交通拥堵的几个规划致因与规划范式检讨*

张奇云 王树盛

0 引言

城市交通拥堵给经济社会带来了巨大损失。根据《2011北京市交通发展年度报告》，2010年北京城市居民出行受交通拥堵影响的数量高达1 381.8万人次/d，平均延误约66min/d·人次，所产生的时间、能耗、污染排放等方面的损失按换算价值可达1 056亿元，相当于当年GDP的7.5%，远远超过2012年我国教育经费占GDP4%的比重；同时，私人小汽车正在以爆发式增长的速度涌入城市。例如，江苏省近年来城市民用汽车的年均增长率高达20%，城市小汽车出行比例也相应快速增长，苏州工业园区小汽车出行比例已超过20%（含步行），昆山小汽车出行比例已超过25%（含步行），交通拥堵正在各级城市呈现由点向面扩散的趋势。目前在用地规划对缓解交通拥堵的重要性方面已经有深刻认识，但尽管近几年来不论是在规划理念上还是规划实践上均采取了一定的行动，在某些方面仍然存在重视不足、认识偏差甚至认识谬误的情况。本文对城市规划、城市交通规划中几个重要方面的现行认识进行反思，并尝试提出规划改革的建议。

1 用地与交通规划两层皮的捏合仍缺失保障

用地规划与交通规划的脱节是城市交通拥堵的重要致因。近年来用地与交通的协调规划在技术方面的研究和应用已经取得了重要进展，例如Urbansim、Trannus等交通与土地利用一体化规划支撑软件在国内逐渐开始应用[1]。但城市综合交通规划没有法定地位的权威性，仍是交通与用地难以完全整合的重要障碍。在城市综合交通规划与城市总体规划同步编制益处的认识上，国家、省的相关规范、导则中均有所体现，2010年住建部印发的《城市综合交通规划编制办法》的通知、《江苏省城市综合交通规划导则（2011年修订版）》中均强调“城市综合交通体系规划应当与城市总体规划同步编制，相互反馈与协调”。虽然在对交通与土地利用两者的关系上已经达成共识，但从实践来看，对于城市交通规划与城市总体规划互动编制，并没有任何必要的审查机制和相关强制性要求，而是完全依赖于地方和编制单位的自觉，这种情况下就很难保障在目前追求用地效益为主的价值取向中，交通与用地互相约束、互相反馈的理念得到落实，交通规划仍不可避免地屈从于具备法定地位的城市总体规划，交通与用地两大要素之间仍是单向的“用地决定交通”的模式。交通配套用地的做法并没有得到根本改变，通过用地布局来削减交通需求的目的也就难以达到。

2 对空间布局实现交通减量缺少立体式控制

“摊大饼”式的城市空间发展一直受到诟病，并认为是城市交通拥堵的根源之一，其成因、利弊本文不再赘述。需要引起注意的是，“饼”的“立体形态”同“平面形态”一样对交通需求产生重大影响。为便于说明，进行如下抽象表述：若城市人口均匀分布在一定半径的圆内，则城市居民至城市中心（假定为圆心）距离的平均值恰好处于2/3半径的位置，如图1中（a）所示；若城市人口密度随着与城市中心距离的由近至远而逐渐减小，则城市居民至城市中心距离的平均值将处于2/3半径之内，如图1中（b）所示；若城市人口密度随着与城市中心距离的由近至远而逐渐增大，则城市居民至城市中心距离的平均值将处于2/3半径之外，如图1（c）所示。原世界银行总规划师阿兰•柏图的研究成果表明[2]，伦敦、巴黎等城市人口密度的分布梯度是负值，也即随着与城市中心距离的由近至远，人口密度总体上呈现下降趋势，而部分城市如莫斯科则相反，其城市人口密度的分布梯度是正值，形态似“盆地”，在同样是向心交通为主的情况下，莫斯科的城市居民出行距离比伦敦、巴黎要长得多，额外的出行距离直接导致道路交通流量的增加。而在我国城市规划编制技术体系中，控制性详细规划阶段对开发强度的最终确定起着关键作用，但以城市局部区域为对象的控制性详细规划显然难以对城市密度的整体分布状态进行控制，甚至出现控制性详细规划人口总和超过城市总体规划人口规模的现象。目前国内城市大量的新区建设往往以高密度建设、打造城市CBD为目标，城市发展呈现一种高密度蔓延模式，甚至外围新区的城市密度要远高于中心区，在空间上呈现像莫斯科一样的“盆地式”结构，导致出行距离被拉长，道路交通量猛增。城市密度的空间分布对交通需求分布、交通运行效率的影响巨大，如何在城市空间战略上对人口、就业岗位的密度分布进行引导、控制，是城市总体规划需要重视和解决的问题（图1）。

图1 城市人口密度分布的3种状态示意图

3 交通系统模式与城市规模的时空约束存在不匹配

研究和经验均表明，不管城市规模的大小及经济发展水平如何，一天的出行总时耗大约在1.5h[3]。这一点可以用一天活动的时间分配来解释，一天24h中工作8—9h、休息约8h、吃饭约2h、休闲约2h、家务约2h，留给出行的时间就为1—2h。因此城市交通系统的规划设计应遵循交通出行时耗约束要求，否则将会压缩其他目的的活动时间，影响生活品质。但现实表明，城市交通系统对出行时耗得控制方面做的还远远不够。根据北京第3次交通调查中关于高峰时段通勤目的出行的单向出行时耗数据，地铁方式约75min、常规公交方式约66 min。如按照往返出行时耗计算，地铁通勤总时耗高达2.5h，若考虑其他目的出行时耗，一天中的总出行时耗将达3—4h。

在城市用地规模的扩张过程中，出行距离迅速增长，但城市交通系统的规划、建设并没有遵循出行时耗费的约束规律，导致通勤时间过长，严重影响了部分城市居民的生活品质，尤其是一些特大城市，虽然确立了城市轨道交通为骨干的公共交通发展战略，但城市轨道交通的运营时速一般在35km/h左右，像北京、上海这样的特大城市，单纯依靠城市轨道交通就难以满足将出行时耗控制在1—2h内的要求，迫使部分长距离出行转向小汽车方式。国外交通系统建设在这方面提供了相关经验，如巴黎轨道交通建设曾面临类似的问题[4]。巴黎轨道交通系统包括城市地铁、市域快速轨道交通（RER）、市郊铁路等。其中建设站间距大、线路长、列车运行速度较快的市域快速轨道交通的主要目的，就是使乘客从郊区不经换乘就可以到达市中心。在规划市域快速轨道交通时，对两种方案进行过研究：将城区地铁线路向郊外延伸；将市郊铁路引入并穿越城市中心。经反复论证，最终采用在郊区利用现有市郊铁路、在中心城区修建新线路的RER方案。RER是一个与城市地铁完全独立的系统，其空间位置布置在地下更深一层，并仅在较大的客流集散地设站与地铁垂直换乘，为巴黎都市区长距离的出行提供了快速直达的服务，也将出行时耗约束在可承受范围之内。相比之下，由于城市快速轨道或市域轨道层次的缺失，我国特大城市的交通系统往往难以满足长距离出行的时耗限制要求，导致在通勤出行方面浪费大量的时间。因此，在城市交通系统规划中，应将出行时耗控制作为交通系统构建的基本要求和首要考核指标，选择与城市空间尺度相匹配的交通系统模式。

图2 交通与用地一体化规划建议范式示意图

4 对职住平衡的认识存在误区

4.1 对组团式职住平衡的理解

“职住平衡”是城市规划的重要理念，是实现交通减量、缓解交通拥堵的重要手段，其落实途径主要聚焦于在一定空间范围实现“组团式职住平衡”。但是众多城市的实践结果表明，“组团式职住平衡”的实现程度并不理想。在理想化的“组团式职住平衡”模式中，大多数人靠近从业地点选择住房，而在现实中影响住房、从业地点选择的因素复杂而繁多，最终仅少数人可实现“组团内的职住平衡”，多数人还是超出设想，在组团之外的区域居住或工作[5]。目前尚不存在按“组团式职住平衡”理念规划建设并理想化地实现职住平衡的城市，也是城市职住空间分布难以可控的重要证明。

在城市职住空间关系难以控制的原因中，经济市场固有的开放性、统一性、复杂性是一个关键因素，体现在对职住距离起到的拉力作用。在开放、统一的经济市场力量的作用下，城市的任一居住地与就业地之间存在着看不见的“引力线”。虽然期望通过建设新城来疏解城市功能、促进职住平衡、缩短出行距离，但在开发初期新城的经济市场就已经被纳入整个城市，并成为其不可分割的一部分。在城市“一盘棋”的经济市场作用下，新城与旧城之间产生的经济联系会催生大量的跨组团交通流，由于部分人搬迁至新城带来的职住距离的缩短也被新城与旧城之间职住距离的增加抵消。“引力线”会随着新城的建设、经济市场的空间扩张而拉长，城市扩张在职住距离体现为一种拉力作用。从实际情况来看，城市空间组织不管采用单中心模式还是多中心模式，通勤距离与城市规模均存在或强或弱的正相关性。同时，也正是经济市场在整个城市而不是限于某一片区的“统一性”所创造的多选、丰富的就业机会，才是大都市具有强大吸引力的原因所在，如将大都市经济市场按片区分割，大都市的吸引力也将减弱甚至丧失。设想将大都市分割成为数个“相对独立”的小城市，相互之间经济市场是封闭的，那么即使在空间上相连成为“城市组合体”，其经济效能也不可能与原来的大都市对等。“组团式职住平衡”的新城模式是一种违背经济市场统一性规律、试图在空间上切割市场“引力线”的行为，也是现实与理想产生很大偏差的原因。交通组织模式与空间组织模式密切相关，若按理想的“组团式职住平衡”模式下的空间组织来规划交通系统，交通设施承担的风险和压力必将是巨大的。

4.2 职住平衡实现的建议

在实现职住平衡方面，可将工作、非工作活动对空间组织与交通组织的要求分开来考虑。

对于工作活动，“职住平衡”意义不仅在于空间上的平衡，更重要的是时间上的平衡。在分割经济市场的“组团式职住平衡”做法很难如愿实现的情况下，城市空间与交通组织应首先做到将任意两点之间的通达时耗约束于某一限值之内，为大多数城市居民的通勤出行提供“可接受时耗”的有效交通服务。“走廊式职住平衡”是一种解决方案，即在客运走廊范围内统筹考虑平衡职住，走廊内任意两个节点之间实现时耗限制之内的通达，如香港轨道交通网络。

对于非工作活动，如日常的买菜、购物、健身等，不必像工作一样拘泥于某一固定地点，且需求如能就近被满足，则不会“求远”。对于这种与“职住”无关的生活类需求，可考虑在小尺度的分区或分单元内进行用地组织，以减少交通距离。因此，“走廊内职住平衡、单元内生活平衡”比“组团式职住平衡”更具有现实意义和可控性。

5 对现有规划范式的反思与改革建议

5.1 对现行规划范式的反思

目前我国城市规划所采用的主体范式在1960年代之前为西方所广泛采用，其特征可以总结为：现状调查——目标设定——发展预测（或经验借鉴）——方案制定[6]。这一范式在我国长期占据主导地位具有一定的客观原因，在城市快速化发展的大背景下，即使在发达国家和地区，一些应用成熟的技术手段也会失去效力，这也是我们强调重视技术，但最后又放弃技术、依赖经验的重要原因。但随着城市经济社会发展向精细化的转变，这一范式所暴露的问题也越来越多，主要体现在两个方面。

第一，难以做到真正的规划协同。在现有范式中，主要从经济、空间、交通、环境等方面都去分块分析，但对于各块的协调更多的是从定性角度考虑，在相互之间协调机制上的剖析欠缺说服力，如同各自承担了某一机器部件的生产，但若对需要严密配合的各个部件的接口存在不匹配，即使每个部件做的很精致，也无法组装成为功能完备的新设备。从某种意义来说，组合的协调性更为重要，交通拥堵、雾霾、内涝等问题是城市各功能组件不匹配的体现。因此，“协同”规划并不是是简单的对接或者同步进行，而是一种非常复杂关系的表达，只有对事物内在的工作机理、逻辑关系、发展规律给出清晰地解释才能真正做好。

第二，对城市空间与城市活动的相互作用处理较为草率。城市规划关注城市物质空间并没有错，但问题在于不能仅仅通过研究空间来规划空间。城市空间是城市活动的投影和结果，两者之间存在因果团系，城市活动是“因”，物质空间是“果”。忽略城市活动而直接对城市空间做手术使得规划成为一种“无因之果”，现有范式并没有将“城市活动”真正带入到了空间规划的核心。

5.2 对规划范式改革的建议

要在规划阶段避免存在交通拥堵的诱因，就有必要重新审视和改变现有的规划范式。本文结合对上述规划范式的检讨，尝试提出新范式的4个转向。

一是由唯经济目标转向协调规划。经济是城市发展的重要目标但不是唯一目标，城市功能的协调是城市发挥更大效益的保障，也是城市交通高品质运行的关键。不管是城市规划、还是城市交通规划都应首先保障城市系统各要素之间的协调性，否则拥堵、雾霾等副作用只会更加严重。

二是由原则规划转向模型规划。当对一个事物机理不能做出合理的解释时，对于事物好或者坏的判断也就失去了衡量尺度。必须要转变不重视数据积累、不重视调查、不重视模型，主要依赖经验和静态指标导向的观念。弄清活动、空间、交通、环境之间的作用机制是实现规划范式转向的技术支撑。

三是由单一规划转向情景规划。要认识到城市规划面临太多的不确定性因素，尤其是一些影响重大的不确定性因素，应对其可能产生的后果进行评估，即针对不同假设条件下的不同情景进行剖析，并对交通拥堵、环境污染等风险提出相应的应对方案。

四是由蓝图规划转向过程规划。应重点表达如何实现规划目标的措施和过程控制，而不是仅仅绘制一张目标蓝图。这就需要对目标实现的途径及支撑途径实现的各种政策进行评估，分析这些政策对哪些主体、哪些活动产生正面、负面的影响以及影响的程度，产生哪些新的问题和矛盾，通过哪些措施去应对（图2）。

References

[1]王树盛. 交通与土地利用一体化分析技术及引用——以昆山城市总体规划为例[J]. 城市规划，2010（S1）：130-135.WANG Shusheng. Land Use and Transportation Integrated Analysis Technique and its Application: A Case Study of Kunshan Master Plan[J]. City Planning Review, 2010（ S1）:130-135.

[2]Alain Bertaud. Metropolis :A Measure of the Spatial Organization of Seven Large Cities[EB/OL].2001[2001-04-29].http://alainbertaud.com.

[3]吴子啸，宋维嘉，池利兵，等. 出行时耗的规律及启示[J]. 城市交通，2007（1）：20-23.WU Zixiao, SONG Weijia, CHI Libing, et al. Patterns and Their Implications of Travel Time[J]. Urban Transport of China，2007(1):20-23

[4]邹芳. 城市群城际轨道线网布局方法研究[D]. 武汉：华中科技大学，2011.ZOU Fang. On Inter-city Rail Transit Network Layout Method[D].Wu Han: The Huazhong University of Science and Technology, 2011.

[5]Jean-Paul Rodrigue, Claude Comtois, Brian Slack.The Geography of Transport Systems[M]. Abingdon:Routledge Press, 2006.

[6]彼得•霍尔. 城市和区域规划[M]. 邹德慈，陈熳莎，李浩. 北京：中国建筑工业出版社，2002.Peter Hall, Urban and Regional Planning[M]. ZOU Deci, CHEN Mansha, LI Hao. Beijing: China Architecture & Building Press, 2002.