聚焦地方国有企业改革发展的几个问题

王正宇

地方国企是区别于央企而由省、市、县政府管辖的地方国有企业。这些年，地方国企的发展走过了极不平凡的崎岖道路。在20世纪末和21世纪初，惨淡经营几十年的地方国企矛盾凸现，弊端尽显：机制僵化、人员老化、设备老旧、不堪重负，大部分地方国企步履维艰，难以为继，与这一时期放开搞活、蓬勃兴起的民营经济形成了强烈对比。地方国企衰退有着多方面的原因，最主要有两点：其一，长时期计划经济条件下的地方国企，与市场严重脱节，在扑面而来的市场经济大潮冲击下，窘态百出，无力招架。其二，我国思想理论界、经济界，包括相当一部分党政干部中间，蔓延一种地方国企必然办不好、地方没有必要办国企的观点。在这样的背景之下，许多地方政府选择了国退民进的策略，一段时期内，国企改制成为时尚，地方国企几乎被卖光、改光，实体性制造业国企在许多地方几乎消失殆尽。现在来看，尽管当时的出发点和动机不宜多加猜测，但是造成国有资产大量流失也是不争的基本事实，教训极为深刻。

地方国企改革发展有潜力有差距

国有企业是全面建设小康社会的重要力量，是国家政权巩固的重要物质基础。随着基本现代化进程的加快，为适应深化社会管理、提升治理能力的新形势，近几年不少地方政府逐步认识到，在放手发展个私经济、外向型经济的同时，应当注意发展公有制经济。尤其是在现阶段我国国情条件下，只有在毫不动摇地发展非公有制经济的同时，毫不动摇地发展公有制经济，地方政府在区域经济发展中才能有足够的话语权，才能发挥应有的影响力，才能在区域经济社会发展中具有较强的把控力。于是，在地方政府的主导下，地方国企又在复苏和壮大之中。

有资料显示，目前我国地方国企占全部国企的比重接近60%。这既表明地方国企的总量不可小觑，同样说明它也是改革发展攻坚克难的重点。从目前地方国企的现状分析，我国不少省份现有的地方国企在地方经济、社会发展中占据的份额明显偏低，总量小，贡献少，其活力、控制力、影响力更是无从谈起。再从地方国企行业构成来分析，一部分是原有企业的留存，一部分则是近年来新组建的，以基础设施建设、公共服务、投融资平台为主。以江苏为例，地方国企资产行业分布为：社会服务业占42.42%，房地产业占17.42%，交通运输业占10.63%，工业占8.79%，金融业占5.87%。真正意义上规模大、效益好、竞争力强的实体经济几乎是凤毛麟角。

应当引起注意的是，目前的地方国企普遍具有两个特点：一是已经在很大程度上注意了与市场经济的接轨与融合。二是总体上仍旧表现为活力不够、动力不足，改革发展既存在较大潜力，也存在明显差距。在深化国企改革的今天，非常有必要对地方国企的改革发展把脉问诊，保证地方国企在符合国情、市场经济规律的前提下健康持续向前发展。

明确地方国企改革发展的总体目标，不断增强国有企业的活力、控制力、影响力，是国企改革发展的出发点和归宿点。当前，要以全面深化改革为总抓手，把注意力集中在地方国企活力的释放、控制力的增强和影响力的提升上。

从地方国企的活力来看，一是来源于体制机制，二是来源于班子与人才。只有建立起适应社会主义市场经济发展的一整套体制机制，才叫有活力。机制活、体制活、管制活，国企才会在整体上优于其他经济形态，才会比其他经济形态更具竞争力。因此，要通过深化改革，细化改革举措，激发企业潜在的动力，释放企业内在的活力，最终形成活力迸发的市场主体。

从地方国企的控制力来看，外在表现为对区域经济发展起举足轻重的行业和领域有话语权，内在表现为较强的经营管理能力和风险防范能力。这是衡量地方国企地位、实力的显著标尺。如果说地方经济需要走差别化竞争、错位化发展之路的话，那么地方国企一定要主动作为，努力形成具有竞争力的特色优势和品牌优势，不断增加对区域经济的贡献份额，不断提升适应市场的核心竞争力。

从地方国企的影响力来看，主要体现在服务、保障地方经济社会发展大局的能力上。譬如，与地方党委、政府的中心工作相呼应，把经济责任、政治责任、社会责任扛在肩上，发挥重大影响；又如，回报股东、报效国家，企业的文化管理模式；再如，和谐的劳动用工关系、保护环境、促进就业、依法纳税、廉洁经营等，企业的生产、经营、管理应当在本地区的经济社会发展中发挥积极的影响。

积极稳妥推进地方国企改革

地方国企的改革是一个十分严肃的话题。政策敏感性强，社会关注度高。不能折腾，不能翻烧饼，不能刮风起哄，必须积极慎重地稳步推进。

必须全面领会改革要求。党的十八大、十八届三中全会对国企改革提出了明确要求，做出了具体部署。地方国企的改革发展必须全面贯彻上述精神，全面落实国企、国资改革的各项任务。对于已经确认的几十项改革任务，地方各级政府、国资监管部门、国有企业，都要全面领会，全面落实，全方位推进。在总体把握上，一定要吃透精神，掌握实质，结合实际、稳妥务实地操作。既不能赶时髦，搞形式，又不能为改而改虚于应付。

必须牢牢把握改革方向。地方国企的改革方向是做大、做强、做优，是不断增强活力、控制力、影响力，而不是其他。这既是地方国企改革的出发点和归宿点，也是检验地方国企改革成败的根本标准，又是与上一轮国企改革的明显区别。对此，不能动摇，不能跑偏，不能走样。各级各部门需要在这一问题上进一步达成共识，深化认识。

必须选准改革的着力点。由于综合实力、经营状况、产业产品、领导班子等情况不一，地方国企之间的差异性、不平衡性很大。在整体推进地方国企改革的时候，特别需要把握好各个企业改革的着力点。这里，既要有共性的普遍要求，也要有个性的特别需求。某些时候，或许个性还会大于共性。只要符合国企改革的总方向，围绕国企改革的总目标来进行，改革的着力点就应当允许并鼓励多点突破。

必须坚持“一企一策”展开。地方国企情况千差万别，改革要紧密结合各地、各企业的实际来进行，坚持试点先行，坚持“一企一策”、“一厂一方”来展开。譬如，涉及企业内部管理的改革内容，各企业应不等不靠，从自身实际出发，抓紧行动；又如，混合所有制改革，究竟是宜进、宜退，还是宜留，必须因地制宜，区别对待；再如，实行分类管理，要打破原有体系格局，从有利于做大做强来考量等，都需要紧密结合实际来进行，不能搞一刀切、一窝蜂。

坚持完善地方国企管理体系

管理体系问题，是地方国企改革发展中绕不开的一个坎。必须进一步厘清关系，理清职能，明确职责。

坚持“三统一、三结合”国有资产管理体制。地方国企的管理体系总体上是明了的，目前存在的问题主要是执行不到位。实践证明，作为政府出资人代表的国资监管部门，已经具有十多年的专业化监管经验，有着比较完整、成熟的监管架构，是其他任何部门都无法替代的。落实和完善权利、义务、责任相统一，管资产、管人、管事相结合的“三统一、三结合”国资监管体制，地方国企的管理关系就会很顺利、很流畅。因此，有必要抓紧设立地方国资监管部门的党委、纪委，赋予出资人管人、管事、管资产的全部职责。只有把主体责任落实到位，国资监管部门才能名副其实地实施有效监管，国资监管才有可能落到实处。

提高监事会监管的权威性、有效性。监事会监督是国有资产监督管理最直接、最有效的实现形式。需要把监事会的组织架构与工作模式加以完善。一要以外派监事会为主，并由集团公司抓紧向二、三级子公司派出监事会；二要落实监事会参与企业重要决策、重要会议、重要活动等相关制度规定；三要减小监事会监督的企业数量，努力将监事会的监督做细做深；四要形成监督合力，把年度检查、专项检查与日常检查、审计、巡视等更加紧密结合起来；五要在强化财务检查的同时，高度重视加强对企业领导人员履行职务行为的监督，更加有效地实施监管。

高度重视地方投融资平台的运作。这些年，地方政府相继建立了一批国资性质的投融资平台，为推动地方发展做出了积极贡献。但是，这些平台存在政企不分、负债率高、管理不规范、金融风险大等问题。对此，一定要高度重视。加强平台公司的风险管控，做好风险排查、防范和化解，最大限度防范并化解潜在风险。规范运作，尽快剥离政府融资职能，培育科学合理的盈利模式，实现由单纯的政府融资载体向真正的市场主体的转型，逐步向市场化、实体化、产业化、资本化过渡。

实现经营性国有资产监管的全覆盖。必须十分警惕机关部门单位争当出资人代表的倾向。大量事实已经说明，机关部门单位公共管理职能与国有资产出资人职能搅和一起，极易导致国有资产空心化，出现国有资产流失、贪污腐败、利益输送等问题。大量事实还说明，尽管专业国资监管还需要完善，但游离于国资专业监管之外，其他业务部门的监管都是形同虚设且苍白无力的。从有利于地区国有资产的优化组合、资源配置，有利于发挥国有资本的最大效率，有利于国企之间的平等竞争出发，应当坚决打破部门割据，坚决冲破利益藩篱，大力推动经营性国有资产监管全覆盖。在具体操作时，一些地方采取的由地方党委、政府主导，人事管理渠道维持现状，将地方国有资产保值增值纳入监督管理，是比较现实的可行选择。

积极扶持地方国企做强做大做优

地方国企的做强，是指实力强、竞争力强、投融资能力强；地方国企的做大，是指总量大、规模大、效益大；地方国企的做优，是指产品优、品牌优、形象优。目前，相当一部分地方国企在区域经济发展中占比明显偏低的状况亟待改变。今后几年，区域经济发展中地方国企要重点培植一批行业单打冠军和企业航空母舰。只有这样，增强国有经济的影响力才可能落到实处，国资监管部门才能有所作为。

找准比较优势。千方百计放大国有资本功能，大力推动国有资本向当地优势企业和特色企业集聚，争取做强做优一批具有地方特色、地区优势、支柱作用的大企业集团，打造地方经济发展的台柱子。做强做大，要在实施“走出去”、“一带一路”、“长江经济带建设和沿海开发”等国家战略层面来考量。就大部分企业而言，做强主业当然是现实选择，但是面临互联网经济、电商经济、跨界经济等的蓬勃兴起，地方国企原有经营的主业或非主业，必然具有相对不确定性。打破传统思维定式，敏锐地洞悉市场，不失时机调结构、促转型、搞创新，捕捉机遇，错位发展，使做大做强变为现实可能。

积极培育龙头企业。“十三五”期间，省市级国资委都要有意识、有重点地培育一批全国一流、进入跨国公司行列的龙头企业，更好地引领、带动、服务地方经济发展。逐一对现有的地方国企进行梳理排队，分门别类，落实做强做大的措施。即使是二、三级企业，只要在地区、行业中领先领跑的、符合国家产业导向的、有做强做大潜能的，都应当在人才、资金、政策等方面给予全力扶持。实践表明，将优质资源、核心资产推向市场，推动国有资产证券化是可行选项，要通过资本市场并购、借壳上市、IPO首发上市、新三板上市等途径，实现企业的跨越发展。

研究制定政策。我国经济具有政府主导和行政推动的特点。与鼓励其他经济形态发展相比，这些年在许多地方政府层面，国企发展的政策研究明显不够，地方国企的发展缺乏政策的扶持与支撑。在新常态下引导地方国企的发展，可以采取地方政府自主发债融资、拨付专项资金、国有资本收益集中使用、建立国企改革发展基金等诸多办法，加大对地方国企的投入，鼓励地方国企加快转型升级和技术创新步伐，迅速抢占战略性新兴产业制高点，为区域经济社会发展做出新的贡献。

推动地方国企抓好几项重点工作

坚持完善地方国企的领导架构。搞好地方国企的改革发展、经营管理，健全和完善地方国企的领导架构是首要前提。否认党对国企的领导，或是把党的领导与公司治理结构对立起来、割裂开来都是极端错误的。基于国有企业的基本属性和本质特征，我们已经把国企的领导架构做出了这样的概括：处于顶层设计层面的是企业党委；处于决策层面的是企业董事会；处于操作层面的是企业经营层；处于监督层面的是企业纪委、监事会；处于支持支撑层面的是企业的工青妇组织。这样一种“五位一体”的领导架构，既相互衔接又相互制衡，既与市场经济接轨又符合中国国情，应当得到落实和坚持。

坚持“三重一大”制度。事实说明，国有企业存在的贪腐问题、风险事故等，绝大多数都与决策不科学、不民主、不透明有关，都是独断专行、暗箱操作的后果。“三重一大”正是企业运行过程中防止权力滥用的铁笼子，必须下决心、花力气将铁笼子打造好，凡涉及企业权力运行的事项，必须无一例外地锁进铁笼子。从这个意义上说，国企坚持“三重一大”决策的公开、透明、阳光，坚持集体决策、民主决策、科学决策，具有极其强烈的现实针对性和紧迫性。

坚持责任追究。地方国企负责人要强化责任担当意识，始终把改革发展的重任抓在手上、扛在肩上。国有资产保值增值是国有企业领导人员的神圣使命，做大、做强、做优、做久才是真本领。对大权独揽、独断专行的行为，对玩忽职守、不负责任的行为，对奢侈浪费、管理混乱的行为，对营私舞弊、贪污受贿的行为，都要对照党纪国法，坚决严肃追究责任。对于造成国有资产重大损失的，不仅要追究责任人的个人责任，也要追究领导班子的集体责任。

坚持强化集团管控。集团管控的薄弱迫切需要引起高度重视。应当把防范风险能力的提升作为企业管控的重中之重。集团管理中出现的问题具有行政化、机关化倾向，一些行政机关的不作为、慢作为，衙门气息、官僚作风在一些企业集团已经滋长蔓延，导致效率低下、管理目标落空、风险事故频出。一定要运用现代科技、信息化手段，以铁石心肠、铁的纪律、铁的手腕和缜密的流程，狠抓管理，迅速提升集团管控能力。

坚持推动“三能”。国企改革改到最后还是人的问题。地方国企一定要抓住有利时机，锁定市场化取向，突出“三能”改革和考核分配制度改革两大抓手，着力在员工能进能出、高管能上能下、报酬能高能低方面组织攻坚，力求取得突破性进展，使企业存在的弊端得以克服，市场化运营的活力得以释放，从而动力强劲地高歌猛进。

坚持推动依法治企、廉洁国企建设。在全面依法治国的宏观背景下，地方国企要善于运用法治思维和法治方式深化改革，推动发展。公司治理的组织架构、经营管理的运营模式、行使权力的制衡制约、员工队伍的建设管理等，都必须自觉纳入法治化轨道。从发挥国企影响力的要求看，国企的廉洁经营、员工的廉洁从业，必须有更高的标准和更严的要求。企业党组织和纪检组织要切实担当起全面从严治党的主体责任和监督责任，旗帜鲜明反对腐败，持之以恒整治四风。国企领导人员要带头执行党风廉政责任制，管好自己，带好队伍，自觉接受监督，保持国有企业应有的良好形象。

（作者系江苏省人民政府国有资产监督管理委员会副主任）

责任编辑：高 莉