用户需求导向的政府网上服务顶层设计

摘要：针对当前政府“供给导向”的网上服务模式存在的问题，在大数据技术的支撑下，提出用户需求导向的政府网上服务顶层设计基本思路，并重点对顶层设计中的三个关键点：政府业务体系调研与数理、基于大数据的用户需求挖掘、兼顾供给和需求构建网上服务体系进行了主要方法阐述。

关键词：政府网上服务 顶层设计 业务梳理 用户需求 大数据

一、政府网上服务亟需顶层再设计

大力发展政府网上服务是新时期加快转变政府职能、建设服务型政府的必然要求。《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》（国办发〔2014〕66号）提出，“围绕简政放权，梳理权力清单，强化权力全流程网上运行”，“围绕服务型政府建设，逐步形成网上服务与实体大厅服务、线上服务与线下服务相结合的一体化新型政府服务模式，不断提升政府网上公共服务水平”。2015年1月7日，国务院常务会议新年首个议题即讨论规范和改进行政审批的措施，会议确定了推行“一口受理”、实行“限时办理”、严格“规范办理”、坚持“透明办理”、推进“网上办理”五项改革措施。

经过十多年的发展，我国各级政府网站已经基本普及，功能基本完善。政府网上服务必须从现有的“供给导向”服务模式转向兼顾供给和需求、更加注重用户体验的“需求导向”服务模式。顶层设计思想强调从全局视角出发对事物进行统筹规划和设计。面对政府网上服务发展的新要求和发展多年过程中不断积累的诸多问题，需要站在用户角度用顶层设计思想对网上服务体系进行重新规划和设计。

二、用户需求导向的政府网上服务顶层设计基本思路

顶层设计是指围绕着某个对象的核心目标，从全局视角出发，统筹考虑和协调对象的各层次和各要素，对对象的基本架构及要素间关联机制进行总体的、全面的规划和设计。顶层设计的基本思想是全局规划与统筹设计。政府网上服务是政府后台业务在互联网网站前台的输出，是面向公民、企业和公务员所提供的公共服务。用户需求导向的政府网上服务顶层设计指的是通过对用户实际需求的深入分析以及对政府业务的细致梳理，整体构建网上服务内容体系，特别是结合业务工作规划出跨层级、跨部门、跨区域的网站服务链条，进而打通前台网站与后台业务，使得前台用户诉求能够尽快传递到业务后台，各项信息的供给和事项的办理能够得到尽快处理和反馈，构建真正的一站式服务平台。

用户需求导向的政府网上服务顶层设计的基本思路是：通过对政府业务的详细梳理构建政府业务架构，明确政府对内对外、对企业对公民的工作内容，结合对当前网站服务现状的梳理，划分出当前已上网业务和未上网业务；再通过业务部门座谈、同行网站服务调研以及互联网用户需求分析，深挖可以实现上网的服务和信息，实现网上服务的最大化集合；在业务分析和需求分析基础上，明晰网站战略定位与未来发展方向，从服务供给和用户需求双重视角重构网站服务体系，从常态化运行角度设定保障有力的工作机制，实现网上服务与政府业务和用户需求的高度融合。

通过开展网上服务顶层设计（见图1），旨在实现四个目标：一是科学规划网上服务的目标架构，进一步明确网上服务定位和未来发展方向；二是重构网上服务内容体系，使网上服务流程进一步清晰、顺畅；三是明显提升网上服务质量和用户体验效果；四是确保网站运维管理工作保障有力、运行有序。

三、用户需求导向的政府网上服务顶层设计关键方法

网上服务顶层设计的基本方法包括网站现有服务体系分析（对于已建网站的政府而言）、政府业务体系梳理、行业网站服务调研与经验借鉴、业务部门座谈、互联网用户需求分析、网上服务体系总体设计、运行管理机制设计等。其中业务体系梳理、互联网用户需求分析和网上服务体系总体设计是关键点也是难点。

（一）政府业务体系调研与梳理

政府业务是网上服务的基础，有相应业务才能提供相应的网上服务。对政府业务体系的调研与梳理，旨在勾勒政府的业务和服务架构，以便从业务角度出发，结合用户需求挖掘可以实现上网的服务和信息，进而建立完善的网上服务体系。政府业务体系调研与梳理的基本步骤与方法如下：

1、设计并发放业务调研表

业务调研表旨在准确的描述部门的基本业务情况，便于发现业务上网情况、业务间关联关系，为业务体系梳理提供基础数据。业务调研表需要包含的关键字段包括：业务部门、核心业务名称、服务对象、是否有业务应用系统、是否上网，对于已上网的还需要调查业务对应服务栏目，是否有进一步完善的需求；对于未上网业务，需要调查是否可以上网，哪些内容可以上网，以及无法实现上网的原因。

2、面向用户对象进行业务梳理

网上服务兼顾供给和需求，以用户需求为导向，因此在进行业务梳理时，应以政府管理和服务对象（即业务对象）为中心，对各部门/处室业务进行梳理、整合、优化。例如，对于旅游类政府网站，可以按照旅游企业、旅游从业者、游客、行业管理者四类用户进行业务梳理和整合；对于综合性政府网站，可以先按企业、市民、公务员分三大类，再对大类进一步细分，从而便于业务归类整理。

3、设计业务体系架构

业务体系架构是对政府对内对外业务的整体描述，其将各部门/处室的业务纳入统一的框架之下，使得各类业务构成有序逻辑关联的整体。业务架构设计时，可先将政府业务划分为对内业务（较多不宜上网）和对外业务（较多宜上网）两类，再按照服务对象将业务按照业务线、业务事项归类构建成体系。业务事项指围绕职能目标，为实现某一业务功能而执行的、产生明确业务结果的基本操作项目，每一个业务事项代表着完成某一具体的业务，即可以明确对应部门中的相应处室、相应岗位。业务线是围绕职能目标，对业务事项进行优化整合的业务事项组，这些业务事项具有完成同一类业务功能的共有特点，通常围绕着业务对象进行组织。

（二）基于大数据的用户需求挖掘

过去，由于缺乏有效的技术监测手段和精准的数据分析，政府网站建设者无法准确把握网站用户的访问行为规律，不能有效识别用户真实需求，找不到网上服务短板及改进方向。随着电子商务领域网站分析（Web Analytics）的应用普及和大数据技术的推广，当前可供政府网站使用的用户行为分析和需求分析的工具越来越多，功能越来越强大，如谷歌分析、百度统计、腾讯分析、国家信息中心网络政府研究中心政务网站智能分析系统等。借助于先进的工具和大数据分析技术，可以通过如下方法挖掘用户需求：

1、基于用户点击热点挖掘用户需求

用户来到网站后，对页面文字和图片的点击一定程度上反映出其需求，可以通过用户点击较多的热点区域分析用户需求。当前很多网站分析工具都开发了关键页面点击“热力图”技术，能够跟踪收集用户页面上的每一次鼠标点击行为，以区域颜色明暗分布情况再现网民访问热点的分布情况，甚至还可以分辨出不同地域、不同使用终端用户的点击热点。通过对网站首页、主要栏目页面、主要内容页面的热力图分析，可以挖掘出各类用户对网站已有服务的需求热度和需求满足情况。

2、基于用户搜索关键词分析用户需求

搜索关键词更直接反映网站用户的服务需求。搜索关键词又分为站内搜索关键词和站外搜索关键词。站内搜索关键词是用户来到网站使用站内搜索时输入的词。站外搜索关键词是用户通过百度、谷歌等搜索引擎来到网站时所使用的关键词。为便于后期与业务对接，可以将这些关键词参考业务体系架构进行归类分析，统计词频、搜索人数等，进而挖掘并细分不同地域、终端的用户需求热点。

3、互联网潜在用户需求分析。除了通过上述方法获取来到网站的用户需求外，还可以通过抓取微博、博客、论坛等社交媒体上用户对政府核心业务的相关信息，归纳分析出核心、热点主题，进而获取网站潜在访问用户的需求，更全面的掌握需求特点。

（三）兼顾供给和需求构建网上服务体系

网上服务体系总体设计是最为关键的一步，其将前期政府业务体系梳理、行业网站服务调研与经验借鉴、业务部门座谈、互联网用户需求分析的工作成果有效汇集，明晰网站战略定位和未来发展方向，重构网上服务内容体系。网上服务体系的总体设计过程中的关键内容及方法是：

1、确定网站定位与发展目标

这是网上服务顶层设计与常见网站栏目设计的最大区别之处，结合政府服务目标与用户需求，明确网上服务的战略定位和目标，才能从全局角度指导具体栏目的设计，使得网上服务内容体系构建紧紧围绕政府业务目标可持续发展。

2、后台业务与前台服务的有效对接

结合后台业务调研、现有网上服务调研（对于已有网站而言）以及用户需求分析，并充分吸收业务部门/处室意见，全面梳理出可以上网的业务（即找出最大化的网上服务集合），按照业务线、业务事项、业务对象以及办理业务的相关单位，分类和归并所有可以上网的业务，建立后台业务与前台服务的有效对接，这是进行栏目设计的前提，也是日后网上服务得以有效后台业务支撑的基础。

3、网站栏目体系设计

按照以用户为中心的原则，结合政府业务特点，将网上服务集合归并到相应栏目体系中，设计出包括一级栏目、二级栏目和三级栏目在内的栏目体系，为后期网站设计或改版提供依据，这是确保网站顶层设计成果从抽象架构转为前台界面的必不可少工作。

在网上服务体系设计完成后，还需要做一项重要工作就是从执行角度，设定未来网上服务有效运行维护的工作机制。这点可结合前期的业务梳理及业务与服务的对接，进一步将相关工作落实到有关部门，有效保障网上服务的规范、可持续。

目前，上述用户需求导向的政府网上服务顶层设计思路与方法已经成功应用于某市旅游发展委员会的网站改版指导。随着用户为中心理念的逐步深入和信息技术的强有力支撑，以顶层设计思路合理规划、改进政府网上服务将变得必要且可行，对于提升政府网上服务质量，缩小与商业网站的服务差距起到重要作用。

参考文献：

[1]于施洋，王璟璇.电子政务顶层设计：信息化条件下的政府业务规划.北京：社会科学文献出版社，2014

[2]于施洋，王建冬.政府网站分析进入大数据时代[J].电子政务，2013（8）

[3]于施洋，杨道玲，王璟璇等.基于大数据的智慧政府门户：从理念到实践[J].电子政务，2013（5）

（王璟璇，博士，国家信息中心信息化研究部助理研究员。研究方向：信息资源管理、电子政务）