国家治理：善治视野下的现代化路径选择

李建勇

导读：国家治理是治理主体根据治理需要和特定的目标，有计划、有目的、有组织地对国家治理的客体施加有意识的、系统的、专门的影响，从而改善民生、提高生活环境质量，推动国家和社会的现代化。在实现国家治理现代化过程中，政府部门与非政府组织的发展互为基础，建立和加强政府部门与非政府组织之间的长久良性互信机制也就成了必然之势。

现代化是人类社会发展的不可抗拒的历史趋势，同时人类社会的不断进步和演进的过程也是人类社会不断现代化的过程。中国共产党对于现代化的认识，自上世纪70年代提出以来横跨了约四十多年。2013年中国共产党十八届三中全会在其《决定》中明确地提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。对此，理论界有学者认为，可以把推进国家治理体系和治理能力现代化，看成是我们党继提出工业、农业、国防、科技这“四个现代化”之后，提出的“第五个现代化”。应该说，实现国家治理现代化是具有创新性的提法。

一、厘清国家治理现代化的四种关系

在思考国家治理现代化的内涵时，必须重新加以审视和重视如下的四种基本关系。

（一）国家与社会的关系

阐明国家与社会的关系是研究国家治理现代化理论的基本前提，而厘清国家和社会的各自概念又是阐明国家与社会的关系的前提。在国家与社会的关系问题上，首先要看到先有社会，而后才有国家（政府）。因此，在人类社会发展的漫长过程中，国家的存在与发展只是其中的一个阶段，然而在有阶级和利益群体的社会中，政府是国家治理的重要力量，它可以运用超越社会之上的强制力量实现治理社会的目的；而有效的社会治理一定是这种超越社会的强制力量与社会自发的民间力量的有机结合和协同配合的结果。所以有效的国家治理，既离不开国家（政府），也离不开社会（组织）。

（二）政府组织与非政府组织的关系

政府组织是国家权力的载体和表现形式，而非政府组织是社会民间力量的载体和表现形式；两者在国家治理中各有其责、相辅相成，不可缺一。在实现国家治理现代化过程中，政府部门与非政府组织的发展互为基础，建立和加强政府部门与非政府组织之间的长久良性互信机制也就成了必然之势。让政府逐渐放权给社会，政府一方面是要对非政府组织采取政治上支持和业务上指导的策略，并有计划有步骤地将原来由政府部门管理的一些社会事务委托给非政府组织处理；另一方面，放松和取消对非政府组织的许多不必要的限制，让非政府组织在保持自身的自主性和独立性的前提下，通过主动参与、协作政府的决策和实施，积极协调其成员的行动，提供咨询意见和决策方案，发挥政府部门不能发挥的作用，赢得政府的信任、支持和帮助。

（三）国家治理的主体与客体的关系

改革开放以来，在社会转型中出现了社会矛盾的突发期，国家管理在体制、结构、功能、手段等方面呈现出整体的落后和被动应付状态，出现了国家管理体制与社会各方面的磨擦和矛盾，直接影响到国家管理的顺利进行。国家管理主体增多，相互关系模糊，权力与权利关系、权利与义务关系不明，导致国家治理中的缺位、越位、错位和替位的现象。从某种意义上说，国家管理体制正面临着建国以来最为严峻的挑战。政府转变职能的关键是把大量的社会职能转让给非政府组织来承担，即从计划经济体制下的全能政府转变为市场经济体制下的有限而又有效的政府。例如：政府可以逐步将行业服务规则的制定、行业评估论证、产品展览展销、行业自律、技能资质考核、行业调查、行业统计等职能转移或者委托给行业协会承担，还可以将部分赈灾和灾害后的救济工作下放给社会慈善组织来承担等。

（四）发达国家的国家治理经验与我国国家治理本土化的关系

发达国家的国家治理经验的形成有其历史和社会制度的成因，不是他们的所有经验都可以照搬照抄的，但建立在西方现代法治理念基础上的国家治理法律体系，包括社团与非政府组织的管理法、慈善法、社区管理法、社会保障法等，作为普遍的价值观和共同经验值得我们在实现国家治理现代化过程中借鉴。在发达国家的国家治理所有经验中，特别值得我们高度重视和借鉴的是通过立法途径确保非政府组织在社会治理中的地位独立、功能发展和作用发挥。在实现依法进行国家治理的过程中，非政府组织既是客体，又是主体，非政府组织参与社会治理好处多多。首先，强大的非政府组织既是监督政府机关行为的重要主体，更是遏制政府组织可能滥用职权的重要社会力量；其二，非政府组织参与社会治理，有利于降低社会治理的成本，提高治理的效率；其三，非政府组织的壮大和发展，有利于促进和加快转型社会从官本位向民本位转变的进程、从官治社会向民治社会转变的过程；其四，非政府组织对社会治理有序、自律的参与，有利于提高整个国家的依法治理水平。

二、实现国家治理现代化的路径思考

非政府组织在实现国家治理过程中作用巨大，而目前作为我国国家治理主体之一的非政府组织，其功能和地位却严重缺位。鉴于上述论述，可以认为我国实现国家治理现代化路径应包括如下方面：

（一）要培育市民的契约意识和法治精神

思想是行动的先导，培育市民的契约意识和法治精神，可以为非政府组织的发展和壮大提供必要的社会基础和土壤。在一个没有诚信的社会里，非政府组织的发展和壮大是不可想象的。非政府组织的形成从本质上来说，可以说是一些为了共同的理想和利益的组织和个人通过契约而形成共同体，通过立法、行政、司法、舆论等途径来帮助市民形成契约意识、守法意识。只有这样，才能使非政府组织发展壮大并能构建一个良好的外部环境和氛围。

（二）要通过立法途径确保我国非政府组织的发展和壮大

强大而有力的高度自律的非政府组织是实现“有限而又有效的政府”的目标的重要力量。要加大发展和壮大我国的非政府组织，必须要有一个良好的法源空间。我国原来那种双重管理体制已经不适应当前现实发展的需要，应该在宪法的框架下加紧修改我国《社会团体登记管理条例》和公民《结社法》，从法律上确保公民的结社自由权和社团自治权等权益，这也是所有发达国家的共同经验。借鉴外国的有益经验，我们首先要降低设立非政府组织的门槛，取消或删除非政府组织须寻找业务主管单位的规定，降低设立非政府组织的资金数额；其次对非政府组织的管理可以采取“备案制”和“追惩制”，如上海自贸区目前所试行的那样。

（三）应从多方面体现非政府组织的独立性

从当前非政府组织的现状来看，以行业协会为例，由于原来很多行业协会是在政府推动下成立的，因此注定其代表性不够，没有赢得会员的广泛的信任，其自身的生存都成问题。从国外的经验来看，非政府组织的资金来源，主要来自会员的会费和社会捐助等，因此一方面，通过积极有效的改革，增强非政府组织的代表性，扩大其非营利性组织的覆盖面，是逐渐从政府部门的挂靠中脱钩，增强自身独立性，增强收入，保持财务的独立性的关键一步；另一方面，政府职权范围内委托给非政府组织办理的事务，按照政府购买服务的原则，可以增加非政府组织的部分收入。

综上所述，国家治理是治理主体根据治理需要和特定的目标，有计划、有目的、有组织地对国家治理的客体施加有意识的、系统的、专门的影响，从而改善民生、提高生活环境质量，推动国家和社会的现代化。其现代化过程包括以政府为主体的纵向治理和以社会各种非政府组织为主体的横向治理两个方面。

■责任编辑：张 炜