轮廓较大（见图2），代表资本丰厚、劳动力素质高、土地产出高、管理和技术水平高；都市农业区上述因素均较低。在西咸新区成立之前，都市农业区域城市核心区没有形成，各区域均处于在外界发展条件影响下的自然发展状态，区域发展较均衡。西咸新区成立后，根据规划，沣西新城核心区发展要素资源集聚规模不断扩大，都市农业区差距形成。在此条件下，如果持续以核心区作为建设重点，要素资源不断向城市核心区集中，那么，随着时间的推移，沣西新城城市雏形逐渐形成的过程中，会伴随着农村地区自发的自然而然的阶段性演进。但这个演进的过程将滞后于城市发展，是一个十分漫长的发展过程。然而，根据西咸新区建设理念，建设现代田园城市的目标必须将城乡统筹和城乡一体化作为城市发展的重要环节，需要人为施加政策压力，以保障都市农业区发展，摆脱城市扩散效用依赖。为此，利用“气球”模型分析促进要素流动的措施。

（1）图2中箭头①代表政策或机制压力。是通过政策和机制创新（土地流转政策、支农政策、城乡统筹措施等），促使更多城市资源向都市农业区流动，包括资金、观念、生活方式、市场、管理技术、科技、人力资本等，是全方位的要素流动，主要代表是资金向都市农业区的单向流动。然而，政策或机制创新对于地方政府具有很难的突破性，主要表现在政府机构的视角狭隘性。如果过分强调资金流动，忽略资金流动可能带来的农村利益格局变化以及矛盾等负外部性，则陷入公共选择困境。因此，政策和机制创新虽是实现城乡一体化发展的重要手段，但必须系统、整体、协同推进城乡发展政策的实施。

（2）图2中箭头②代表城乡联系、沟通的管道。计划经济时期，城乡分治政策导致城乡之间基本是隔绝的，要素流动渠道极其狭窄。今天，将城乡一体化发展作为重要发展目标，城乡关系逐渐融洽。但是，城乡联系的渠道尚没有完全打开，主要表现是土地要素资源的不可流动性。因此，沣西新城政策和机制创新应重点集中在如何扩大城乡联系的渠道上面。主要目标是要素市场一体化、产品市场一体化，最终实现城乡政治、经济、社会一体化。

（3）图2中箭头③代表都市农业区容纳城市核心区要素资源的承载空间。在政策和机制逐步完善，渠道逐步扩大的情况下，如果都市农业区没有足够的承载能力也是无效率的。表现在外来资本如何参与都市农业区建设、参与者角色如何定位、利益分配和纠纷解决机制等等。可以概括为三个政策框架体系：土地、人口、资金技术扶持。其中，土地政策主要包括农用地所有权政策、农业用地流转政策、集体建设用地流转、集体建设用地入市政策；人口政策主要包括户籍政策、城乡就业政策、农民工政策等；资金技术扶持主要包括财政转移政策、投资促进政策、技术转化政策等。除此之外，还包括农村社会治理结构政策等。通过上述一系列政策和机制设计，拓宽都市农业区外来要素资源容纳空间。在不改变农村原住民既有权利的条件下，促使城市核心区要素资源与都市农业区要素资源融合，实现更高价值。

三、结论与政策建议

沣西新城在限定的区域条件下都市农业和城乡统筹问题依然是复杂和系统性的。李兵弟在《中国城乡统筹规划的实践探索》一书中指出，单纯依托城市要素的扩散或更大范围内区域要素的整合（包括环境要素），或者是原有的区域规划模式，农村地区仍将处于被动的地位。因此，限定区域规模条件下城乡统筹仍然是一件复杂的系统性工程。

第一，城市发展速度、发展阶段以及政策有效导向性将直接影响城乡协调发展。就目前沣西新城的现状看，城市发展速度十分快，但发展阶段和政策有效导向性尚缺乏影响力。发展阶段的初级水平是不可改变的，却可以依靠加强政策的有效导向性予以弥补。主要在高素质人才引进、金融资本引入、本地居民生产和生活方式引导等方面施加压力。

第二，如果不采取任何发展措施，都市农业区的发展将十分缓慢，是在投入最小的情况下，实现城乡融合发展的措施之一。而如果采取政策加压的措施，城乡融合发展的过程将加快，但政府投入的政策等资源将十分巨大。实现城乡融合发展，政策加压是重要手段。

第三，政策体系建设贯穿于城、乡、企业三方之间，且只有保障城、乡、企业三方联动，政策有效性才会充分体现。

鉴于以上分析结论，沣西新城应该在政策环境营造、生产要素流动渠道疏通以及农村承载环境等方面努力，不断提高区域市场投资活力，积极培育多元化的农业生产经营主体，实现城、乡、企共同发展。

[1]李兵弟.中国城乡统筹规划的实践探索[M].北京：中国建筑工业出版社，2012.

[2]张捷，赵民.新城规划的理论与实践——田园城市思想的世纪演绎[M].北京：中国建筑工业出版社，2007.

[3]吴敬琏.当代中国经济改革教程[M].上海：上海远东出版社，2012.

[4]中国发展研究基金会.促进人的发展的中国新型城市化战略[M].北京：人民出版社，2010.

[5]岸根卓郎.迈向21世纪的国土规划——城乡融合系统设计[M].高文琛，译.北京：科学出版社，1985.