《农村土地承包法》重新修订已启动农地流转将成重点

日前，中农办、农业部等方面已经启动对《农村土地承包法》的重新修订，其中一个重点内容，就是对农地流转进行更为严格的规范和管制，在农地的流转规模上，将会进一步提出具体的要求和限制，以规范很多地方正在蔓延的大规模农地流转。

据悉，根据中农办、农业部等方面掌握的情况，现在很多地方片面追求大规模、特别是超大规模的农地流转，而大规模流转后的农地，基本被一些工商企业所掌控。这些企业经营的农地，有的数千亩，有的甚至上万亩，搞“非粮化”生产“非农化”建设的现象相当普遍。

最近农业部的专家透露，为防止和纠正农地的大规模流转，以及流转后农地的“非农化”和“非粮化”，2014年以来，主管部门已经连续颁布了多个政策性文件。预计下一步在修订《农村土地承包法》中，对农业适度规模经营问题，会有较为具体的指标性要求，一些新的相关土地流转的政策性规定，也将会补充到修订后的《农村土地承包法》当中。

1 严禁超大规模

农地流转是指拥有农地承包经营权的农户，将土地的经营权通过转包、入股、租赁、合作等方式，有偿出让给其他农户或者经济组织。据中农办副主任韩俊介绍，现在全国农地流转已经占到农民承包地的30%，其中流转至工商企业的农地是10%。

据了解，目前农地流转过程中出现的问题，主要集中在工商企业租赁的农地当中。政府部门希望工商企业到农村租赁农地，以“公司+农户”的形式，通过签订订单合同、领办创办农民合作社、提供土地托管服务等方式，带动种养大户、家庭农场等新型农业经营主体，搞农业产业化经营，但很多工商企业却是想方设法走赚钱的“捷径”，在农地上盖房子，建工厂，甚至建了旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等，基本都与农业不沾边，更谈不上维护粮食安全。

在一些公开的场合，中共中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文曾多次表示，很多企业去农村租赁农地，都是冲着各种农地补贴去的，有的甚至想得更好，先圈地再说，等将来有机会搞非农建设更赚钱，与国家扶持农业、农地改革的政策背道而驰。

对于工商资本租赁农地，但不愿搞种植业、养殖业的问题，中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田的分析是，现在国内种粮、种地成本偏高，猪肉、牛奶等畜产品的价格也不大稳定，企业下乡基本都不愿意投资种养业。

除了工商企业下乡大面积圈地后搞“非农化”和“非粮化”的投资外，陈锡文还担忧，现在全国有一亿七千万的农民外出打工，占到农村劳动力30%之多，一旦这部分人重回农村没有地种，将会面临很大的就业压力，也有可能会增加不安定因素。

前述专家分析表示，去年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，今年4月，中农办、农业部等又出台了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，两份政策性文件的基本导向，就是要遏制很多地方出现的工商资本下乡带来的大规模农地流转态势，以及防止和纠正流转后农地的“非农化”和“非粮化”倾向。预计修订的《农村土地承包法》中，对农业适度规模经营问题，农业部等方面将会针对不同情况，给出更为具体的界定，会有一些硬性的指标性要求，对农地的流转也将会有更为严格的规范和管制。

2 流转“适度”争议

据前述专家介绍，现在中国农户平均承包土地面积大约是8亩，按照所谓对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10~15倍应当重点支持的“建议”，核算下来，实际上官方认为“适度”的规模经营是在80~120亩，这主要是考虑到粮食安全等方面的因素，比较符合现阶段中国国情和农情。

对于究竟如何界定农业的适度经营规模?多大的经营规模才是“适度”?是否应该区分不同情况，来给出多种适度经营规模的答案?现在业内还存在一些争议。

就在不久前，在一场相关适度农业经营规模的研讨会上，国家开发银行总行研究院副院长邹力行表示，在较长的时期内，户均30~40亩的适度规模的小农经济，“也就是现在的水平”，比较符合中国的国情、农情。他解释称，小农经济主要是靠劳动投入和小型农业机械，适应市场的能力比较强。

农业部信息中心主任张兴旺也做过相关测算，得出的结论是，大体上在北方地区，如果是种植小麦、玉米等大田作物，现阶段的适度规模应该是在120~150亩，但如果是在南方种植大田作物，适度的规模应该是在30~50亩，这样适度的经营规模，“就能够让一个农业的家庭过有尊严的生活”。

北京农品堂食品有限公司董事长何学功告诉记者，中国的农业经营情况非常复杂，不同的区域、不同的机械化程度、不同的农作物之间也是千差万别，如果从纯技术角度，大规模的机械化作业、中型的机械化作业、小型的机械化作业，适度的经营规模应该分别是户均1500亩左右、200~300亩、20~30亩。

中农办副主任韩俊表示，大规模的农场形式并不适合中国的国情。对于下一步将对农地流转进行的严格管制，他表示，即使是在土地私有制的国家，对土地的流转也较为严格，比如，按照匈牙利的农地流转法规定，不仅是对流转农地的规模有限制，而且对“搞粮食、畜牧业规模都有限制”;有“奥地利的公民到匈牙利流转了上百万公顷的农地，到现在都不合法，法律不予承认”。

前述专家告诉记者，对于下一步的农地流转，中农办、农业部等方面主要是强调“两个防止”，一是防止片面追求大规模、尤其是超大规模的农地流转，另外是防止农地流转后的“非农化”和“非粮化”。其外，在农业经营规模的“适度”难题上，正在进行深入的研究。