加强规划有效引导，促进专业市场带动发展城镇的更新转型——以南通国际家纺商务城规划为例

邢振华

0 引言

过去几十年，我国一些地方，特别是在特定区位条件的小城镇中，出现了空间上集聚的、以经营某类专业产品为特色的专业市场，如小商品市场、家纺市场、皮革市场等，这类市场以特定类型的产品为经营贸易对象，具有跨区域专业产品集散的功能。专业市场作为一项重要的产业创新，经过多年发展，取得了巨大的成绩，特别是一些小城镇的专业市场，成为了地区经济发展的支柱。但随着近几年我国经济发展进入信息化、网络化、多元化时代，新的经济形式不断重塑传统经济格局。尤其是伴随着外贸形势的变化和电子商务的冲击等，一些不能及时应对、更新转型缓慢的小城镇专业市场出现了衰退甚至破产消亡的状况，这也对其所在的小城镇发展带来了根本性的影响。

南通国际家纺商务城（以下简称家纺城）正是这类小城镇专业市场的典型代表，它位于通州区南部、海门市西北部，横跨南通市通州区川姜镇和海门市三星镇（图1）。作为中国最大的家纺产业基地和销售流通市场，家纺城曾创造了快速发展的经济奇迹，但在进一步发展、更新转型的过程中，正面临着市场发展速度迟缓、跨区域协调不利、城镇建设相对滞后等一系列问题的挑战。如何面对问题寻找出路，特别是从规划理论、空间布局引领、实施策略上找寻到切实有效的办法，是本文探讨的重点。

1 专业市场发展对所在小城镇建设具有重要作用

1.1 专业市场集聚区域资源， 活跃地区经济

多年的经济发展经验表明，专业市场的发展可以活跃商品流通，促进区域经济的繁荣发展。特别是进入21 世纪后，一些大型专业市场通过集聚区域资源发展壮大，如义乌等地，其辐射能力远超当地行政区域的范围，甚至成为中国参与世界经济分工和交流的重要平台。

经过多年发展，南通家纺城也实现了家纺产业从小到大、从家庭作坊向现代市场的延伸转变，目前已形成中国最大的家用纺织面料市场“江苏志浩绣品面料市场”和中国最大的家用纺织成品市场“江苏叠石桥绣品市场”两个专业市场。两大市场连绵发展，共同组成了亚洲最大的家纺贸易基地，中国最大家纺生产基地，继美国纽约第五大道和德国法兰克福之后的世界第三大家纺产业中心。2013年家纺城市场成交额超过900亿元，出口供货额超过10亿美元，高居全国家纺市场之首。以其为代表的南通市纺织行业，2013年占南通市规模以上企业产值的11.5%，进出口额更是达到23.75%。

1.2 专业市场促进小城镇的建设发展

专业市场在活跃地方经济的同时，更推动了所在小城镇的全面发展。一方面通过市场商贸物流的带动，推动地方制造业、商业、会展业、旅游业以及金融服务业的发展，另一方面通过市场对物流、人流的吸引，带动了小城镇规模的壮大和城镇功能的提升。

以家纺城为例，2013年底地区的常住人口已经达到27万人，其中外来人口将近12万人，占到常住人口数的45%。据统计，地区非农人口约15万人，城镇化水平将近60%，考虑到当地农村人口实际也大量从事非农产业，真实的城镇化水平可能更高。伴随着城镇化水平的提高，商品住宅、酒店、餐饮娱乐设施、公共服务等生活性设施不断增长，家纺城地区实际上已经具备了小城市的发展雏形。

2 家纺城发展面临的现实困境

2.1 镇级主体多头管理， 不适应市场的更新发展

小城镇专业市场多为早期农村和乡镇居民自发建设发展而成，由于其对小城镇发展的巨大影响，乡镇等地方政府不断强化对市场的控制引导。政府力量的介入，对基础设施的建设、生态环境的保护等需要区域协调的工作起到了很好的推动作用；但政府的过度关注，特别是乡镇一级政府对市场发展的控制，也带来了诸多问题。

家纺城地跨通州川姜镇、海门三星镇两地，虽然是一个统一的大市场，但在实际运作中，分属两个市场管委会进行管理。其中通州区川姜镇部分以床品面料生产销售为主，称为志浩市场；海门市三星镇部分以床品成品生产销售为主，称为叠石桥市场。同一市场分属不同主体给市场发展带来了充分的竞争，在前些年客观上推动了市场的快速发展。但随着市场规模达到瓶颈，地区土地、生态等资源消耗殆尽，市场由传统扩张型转向更新、精细化管理后，两镇政府缺乏足够应对方法，以至恶性竞争的局面开始不断出现，如互相压低租金，压低地价哄抢企业；行政边界处断头路现象突出，在边界贯通道路上设卡；公共设施和市政设施重复建设等。针对发展瓶颈，两个乡镇也曾分头开展规划研究和编制，但由于利益不同，两方提出的发展方向不尽一致、发展重点不同、公共设施和市政设施建设各成系统。两镇规划只是追求各自发展的最大利益，而需要通过地区间协调的产业分工、交通、市政基础设施同建共享，以及环境生态系统联防联控联治等缺少共同的规划平台（图2）。

图1 家纺城区位图

图2 家纺城道路建设现状

图3 家纺城土地使用现状

2.2 重生产、轻生活， 对城镇建设缺乏关注

小城镇专业市场快速发展的过程具有两大特点：一方面是生产力大发展，市场大繁荣；另一面是缺乏统筹规划、缺乏管理、综合竞争力不强，出现用地粗放不经济、交通组织混乱等问题，而且以污染环境、高能耗为代价发展。家纺城发轫于上世纪70、80年代的村民自发经营，伴随着市场经济的发展，地区家庭作坊大量出现，“地下”家纺交易市场随之出现，这一时期的市场建设和城市发展主要沿两镇交界处的公路进行拓展；进入90年代后，为有效规范市场经营，三星、川姜两镇针对市场在各自辖区内的部分，分别建立了市场管理委员会，这一时期的市场发展和城市空间建设呈现出规模化、集聚化的特征。围绕市场核心区，一些简单的生产服务、生活服务功能（如外卖盒饭、低端酒店等）发展较快。虽然政府介入力度不断加大，但家纺城仍然是乡镇企业、商铺小业主意愿占绝对主导的发展区域，受限于视野，各方力量对地区的城镇建设关注不足。家纺城内部长期重生产、交易，轻生活、休闲，地区的工业用地比重过大，生活用地和文教体卫等配套服务设施严重不足，对生态环境建设、城市风貌等更是缺乏关注，现代化的市场和落后的居住、商业在家纺城内并存，地区发展有“家纺”而无“城”（图3）。

2.3 产业结构单一易受冲击， 缺乏产业整体规划

专业市场以其“专业”取胜，通过专注一类或几类产品加以发展，取得了良好的效果和产业集群优势。但近几年随着经济形势的变化，体验型、综合型的经济模式不断推陈出新，多数专业市场由于自身产业门槛较低、产品结构单一，受到了较大的冲击。

家纺行业是长三角地区的传统优势产业，地区之间竞争异常激烈，仅长三角地区已存和在建的轻纺城就有数10个之多，更有1万多家正规的厂家。而家纺城过于依赖床上用品面料、成品的生产销售，市场抵御风险的能力明显不足。与周边城市家纺业的发展相比，家纺城的硬件与软件优势都不明显，除去价格优势外，缺少其他的核心竞争力。近年来，消费者购买家纺的渠道正从线下终端向线上电子商务迁移，在经济大环境变化、电商冲击、地区租金高企等因素的影响下，家纺城企业、店铺经营举步维艰，许多企业表示连基本的工人工资都无力支付，市场发展和地区产业发展受到严峻挑战。据不完全统计，家纺城规模企业中近80%已在外地注册生产。

3 着眼地区发展，创新规划编制管理手段

3.1 从区域层面开展规划研究， 提升地区能级

国内多数专业市场、特别是东部地区的发达市场，经过多年发展，已经成为地方经济的主要支撑和区域经济发展的重要力量。在专业市场的更新转型过中，注重发挥市场自身的资源集聚功能、对周边的辐射带动作用，成为市场研究、实践的重点。

家纺城地区地处南通市通州区、海门市的交界部位，周边为南通开发区、南通高新区和海门开发区3大国家级开发区。家纺城在南通经济发展中的重要地位和独特的地理位置，决定了家纺城地区是未来南通主城区、通州城区、海门城区发展的重要结合部。从区域研究入手，积极引导、开阔镇级政府的视野，发挥家纺城地区的区位优势和产业优势，积极纳入长三角产业体系，将家纺城地区的产业优势、市场物流优势和交通区位优势与上海、南通等的研发、设计、商务优势相结合，成为区域经济增长的重要组成部分。

3.2 从规划理论上探索跨行政区域规划编制实施的方法

图4 原川姜镇用地规划图

图5 原三星镇用地规划图

图6 家纺城结构规划图

由于地跨不同的行政区域，家纺城地区规划既关注一般专业市场更新发展的问题，也需要从规划理论上对跨行政区域的规划编制和实施提出对策。

（1） 对规划编制内容进行创新

统一编制规划范围，通过“南通国际家纺商务城”为跨区域的两镇同时编制同一法定规划。在成果内容上，既遵照传统法定总体规划的成果要求，又考虑到地方发展的实际需要，强化对区域发展的整体研究，增加针对两个乡镇各自的规划指引内容、两镇需协调发展的内容等。在保证总体规划法定性、综合性的同时，增加规划的可操作性（图4-图7）。

更加关注近期建设和行政临界地区发展，通过规划建设共建示范区域，实施先行规划举措，促进两镇协调发展。对近期建设重点的市场核心区域，进行统一规划、统一实施、统一管理，统筹区域的产业、生态建设、交通设施、旅游等资源在该区域进行集聚并通过核心区域发展带动周边；对临界地区，连接断头路，理顺区域内部路网，构建跨区域的综合交通体系；同时统一规划区域内的市政基础设施和公共服务设施，避免重复建设。

（2）对规划管理方式提出创新

由于家纺城地跨俩行政区域，为将统一编制的规划有效实施、有效落地，强化政策研究和管理措施建议的提出。突破行政藩篱，由不同利益方，南通市、海门市、通州区、川姜镇、三星镇等共同组成家纺城管理委员会，实现区、城、镇合一的统一管理和建设，明确各方权责，实现“事权”和“财权”相匹配。参照上海虹桥等地区先进管理经验，家纺城管委会通过相关政府授权可承担一定的政府职能，实施规划、土地、产业引进、公共事业开发等城市建设方面的统一管理，通过投融资平台进行大量的公共基础设施投资。

在公共服务提供方面，由管委会牵头，拉平不同地区的公共服务差异，理顺两地公交公司关系，实现公共交通建设、使用、政策的一体化；实现医疗、中小学等公共设施服务共享和服务政策一体化，作为区域居民保障体系的对接先行先试。

图7 家纺城用地规划图

4 突出规划引领，强调产业先导、设施先行、生态先行

4.1 扩展基础产业, 引进新型产业, 构建地区全产业链

专业市场至今的繁荣发展是靠着强有力的产业支撑，未来专业市场的更新转型仍然要以产业为先导，通过产业的发展和提升带动区域经济、城镇建设的综合发展。作为市场发展的先行者义乌在最近几年掀起产业升级更新的步伐，在充分做大做强市场的同时，大力配置商业和商务等新型市场服务功能，广泛引入以商品展示、洽谈、接单和电子商务为主的现代化经营方式，为家纺城的转型发展提供了可借鉴的经验。

家纺行业是家纺城地区发展的基础和前提，近年虽然遇到较大的问题，但从相关研究和数据看，未来仍有较大的发展空间。据中国家纺行业协会调查，目前我国人均纺织品消费比世界平均水平低27%（2009年家纺产品人均消费量，中国为6 美元，不到欧美的1/10、日本的1/20）。而且国内家用纺织品消费有50%集中在大城市，30%集中在县级市，农村消费量只有20%。随着我国城市化质量的不断提升，包括家纺用品在内的家装消费和旅游宾馆床品消费正在不断增长，家纺产品的内需市场仍具有巨大的发展潜力①本段数据来源：国家统计网站、光大证券研究所纺织行业研究报告、中国家纺网数据。。

在家纺市场未来的争夺中，品牌化、集群化、服务化、电子商务化是真正具有竞争力的新业态，对于家纺城而言，应强化家纺产业的上下游延伸，争取微笑曲线两端资源。积极引进高端家纺产业项目，培育具有国际影响力的家纺企业集团，打造家纺产业集群；重点发展家纺产业上游的面料研发、成品设计以及下游的品牌营销和交易交割等环节，加强发展服务家纺行业的新型业态；积极发展与企业、工业园区配套的工业服务业，如物流管理、信息服务、贸易便利、市场平台、电子商务等；建设辐射周边的商贸商务平台，发展金融保险、商务会展、文化休闲、研发设计咨询等现代服务业，集聚区域家纺企业总部；在现有4A级旅游购物区的基础上，建成融生产、销售和旅游功能为一体的新型商贸旅游基地，结合现有博物馆、展示馆，通过家纺历史展示、家纺工艺展示等突出体验式销售。

4.2 促进服务型设施先行建设, 倡导产城一体化

家纺产业集群里的大量工人异地就业的流动性很大。一方面是产业自身发展规律，还有一个很大的原因是很多家纺专业市场缺乏生活氛围，无法给工人提供“家”的感觉，无法满足工人的生活需要和社会保障。许多东部地区的传统专业市场在更新发展的过程中，就面临此类由产业区向城区转化的问题，设施建设先行是成功经验之一（图8，图9）。

图8 家纺城公共中心体系规划图

图9 家纺城市政设施区域协调图

通过如道路交通设施和市政设施的先行建设，吸引产业进驻；通过公共服务设施的建设，提高地区品质和人气；通过为职工提供住房、社会保障等，稳定劳动力群体，带来地区产业的稳定发展，也推动企业积极投入技术改造、开发创新、转型升级。家纺城在城市空间扩展的过程中，要充分满足人民群众和工人的基本需要。在已有市场中心的基础上，注重完善生活中心和商务中心的建设，强化地区休闲娱乐、文体设施、教育设施、医院、养老院等公共设施的建设；同时协调统筹两个行政区域的社会资源，建立统一的社会服务和保障体系，完善医疗、教育、保险等制度，发展产城融合的新型城区。

4.3 打造优质生态环境, 提升地区综合品质

生态建设是未来产业发展、城镇发展必须遵从的前置原则，也是未来的市场竞争、城市竞争的重要要素。实现经济发展模式从资源消耗型向生态友好型转变，地区生态环境步入良性循环，倡导生态文明，使家纺城成为空气清新、环境优美、人与自然和谐、经济社会协调的生态园林城区是规划的重要目标。

从水系梳理和水环境改善入手，理顺地区水系、提升水体品质，形成景观与防洪功能相结合的地区水网系统；加快环境基础设施建设，全面建立污水处理设施，完善生产、生活垃圾资源化利用和无害化处理。在水环境改善的基础上，以运河水系为纽带，通过河道、生态农田的基底保护，加强交通走廊和市政走廊防护绿带建设，建立稳定的生态基底网络。通过沿街绿化将周边优良的生态景观引入家纺城内部，进一步提高城区绿化覆盖率，同时结合公共服务设施和居民生活空间建设一批生态公园和公共活动绿地，提升地区的生活品质。

5 结语

“没有夕阳的产业，只有夕阳的企业和市场”，这是来自家纺城企业家的信心之言。未来的家纺城，主动更新转型，满足人民日常生活需要的、提升人民生活品质的“内需”产业和市场仍将会得到发展。家纺城作为传统专业市场区域，有其跨行政区域的特殊性，但其更新和转型的实践对许多市场来讲仍有很好的借鉴意义。类似的以专业市场促进发展的小城镇，作为一种特定的城镇，在其未来发展中，通过规划的有效引导，增强市场的活力、减少市场的无序，研究产业、生活、生态的有机联系，

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