承载力视野下的我国城市运行与治理结构优化

导读：行政区划作为国家区域管理的重要制度安排，对于区域经济运行发挥着重要影响。当原有的区划格局不能适应新型城镇化的现实需求时，打破行政区划的刚性约束、通过行政建制的城乡转换来适应新型城镇化的需求，为城镇的规划、建设、管理等提供必要的制度支撑，也就成为必然。竹林镇的发展经历了一个区划格局趋于优化、镇域空间有所扩大、经济社会茁壮发展、公共服务明显改善、城镇化质量显著提升的发展历程。

引言

近些年来，我国的城镇化建设伴随着城镇化内涵理解的逐步深化而不断深入推进。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，形成促进区域经济协调发展的机制”作为完善社会主义市场经济体制重要任务的组成部分，并将统筹城乡发展摆在了“五个统筹”的首位。党的十七大报告强调，要坚持把解决好“三农”问题作为重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步指出，“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”。

党的“十八大”和中央经济工作会议，把积极稳妥地推进城镇化、着力提高城镇化质量上升到国家战略，强调实现工业化和城镇化良性互动以及城镇化和农业现代化的相互协调，走新型城镇化道路。全国城镇化规划草案拟定的六大指导原则，亦赋予了“新型城镇化”不同于以往城镇化的外延和内涵。其中的一些新提法，预示着我国的城镇化道路将发生重大转变。

改革开放以来，我国城镇化采取的是一种以“异地城镇化”为主的路径。[1]总体表现为人口的跨区域流动，呈现从西部地区向东部地区集中，从农村地区向特大城市、省会城市和中心城市集中的态势。“异地城镇化”主导型发展模式在导致城镇化空间发育极不均衡的同时，也远远超出了大城市的吸纳能力，影响到城镇化的运行质量。为此，探索一种更为均衡的城镇化推进思路，大力推进“就地城镇化”，也就成为新时期我国城镇化的一个重要改革方向。

党的十八届三中全会公报《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出了“优化行政区划”等战略上政区改革的总体部署。《国家新型城镇化规划》也提出“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”的具体改革路径。

行政区划作为国家区域管理的重要制度安排，对于区域经济运行发挥着重要作用。当原有的区划格局不能适应新型城镇化的现实需求时，打破行政区划的刚性约束，通过行政建制的城乡转换来适应新型城镇化的需求，为城镇的规划、建设、管理等提供必要的制度支撑，也就成为必然。我国的小城镇数量众多、分布广泛，在区域城镇体系中处于基础环节，在统筹城乡发展领域发挥着不可替代的功能。2000年以来，我国农村基层政区改革工作不断深化，通过大规模的乡镇撤并和中心村建设，降低了行政成本，优化了空间发展资源，有力地推动了农村城镇化和农村经济的发展。

一、农村新型城镇化的竹林经验

巩义市竹林镇作为河南省“三化”协调发展的缩影和新型城镇化进程的典范，[2]在城镇化与工业化的互动和农村基层政区体制改革等方面进行了大胆的尝试，积累了不少有益的经验。为此，笔者曾经跟随导师刘君德教授前往河南省巩义市竹林镇进行调研，试图从行政区经济视角，分析其撤村建镇、带动镇域发展的成功经验。

回顾竹林镇的发展历程，可以发现，在发展初期，竹林面临着许多难以克服的困难。一方面，基层政区格局相对破碎，人口布局高度分散，导致经济社会资源难以聚焦，不利于工业化规模经济优势的实现；另一方面，土地资源和耕地资源异常紧缺，再加上农业经济和工业经济基础均发育不够，导致农村城镇化动力明显不足。因此，进行基层政区体制改革，积极培育小城镇，加快工业化步伐，通过产业驱动和体制创新进一步提高城镇化的运行质量，也就成为竹林走农村城镇化道路的关键。

总体来看，竹林的发展经历了一个区划格局趋于优化、镇域空间有所扩大、经济社会茁壮发展、公共服务明显改善、城镇化质量显著提升的发展历程。

（一）着力改善人地关系，努力优化空间布局和土地利用

竹林过去曾经是一个贫穷落后的小山村，地处丘陵地区，山高坡陡，石厚土薄，严重缺水，土地资源匮乏，耕地最大的地块不足10亩，自然生态环境恶劣，人地关系相当紧张，是名副其实的穷山沟。“地无三分平，吃水贵如油”，就是竹林当年真实的生活写照。

城镇化离不开人口和产业的空间集聚，而土地资源有限，水资源短缺，成为竹林城镇化建设面临的硬伤。鉴于原有的空间范围难以满足竹林村集体经济日益壮大的需要，基层政区的调整也就成为必然。1994年11月，经河南省人民政府批准，竹林撤村建镇。经过3次行政区划调整，镇域面积有所扩大，发展空间不足的问题得以破解。为了解决用水难题，竹林先后投入7900多万元，从32公里外经四级提灌，引黄入竹，建设万吨水厂，彻底解决了竹林千百年来严重的缺水问题。

有限的土地资源迫使竹林必须走土地集约利用型的工业化和城镇化发展道路。在城镇空间布局方面，竹林早在建镇初期就进行了产业园区集聚规划。近年来，随着面积的扩大和人口的增加，竹林又对镇域规划进行了调整。为了进一步集约利用土地，鼓励人口集中居住，竹林还积极引导居民到镇区居住，腾出更多的土地资源。通过实施“两高一带”战略（企业高度集中、居住高度集中、带动第三产业发展），统筹规划建设新型工业区、居住商贸区、旅游休闲区、高效农业区，繁荣发展第三产业，培育新兴工业，在优化城镇布局的同时，做到了工、农、交、商、旅及各项社会事业的协调发展。[3]2011年，竹林镇新建住宅楼30多栋、住房700多套，2012年新建住宅楼20栋。预计经过3年努力，竹林的集中居住人口将达95%以上。

进入新世纪，按照贯彻落实科学发展观的要求，竹林开始注重转型发展、协调发展、可持续发展，通过生态环境保护和建设生态文明，坚持走科技含量高、经济效益好、环境污染少的新型工业化发展道路。提出了“生态立镇”、“旅游兴镇”的发展战略，依托当地旅游资源，加快生态旅游景区建设。树立了绿色发展的理念，通过植树造林和退耕还林等一系列措施，显著地改善了当地的生态环境。与之相应，还积极转变发展方式，由原先的资源索取型向资源节约和环境保护型转变。“片片新竹已成林，鸟语花香沁人心”已成为新时期竹林镇良好生态环境的真实写照。[4]

（二）扎实推进基层政区体制改革，打造适宜的制度环境

竹林于1994年撤村建镇，历经1994年、2006年、2009年和2012年四次行政区划调整，先后有9个村并入竹林，镇域面积由建镇之初的7.5平方公里扩展至如今的27平方公里。目前城镇建成区面积5.2平方公里，下辖7个社区居委会，常住2万人。

回顾竹林镇工业化和城镇化的探索及其基层政区行政区划体制改革的实践，显而易见，基层政区行政区划体制改革的及时推进为竹林的工业化和城镇化奠定了理想的制度环境。竹林建镇后，实施了一系列城镇管理体制的改革和创新工作。[5，6]

人事制度方面，本着“简政放权，转变职能，强化服务”原则，所有机关干部一律实行聘任制，能上能下、能进能出，工资与绩效挂钩，实现了资源统筹、职能整合、运转顺畅。

土地制度改革方面，把土地所有权和经营权收归集体，实现土地集中开发。对自愿放弃宅基地到镇区居住的村民进行补贴，按人口免费发放口粮，优先录用村民到企业上班，解决了农民的就业和生活问题。

人口管理和户籍制度方面，撤销村级组织，设立社区居委会，全面实施“村改居”，先后两次将全镇农民转为居民，成为河南省首个“全居民镇”。

组织架构方面，竹林由村级集体经济组织起步，逐渐发展成为镇级建制，人口、政区空间和经济社会发展对管理的压力增大，但是镇政府机构设置并没有随之膨胀，不搞上下对口，始终保持“低成本、高效率”的运行体制。

当然，竹林之所以能够把握住时代发展的脉搏，组织队伍建设功不可没，他们以敏锐的眼光和精明的头脑保证了竹林发展思路制定的准确性。坚决拥护党的领导，带头人敢闯敢干，领导班子长期稳定，干部队伍团结紧密，群众积极响应。这些因素都化为“竹林精神”的具体体现，从各方面为竹林镇经济社会的稳步发展和新型城镇化的推进提供了牢固的组织和体制保障。

（三）积极培育优势产业，不断提升城镇化的产业支撑能力

发展是硬道理，城镇化离不开强有力的产业支撑。在农村工业化道路上，竹林一直在积极寻求产业支撑，借机增强城镇经济实力，探索与城镇化发展阶段相适应和匹配的工业发展模式。在经济发展起步阶段，竹林靠山吃山，依托本地资源，优先发展耐火材料和石料生产，努力培育耐火材料和制药两大支柱产业。待到经济基础趋于雄厚之后，又顺势及时调整产业政策，改造耐火材料等传统产业，提升医药等优势产业，积极发展铁路机车专用件、电子、食品、保健等新型产业。[7]可见，随着工业化进程的深入推进，产品结构不断优化，由“粗、大、笨”向“高、精、尖”方向发展；产业层次不断提升，由资源开采型向产品深加工、由劳动密集型向技术密集型、由产品经营型向资本运作型的转变。

在工业发展思路方面，竹林曾经面临着几次重大抉择，但都紧紧把握住了历史的发展机遇，坚持了正确的经济发展目标，为农村城镇化奠定了扎实的经济基础。一是1983年召开的“七天七夜”大会（号称竹林的“三中全会”），在个体经济优先还是集体经济优先的选择上，确立了“大力发展集体经济，坚持两个文明一起抓，走共同富裕的道路”的发展思路。会议召开当年，村集体就创办了第二耐火材料厂和煤矿两个大项目。二是1987年的“林场会议”，会议提出了“一厂上一个新项目，开发一种新产品，攀一家新高亲”的要求，并在5年内实现年工业产值超过5000万元的目标。三是1992年的“翱翔会议”，在党委领导下，竹林镇抓住机遇，引进了一批科技含量高、环境污染少的工业项目，把竹林的经济发展推向了一个新的经济发展阶段。四是1997年的二次“三中全会”，在集体经济向股份制经济转轨方面统一了思想认识。五是2004年的新启程会议，这次会议制定了更高的发展目标：打响竹林品牌，创新发展模式，扩大招商引资。

（四）高度关注小城镇功能培育，切实提高城镇化的运行质量

城镇是产业发展的空间载体，产业发展为城镇发展提供动力支撑，两者相辅相成，相伴而生。倘若城镇发展没有产业支撑，缺乏人气与活力，即便形态再漂亮，终将是“空城”。同样，产业没有城镇依托，即便再高端，也只能“空转”。[8]

因此，积极培育小城镇的综合服务功能，在进一步提高城镇化运行质量的同时，也有助于促进各类空间资源的集聚，为实现产城融合提供了全面的资源支持。通过完善基础设施建设和公共服务设施建设，让居民切身享受到不亚于城区的优质公共服务，成为农村城镇化的基本内涵所在。

基础设施建设方面，按照“统一规划，合理布局，综合开发，配套建设”的原则，全面完善公共设施。规划建成了工业、居住、文化、行政、商业和旅游6个园区。先后投资6亿元，新修和拓宽道路38条，完善小城镇道路网络，实现了户户通硬化路。建成11万伏变电站、邮政电讯大楼等公用设施以及广播电视网络以及全镇公共安全预警系统。

社会公共事业方面，投资1100万元，新建了中小学和中心幼儿园。儿童从幼儿园到初中实行免费教育。投资580万元，建设竹林卫生院，配备专职医务人员15名，实现群众小病不出镇。在居民集中居住区，建设小游园12个、全民健身苑18个。还建成竹林宾馆、竹林会堂、全国百家期刊阅览室、文化馆、老年活动中心、电视台等各种文化设施，成立大鼓队等业余文化组织，不断丰富群众的精神文化生活。[9]

社会保障方面，建立和完善居民最低生活保障制度，免除了群众的全部统筹提留，承担孤寡老人的一切赡养费用。对生活有困难的孤寡老人，村里每年给予500元以上的补助；对丧失劳动能力的退休老党员、老干部，村里报销50%到70%的医疗费用。

总之，随着基础设施和公共服务设施的建设，小城镇的综合功能趋于完善，水、电入户率均达到100%，广播电视入户率达到85%，电话入户率98%，宽带入户率达到32%。现已基本实现电力、道路、管网等基础设施齐全、土地集约利用、城乡协调发展的良好格局，居民生活质量显著改善。[10，11]竹林先后被授予国家卫生镇、全国环境优美镇、中国新农村建设明星镇、中国小康建设十佳红旗镇、全国生态文明示范镇等称号，进入国家可持续发展实验区、联合国可持续发展试点行列，先后荣获首届中国人居环境范例奖、联合国改善人居环境最佳范例奖等荣誉。

二、农村新型城镇化的理论借鉴

在我国，由于行政区的经济职能较为突出，使得区域经济的发展带有浓厚的行政色彩，突出地表现为行政区划对区域经济的刚性约束，刘君德教授将其概括为“行政区经济”现象。[12]在不同区域之间经济利益的争夺与冲突行为的背后，往往是各级政府行政力量的相互对抗，因此，长期以来关于我国行政区经济现象的分析往往着眼于其负面影响。[13]事实上，我国改革开放以来全国经济社会建设所取得的瞩目成就，很大原因要归功于各级地方政府积极性的充分调动，这恰恰是成功运用“行政区经济”规律来谋求区域经济发展的最佳验证。

行政区划作为权力的空间投影，对于区域经济的运行产生着深远的影响。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和健全，区域经济的运行逐渐由纵向为主的计划经济转向以横向为主的市场经济过渡，客观要求行政区划的结构体系向减少层级、扩大幅度的方向转变。在上述背景下，我国在全国范围陆续开展了以乡镇撤并和中心村建设为主要内容的基层政区行政区划体制和管理体制改革工作，通过空间资源整合和体制创新，来助推当地区域经济的发展和农村城镇化建设。

在这方面，竹林镇农村新型城镇化的探索取得了骄人的成就，其发展思路和做法具有很强的代表性和典型性。回顾竹林镇基层政区行政区划体制改革的实践，不难发现，基层政区的体制创新成为竹林实现新型城镇化目标的强大隐形推力。对于竹林来说，特殊的地理环境决定了行政区划调整是解决其发展空间狭小的必由出路。从一定意义上讲，无论是行政建制的升格，镇域面积的扩大，还是基层管理体制的创新，都有效地调动了基层政府参与地方经济社会发展的积极性和创造力，都是对加快当地工业化和农村新型城镇化步伐的及时回应。反之，在正确的工业化思路引领下，竹林的经济基础得到显著增强，小城镇建设初具规模，客观上也为基层政区体制的改革奠定了必要的前提条件。

可以说，工业化战略和基层区划体制创新成为竹林农村新型城镇化的两条关键发展主线。如果说，强有力的产业支撑有助于为农村城镇化提供持久的动力支持，区划建制的升格与政区版图的扩大有助于汇聚农村城镇化和工业化建设所必需的空间资源，那么，包括土地制度和户籍制度在内的一系列配套管理体制的改革与创新则从更深层面为竹林城镇化与工业化的健康运行扫除了制度障碍。

竹林基层政区体制改革的实践就是成功运用行政区经济规律，探索新型城镇化发展思路的鲜活案例。通过工业化带动城镇化，以产业集聚促进产城融合，以城镇化统筹城乡发展，以基层政区体制创新为城镇化和工业化以及农民的市民化提供制度保障，实现了“村变镇、镇变城、村改居”，探索出一条竹林特色的统筹城乡发展的新思路，走出一条以资源节约、效率优先、产业驱动、改善居民生活质量为核心的新型城镇化道路。

随着我国新型城镇化的推进，必然会对城乡行政区划体制带来挑战和压力，进而对区划体制改革提出新的要求。[14]当前，在我国新型城镇化道路趋向多元化的今天，把握行政区经济规律，更加注重区划制度建设，科学论证，完善设市制度，可能会成为今后推进城镇化的重要驱动力量。需要强调的是，应当辩证地看待“行政区经济”现象的利弊效应，[15]在高度关注行政区经济规律负面效应的同时，也要把握时代特征，利用好“行政区经济”规律，发挥行政区对经济区的促进作用。努力调动地方政府经济社会发展的积极性，服务于我国城镇化建设的全局，同时也要努力避免“建制城镇化”的形式化做法和滥用倾向。展望未来，我国的“行政区经济”理论还需要不断检验、修正、丰富和完善，以进一步指导中国实践。

说明：本文是作者跟随导师华东师范大学中国行政区划研究中心主任刘君德教授，前往河南省巩义市竹林镇进行调研基础上完成的研究报告，特此致谢！

参考文献：

[1]张国玉.中国新型城镇化的推进路径：“就地城镇化”与行政区划调整[J].四川行政学院学报，2014（1）：5-8.

[2]罗盘，曲昌荣.一任接着一任干，一张蓝图绘到底，一以贯之谋发展——中原旧貌换新颜（科学发展 成就辉煌）[N].人民日报，2012-08-08（1）.

[3]竹林.河南新型城镇化发展的典范[DB/OL].2013-01-11[2015-06-26].http：//ws.chinadaily.com.cn/2012/0820/83596.shtml.

[4]郑州巩义竹林镇坚持“生态立镇”的发展战略[DB/OL].2013-01-11[2015-06-26].http：//www.786100.com/news/show.php？itemid=741.

[5]竹林镇：打造生态宜居繁荣现代新竹林[DB/OL].2013-01-11[2015-06-26].www.town.gov.cn/csxwlb/201203/29/t20120329_534109.shtml.

[6]竹林镇党委，竹林镇人民政府.积极探索制度机制改革 促进小城镇可持续发展——国家可持续发展实验区论坛暨学术年会典型发言材料[C].2007（11）.

[7]林红兵，王留彦.中原大地上那一片美丽的红叶[DB/OL].2011-11-14[2015-06-26].http：//news.xinmin.cn/domestic/gnkb/2011/11/14/12677420.html.

[8]张道刚.“产城融合”的新理念[J].决策，2011（1）：1.

[9]林红兵，王留彦.中原大地上那一片美丽的红叶[DB/OL]. 2011-11-14[2015-06-26].http：//news.xinmin.cn/domestic/gnkb/2011/11/14/12677420.html.

[10]河南省城科会，郑州市城科会，郑州市建委，竹林镇新型城镇化成就与经验调研组.成功的实践 历史的跨越——竹林镇新型城镇化建设成就与经验调查报告[DB/OL].2012-03-13[2015-06-26].http：//www.zzrd.gov.cn/html/news/46/2012-03/13/3890.html.

[11]河南巩义市竹林镇：新型城镇化的典范[DB/OL].2012-04-05[2015-06-26].http：//henan.people.com.cn/news/2012/04/05/607679.html.

[12]刘君德.中国行政区划的理论与实践[M].上海：华东师范大学出版社，1996.31.

[13]舒庆.从封闭走向开放——中国行政区经济透视[M].上海：华东师范大学出版社，2003.

[14]刘高.新型城镇化视阈下的行政区划体制改革研究[J].天津城市建设学院学报，2013（4）.

[15]马祖琦.“行政区经济”的弊端及其解决方略[J].城市问题，2010（6）：79-84，90.

■责任编辑：张 炜