城市治理中小区业主自治的异化与对策

何雨

导读：小区是最小的社会，自治则是将来基层社会治理的最主要模式。应该在国家法律、地方法规、社会良俗、道德规范的基础上，通过不断的制度完善与制度创新，构建起一个小区业主自治的多元权利相互制衡、相互监督的生态圈体系。良性规范有序的业主自治，其内涵是在居民小区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，通过民主协商的方式，共同解决小区内公共事务和公益事业方面的问题，共同创造美好幸福生活。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.04.005

一、业主自治：相关概念的辨析与厘清

良性规范有序的业主自治，其内涵是在居民小区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，通过民主协商的方式，共同解决小区内公共事务和公益事业方面的问题，共同创造美好幸福生活。在这里，我们在自治的主体维度上使用“业主”而非“居民”概念，在自治的地域空间维度上使用“小区”而非“社区”概念。其原因在于：相对于“居民”和“社区”，“小区”和“业主”是一个具有更为明确地域空间与所有者身份的共同体。众所周知，尽管社区在英文中的表述为“community”，表达的是一个社会学意义上的人类共同体概念，但是在我国的基层实践中，与其说社区是一个自然地理概念，不如说它是一个行政管理区划概念。相较于有着较为明确的对应英文的“社区”一词，“小区”的英文表达则相对较多，如，neighbourhood、residential complex、court或者garden。随着单位制的解体，以及城市商品房市场的迅猛发展，出现了一大批以“某某某”为前缀的花园小区，如N市的金色家园小区、世纪花园小区等。在某种意义上，本文所界定的“小区”概念，更接近于现代开发商开发的各类自成一体的独立的商品房花园小区。

无论是从概念的内涵还是从概念的外延看，相对于小区，社区是一个更为复杂的概念。在一个社区内部，绝大部分情况，都会存在多个居民小区。尽管在社区层面，也都有居民的自治组织——居民委员会，承担着管理、服务、协调社区居民日常事务的职能，但是这一机构，无论是从管辖范围、承担职能、人员构成、经费来源等方面看，都有准政府部门的色彩。事实上，更为重要的是，在基层实践中，区分人们城市身份的更多是小区，而非社区，如在一个相同的社区中，就可能有高档商品房小区、普通商品房小区甚至破旧衰败的城市老旧小区。可以说，尽管同属一个社区，但是对于居住在不同类型小区的人们来说，他们首要的身份认同是自身所在小区的身份。正是因为社区构成的复杂性与多样性，作为一个社会学共同体意义上的社区几乎不存在。相反，由于在社会地位、经济能力、生活方式上的相互接近，居住在同一个小区的人们，更有可能凝聚为现代都市中的一个生活共同体。在城市自治实践上，真正承载着居民自治的也恰恰是小区内部的业主自治。我们之所以花费大量篇幅来对这一对概念进行澄清，就在于无论是在日常的新闻媒体中还是在严肃的学术研究中，“社区”和“小区”交叉使用、混淆使用的现象屡见不鲜，常常把小区层面上的自治描述为社区层面。这不仅会带来认知上的混乱，也会导致实践上的错位。

作为一个政治学与社会学概念，“自治”总是给人一种无限美好的想象与憧憬。似乎谈及“自治”，人们就会自动地成为涉及自身公共事务的主人，成为自我利益的表达者与捍卫者，成为公序良俗的实践者与推动者。如，陈伟东认为，社区自治不是社区自治组织的自治而是居民权利表达与实现的制度安排和过程。[1]唐亚林和陈先书认为，社区自治是党领导社区居民实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的一种基层民主形式。[2]费孝通先生认为，社区建设的目标中，要确立起以群众自治为核心的基层民主化的主导方向。[3]显然，在学者们认知中，自治特别是社区自治，是一种好的基层社会治理实践，不仅能够调动自治主体的主人翁精神，促进社会和谐，而且能够培育基层民主的发展，提升民众自我管理自我服务的能力。但是，实践中的自治愿景真的能像研究者们憧憬的那么美好吗？能那么良性有序地运转吗？能自动运行吗？在此，我们以基层自治的一个微观实践——业主自治为案例，来诊断、解剖当前中国城市基层业主自治实践的异化及其应对之策。

二、自治乱象：公共事务之名下的业委会异化

从定义上看，业主委员会是由小区内业主选举的代表组成，代表业主向社会各方反映业主意愿和要求，行使所在小区的共同管理权，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。根据相关文件，业委会有两种产生方式：一是由业主或业主大会会议选举产生，依照《物权法》、《物业管理条例》，以及各地的相关办法依照程序产生。二是对于较大小区，业主先按照楼选举各自楼委会，然后每个楼委会推选代表，集中而成业委会。这种方式形成的业委会，主要负责楼间共有的管理；而楼委会，负责楼内共有的管理。从文本的定义与产生的程序规范来说，业委会似乎的确是小区业主自治、维护业主共同利益的一个组织。但是，这仅仅是业委会潜在的发展方向之一。根据我们的实际调研，自2013年起在N市某区某地块的居民小区出现了一股争相成立业委会的潮流。从表面上看，居民小区成立业委会是一件好事，说明业主自我管理、自我服务的意识正在提高。但是，事态后来的继续发展表明，动人的口号下却潜藏着最丑陋的动机。之所以突然有人鼓动成立业委会，并非是为业主服务、维护小区公共事务与共同利益而筹建业委会的，而是冲着业委会主任这个角色及其隐藏在背后的权利与利益。以某区某地块新城小区三期为例，小区业委会成立后首先做的事情就是以各种理由辞退现有的物业公司。在连续更换了两家物业公司后，引进了一家新的物业公司。但是这家新物业公司进来后，该小区的物业管理不仅没改善，还越来越差。后经调查发现，该小区业委会主任的姐姐就是新引进的物业公司的老板，另一位业委会成员的丈母娘则是物业公司股东。除了物业管理混乱引发的小区公共服务水平的大幅下降外，包括电梯广告收入、停车费、物业管理费等在内的380多万物业收益神秘失踪。在此，该地块新城小区三期仅仅是N市某区业委会自治乱象的一个典型缩影。大致来说，这些所谓的能人与精英把持、操纵业委会的主要做法有：

（一）借媒体炒作成立业委会

成立业委会的小区都有一个类似的现象，一旦要成立业委会，该小区的投诉就会急剧增长，矛盾通常比较尖锐，甚至不可调和。有些矛盾一经媒体报道，便成为热点问题。甚至还有人专门在网络上对现有的小区物业进行污名化。调查显示，这是想当业委会主任的人组织的一支专门队伍在全程操纵，他们鼓动与物业有嫌隙的业主出面制造矛盾，或借小区环境、基础设施建设等事务，借机向物业、社区、街道以及政府发难，以此赢得不明真相的业主的支持和信任，以及相关政府部门的重视。

（二）建立专门组织进行施压

制造业主与物业的矛盾是成立业委会的第一步。除此之外，为实现目标，他们建立分工明确的专门组织向政府施压。通过业主QQ群，由牵头人挑选一些“志同道合”的人，成立筹备队伍，然后制定成立方案、步骤。这类业主QQ群，名义上欢迎大家加入，但在群里持不同意见或者有正义感的业主很难立足，甚至直接被踢出群。通常来说，给政府施压的主要做法就是制造事端，堵路、拉横幅，到市、区、街政府上访，形成社会影响。近两年，某区多个小区为了成立业委会，组织业主进行了多达10余起的集体上访事件。

（三）在选举过程中营私舞弊

业委会选举必须召开业主大会。但是，根据N市物业管理办公室的统计，在全市4000个小区中，真正按照规范程序，先召开业主大会，在业主大会上选举出业委会的只占20%；具有较完备的议事规则，可以定期召开业主大会，高效率表决共同管理事项的小区则不到1%。从某区业委会的选举过程来看，虽然组织了投票工作，但是业委会的骨干分子，多数是挨家挨户串门拉票，业主不在家或者不愿投票的，就自己划票投票，在投票上弄虚作假。

（四）不择手段趁机敛财

在成立业委会的小区，物业公司基本上都会遇到业委会领导要报销票据的现象，这也让物业企业头疼不已。据了解，一些当选的业委会成员，特别是业委会主任，往往会借业委会的名义，经常给物业公司施压。方法有：一是要挟更换物业，向物业公司要好处。如果物业公司不给，就威胁要辞退，直言让那些愿意给好处的物业公司进驻。二是在统计业主车辆数量上做手脚，贪污停车费（每个小区停车费都是业委会紧盯的目标，因为停车费数目较大，容易入手，也是牟利的主要来源）。三是在动用公共维修基金中收受回扣，在公共维修基金使用中有目的性地选择服务企业。四是利用业委会的名义不交物业费、停车费以及公摊费用，牟取个人私利。五是与物业公司分成公共资产广告、租赁等费用，中饱私囊。六是与银行交易，易地转存公共维修基金。在N市以及其他省市，已经发生了多起业委会违法侵占和贪污小区公共资金的案例，严重损害了小区业主的公共利益与小区正常的物业管理。

（五）干预物业公司经营管理

本来小区管理是物业公司的事，物业公司管理得好，业主就聘请他，不好就辞退他。但是，据成立业委会的小区物业介绍，现在他们的工作越来越难做。业委会的职能本应该督促物业公司落实物业协议条款，协助物业更好地服务业主和小区，维护小区和业主的权益，并对物业公司经营管理中出现的不作为或者乱作为，提出整改意见督促物业公司履行职责。然而现在，业委会成员却利用手中的权力，直接插手和干扰物业公司经营管理。如，业委会小团体私下里研究出来了方案，就强迫物业公司接受。由于业委会权力太大，为了生存，物业公司不敢得罪业委会的人，只能勉强答应，并且被迫要么贿赂、要么分赃、要么联合起来坑害业主，这无形当中增加了物业管理的成本。

（六）以选举自治为名妨碍工作

不少小区业委会在运行期间，或多或少存在违法违规现象。随意决定物业公司的去留，制造小区环境乱象；随意支配公共收益，导致业主权益受损；随意决策，制造业主之间矛盾迭起，业委会成员权力无限放大。如果政府职能部门发现业委会乱作为，进行教育引导时，业委会往往搬出自己是业主选举的、政府无权干预等理由。即使进行干预，阻力也会相当大。由于缺乏对业委会工作的直接抓手，小区物业矛盾和居民投诉自然又给广大市民造成政府不作为的不良印象。

三、走出困境：健全业主自治的制度保障体系

小区是最小的社会，自治则是将来基层社会治理的最主要模式。应该在国家法律、地方法规、社会良俗、道德规范的基础上，通过不断的制度完善与制度创新，构建起一个小区业主自治的多元权利相互制衡、相互监督的生态圈体系，包括政府业务主管部门应加强对小区业委会和物业公司的业务指导和监管，提高从业人员的业务知识和法律意识，依法行使各自的权利，对违法违规现象要及时制止；业委会成员应遵守相关法律法规和有关规定，认真履行职责，端正心态，规范行为，要对得起广大业主赋予的权利；物业公司要加强管理，提高服务水平，切实服务广大业主，赢得广大业主的信任和支持；小区业主也要珍惜自己手中的投票权，对竞选业委会的成员的人品、道德素养、动机等要素要认真审核，切莫随大流。只有各个相关自治主体，都能积极参与小区管理中去，才能不给动机不纯的人创造损害自己利益的空间，确保小区业主自治的良性、规范、有序。具体来说，主要有：

（一）加快完善物业管理条例，制定相关细则，明确各方职责

除了国家层面应完善、健全小区/社区自治的顶层设计外，对地方政府来说，就是要及时修正、完善适用于地方的物业管理条例。以N市来说，其制定的物业管理条例条款太粗。虽然也明确了监督管理部门，但权限在市一级，区、街道对物业没有监管权，只有业务指导，导致小区在选聘物业公司时，政府部门不能严格把关资质，难以提升小区管理的质量，更不能服务好群众，导致12345投诉大量增加。物业只管收费，把矛盾推向社会和政府，在化解这些矛盾时，街道、社区却无从下手，直接影响市民归属感。物业公司在经营不下去的时候，卷铺盖走人，把一个烂摊子摔给了当地政府和社区，如果要再次赢得业主的信赖，政府需要花很大的人力、物力、财力。为此，应考虑在新版物业管理条例中明确理顺政府、社区与物业公司的关系。明确物业公司需要在区、街道物业办公室备案登记，由物业办对物业公司进行把关筛选，并根据物业公司资质形成资源库。政府部门不直接选聘物业公司，而是把权力下放到社区，由社区根据小区规模的需要，选聘适合小区管理的物业公司，并由社区与其签订物业劳务合同、协议，在居民自治的大原则下统一管理，完善和补充居民社区自治组织，进行自我管理。

（二）设置业委会成员的必要条件，并将其纳入到社区自治管理中

业委会成立是有必要的，但业委会的成立不能脱离中国特色，特别是市民的素质还远没有那么高。如果不加以约束和引导，业委会很快就会成为危害社会稳定的极端组织；如果任其发展，将对一个地区社会稳定带来极大挑战，也给法治社会建设带来负面影响。从现状看，大多数业委会成员是平均年龄在30岁左右的年轻人，既没有社会阅历，也没有社会管理经验。他们有的是无业人员，有的是在职人员，有的人员身份不明。在管理小区方面极不负责任，有问题就推，有好处就揽。目前关于业委会选举方面的法律法规不多，只有物业管理条例等少数法规政策涉及。从逻辑上讲，市民属于社区自治范围，业委会选举也应依据村（居）民自治的相关法律和选举法执行，但是在实际的操作中却没有。这也给业主自治带来障碍，影响社区建设，业委会也失去了监管，给社会制造了新的矛盾。因此，应对业委会成员构成进行适当性安排，包括业委会主任应由小区内的离退休的党员干部或其他正派的社会人士担任，或者由社区委派在职人员担任，保证业委会的组织性、合法性，维护业主权益的公平、公正。成员可以由不同年龄段的人员组成，选聘一些有社会责任感、热衷于社会管理的志愿者参加，营造一个良性的自治组织。

（三）建立小区重大事项报备制度

新小区交付五年后，开发商的质保期就结束了，小区内的各项设施和设备就由物业来维护，动用维修基金就需业委会和业主同意，办理难度大，时间长，影响居民的生活，容易引起业主的投诉和抱怨。另一方面，业委会成员在招标过程中容易弄虚作假，收受回扣，给工程质量带来安全隐患，严重地给业主造成人身和财产损失，容易造成社会矛盾。为此，可以考虑在小区重大事项上，报送街道主管部门审核，再由街道一级的工程招投标部门进行统一运作，并对工程项目实行全程监管，杜绝违规、违法现象。

（四）建立小区监督委员会

小区监督委员会在社区组织召集下，由业主大会选举产生，负责监督业委会和物业的违法违规行为，协助社区做好居民服务工作，维护居民权益。小区监督委员会由所在社区发起成立，隶属居委会管理，赋予小区监督委员相应的权限，有启动罢免业委会的权力。

（五）对违法集防、群防事件的组织策划者，要严厉打击

少数人为达到个人目的，组织、煽动、策划群体性事件，给各级政府施压，严重扰乱社会治安，应由公安部门进行教育引导依法行事；对屡教不改的人员应依法进行打击，坚决制止不良社会风气。为此，公安网管部门应加强对小区业委会或者业主QQ群的监控，发现组织、煽动、策划群体性事件的人员，要及时传唤教育，通报其所在单位；对严重扰乱社会秩序的人员要依法打击，营造法制的生活空间。

（六）培养业主的自治意识，提高业主参与小区自治的意愿

托克维尔在论美国的民主中指出：“他们关心自己的乡镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运。他们把自己的抱负和未来都投到乡镇上了，并使乡镇发生的每一件事情与自己联系起来。他们在力所能及的范围内，试着去管理社会。”[4]这种自治意识是公众参与公共事务的基础，也是业主参与小区公共事务的基础。缺乏自治意识，业主自然对小区公共事务漠不关心，更不会参与社区管理。培养业主自治意识，是提高业主参与意愿、克服搭便车行为的重要举措。因此，要培养小区业主的权利意识和公民精神。只有业主具备一定的权利意识和公民精神，他们才会热心参加小区公共事务，支持业委会活动，积极维护自身权益。同时，加强业主之间的交流与沟通，提升业主对小区的归属感。

参考文献：

[1]陈伟东.中国城市社区自治：一条中国化道路——演变历程、轨迹、问题及对策[J].北京行政学院学报，2004（1）.

[2]唐亚林，陈先书.社区自治：城市社会基层民主的复归与张扬[J].学术界，2003（6）.

[3]费孝通.居民自治：中国城市社区建设的新目标[J].江海学刊，2002（3）.

[4]托克维尔.论美国的民主（上卷）[M].北京：商务印书馆，1991.76.

责任编辑：张 炜