深化改革提升城市交通运输服务水平

我国经济发展正由解决温饱向小康迈进，交通运输也由“走得了”向“走得好”转变，提升服务水平已成为交通运输行业发展的首要任务和战略重点，并要以解决人民群众最关心、最紧迫的运输服务问题为导向，以更好满足需求、提高满意度为核心，以全面深化改革为根本动力作为提升城市交通运输服务水平的指导思想。

一、进一步开放市场，更好发挥市场机制

在现有城市交通运输领域，因考虑其公益性而管制过多，人为造成垄断性，阻碍了市场的竞争。因此，在城市各种资源极其有限的条件下，如何配置既有交通运输资源、更多利用市场竞争机制激发运营主体提供更优质服务是目前及今后提升运输服务水平的重要途径。

（一）扩大运输市场开放，促进市场融合发展

目前，许多城市的交通领域存在大量非法运营行为，如“黑出租”、“摩的”的屡打不衰，主因是百姓客观上有服务需求、而合规市场不能很好地满足。而市场化程度高的行业，如汽车租赁业、货运业等，企业会有更强的意愿和动力服务用户，运输服务质量和水平都高。因此，未来应以更好地满足百姓需求为根本出发点，积极推进市场改革，以开放市场、降低市场准入为主，以执法打击为辅助，疏导非法营运市场，形成更大规模的合规市场。

市场化改革的核心是要降低市场准入、放松对运力和价格等的管制。在当前改革背景下，严格执行《行政许可法》，减少行政许可范围，精简行政审批流程、缩短审批时限，重点降低市场准入门槛，逐步放开各行业领域对运力等管制，有效减少出租、长途客运、维修、停车等非法运营车辆和主体，进行规范管理。在价格方面，出租车、停车、租赁、旅游包车、省际客运等所有非公益性、非基本公共服务，均应逐步放开价格管制，或设指导价及最高价，具体价格由市场决定；同时，完善公共交通票制票价体系，建立动态调整机制。几个重点领域改革具体如下：

——逐步深化地面公交市场改革。大城市的地面公交破除独家垄断的局面，或按照不同区域设立不同运营主体，或探讨地面公交网运分开，鼓励更多市场主体进入，形成几家企业有序竞争的局面。通过竞争对比，既有利于提高服务质量，又便于掌握真实运营成本，使公交补贴更合理有效。对社区通勤快车、定制商务班车、市郊公交、社区公交等易于独立、竞争的领域，率先实施规范的政府购买服务，通过招投标选择运营主体。

——推动公共客运业态融合发展。改变公共客运管理模式，由目前管理企业、车辆、人员等要素向管理最终服务转变。依据业务和服务种类，完善市场主体准入条件和资质标准，鼓励城市公交、道路客运、旅游包车、大型客车租赁等客运企业拓展经营范围，开展多种业务，实现融合发展。

——放松对出租行业管制，推动与小汽车租赁融合发展。逐步放开对出租车运力和价格管制，并采取与小汽车租赁的运力、价格等相同或相近管理，研究制定统一的市场准入条件和行业发展政策，鼓励运营主体开展多种类型服务，满足不同层次的出租、租赁需求。

——推进停车产业化。放宽停车运营企业准入，鼓励各种投资主体进入停车产业；放开路外停车价格管制，政府通过路内停车数量和价格对整个城市停车供给数量和价格进行调控；鼓励个人、企业停车泊位对外经营，通过市场手段推动错时停车和立体停车发展；逐步推进政府事业单位停车管理改革。

（二）推进政府购买服务

规范的政府购买服务是利用市场竞争机制提高运输服务水平的有效手段。2013年7月31日国务院常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务，提出将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题。

交通运输行业内应由政府提供的公益性或基本公共服务较多，通过特许经营或购买服务的方式可以使供给更有效。应加大政府购买服务的范围，包括占道停车经营管理、市郊公交、定制商务班车、社区袖珍公交、机场巴士、节假日道路客运、重大活动包车、行政事业单位班车、机场和火车站等大型客运枢纽的客流集散保障、特殊天气下的救援，以及停车违章执法、行业安全监管等公共服务。

公共交通是城市交通领域最大的政府购买服务，应加强城市公交成本规制，形成明确、规范、透明、有效的公交补贴制度，加强对服务质量的要求与考核，建立与其更为紧密的激励机制和约束机制。具体可将补贴分为基本补贴和激励补贴，后者取决于行业主管部门的业务考核和乘客的综合评价结果。

在政府购买服务、补贴等方面，确保“不同所有制主体的财产权利得到平等保护，不同所有制企业能够平等地使用生产要素”，保障对民营、国有制市场主体公平对待。同时，进一步完善相应的机制与制度，将政府购买服务与企业资质、信誉等挂钩，促进企业提高服务质量，引导行业健康发展。

二、转变政府职能

在放宽市场准入、减少行政审批后，政府管理职能从“事前审批”为主改变为“事中事后监管”为主，重点加强对运输市场的引导与监管，放管结合，推动形成“宽进严管”的局面。

（一）加强对行业发展的引导

引导运输市场有序竞争、健康发展是政府行业管理的重要职责，其中，发布行业信息、加强质量信誉考核是重要手段和方式。

——通过发布行业信息，供企业决策参考进而引导行业发展。完善对各行业运营主体、运力等监测与统计，加强行业经济运行分析，及时发布相关信息，为运营企业决策提供参考。如，企业会根据整个行业的运力发展情况，调整自身运力配置以及业务类型。另外，政府发布的一些价格、成本、行业总体盈利等经济运行情况，会对整个行业的发展产生较好的引导作用。如，进一步完善道路货运成本监测和价格指数，研究建立价格监测分析制度，适时公布城市配送平均运价，引导市场合理价格的形成。

——加强质量信誉考核等手段，引导企业通过提高服务质量和企业信誉进行市场竞争。市场进一步放开后，运输服务在数量上的需求会得到充分满足，但质量未必会有很大提高，因为在市场发展初期，价格战往往是市场竞争的主要手段，这将极大地降低企业和行业利润，也影响着服务质量。因此，非常必要逐步引导运营企业依靠质量而非价格争夺市场，主要手段为加强质量信誉考核。基于不同业态特征，逐步建立和健全道路客运、旅游包车、出租车、汽车租赁、道路货运（含传统货运、城市配送、搬家、快递等）、停车、机动车维修等行业的质量信誉考核制度。一方面，将考核结果与客运线路资源配置、运力运营许可证发放、政府购买服务等挂钩；另一方面，加大考核结果宣传，推广优质企业，引导消费者。同时，建立汽车租赁信用体系，促进行业内企业对用户信誉考核信息共享，加强该系统与公安、法院、银行等其他社会信誉体系的衔接，将个人汽车租赁信誉作为重要组成部分，纳入社会公共信誉体系。

（二）完善行业管理制度，加强执法与监管

管理制度、标准规范是行业管理和执法的依据，目前许多领域相关制度需要建立和进一步完善，较为重要的包括：

——完善客运管理制度。建立、完善公共交通运营监管和服务规范等，严格落实对轨道交通、地面公交公司运营考核。推动《出租汽车服务规范》实施，依托出租汽车公共信息服务平台和行业监管平台，加强对企业主体考核评定。全面推动实施机动车停车管理办法、占道停车经营服务规范等，界定管理主体及责任，约束运营主体和消费主体。研究出台管理办法，强化旅游包车、道路客运、道路货运等行业“挂靠、承包”运营模式中公司的责任与风险承担，推动公司加强对挂靠车辆和人员服务的管理，引导逐步向“公车公营”模式转变。按照“谁违章谁负责”的原则，通过租赁合同、违章时间等判定违章主体，由目前租赁企业改变为违章行为人，建立合理的汽车租赁违章处理机制。

——完善货运管理制度。贯彻落实国家七部委《关于加强和改进城市配送管理工作的意见》，合理确定城市配送车辆的通行区域和时段，建立完善公开、公平、公正的配送车辆通行许可发放制度；在此基础上，逐步取消对货运配送车辆通行限制。研究制定非机动车从事快件收投业务的相关行业标准和管理办法，推动城市物流配送发展。完善道路货运尤其是快递业的保险制度，建立再保险制度或重大事故保险基金等，以保障出现安全事件、货损货差后的赔付。

三、建立科学合理的工作机制

按照决策、执行、监督分立的原则，明确并调整城市交通管理部门职责，建立“职责对等”的分工机制，加强对任务、政策的落实考核。

——建立“职责对等”分工机制。政府行业管理的职责是确定的，不管如何进行管理机构设置及职能划分，各具体职能都将落到某一具体部门，统一管理与部门分治的区别是内部协调和外部协调。因此，多部门管理不是主要问题，关键在于各部门是否把自己份内的事情做好，以及在此基础上建立的协调机制是否有效。在推动和落实工作任务过程中，将任务、行动细化，根据部门实际职能，明确责任主体，建立职能与责任对等的分工机制，同时完善部门协调机制，加强资源共享和政策衔接，推动形成“分工负责、各司其职、协同推进”的工作格局。

——加强对部门工作任务考核。政策措施和工作任务有制定、执行和监督评估等环节，科学合理的制定是前提和开始，更重要的是严格执行和落实。为促进和约束各部门积极落实各项任务，必须加强监督评估和考核，以有效促进政策的落实，判定各责任主体的绩效和政策的有效性。

四、强化公众参与监督

提高运输服务质量的最终目的是让公众更加满意，公众是最终评判者。政策措施实施过程中，强化公众参与监督尤为重要。对相关部门的考核应充分考虑公众的意见和评价，将群众反映的交通问题办理情况纳入行政效能监察与部门绩效考核范畴。

（一）完善公众沟通反馈平台与制度

加快推进运输服务监督电话、网络等的整合，增强各地投诉中心96123机构的力量，拓展业务受理范围，作为交通运输全行业的投诉平台，包括公交、道路客运、出租、租赁、旅游包车、停车、货运、维修、水运等所有行业，改变目前各投诉监督电话各自为政状况，尤其是改变部分行业领域业务咨询电话与行业监督电话相同且在企业的现象；加强投诉中心对信息的分析整理能力，为行业部门绩效考核和政府决策提供支撑和依据。

（二）尽快建立和完善群众投诉的处理与反馈机制

研究出台相应管理办法，明确办理时限，规范办理流程，将群众问题受理、分办、办理、答复、回访形成闭环体系，确保将群众反映的交通问题落到实处，做到“件件有着落，事事有回音”，将投诉率、办结率、群众满意率等作为部门考核的重要指标。

（三）建立代表百姓群众、消费者的民间组织

包括公共交通乘客委员会，汽车维修消费维权专家委员会等。既强调这些民间组织对乘客和消费者提供信息咨询和建议，也应参考借鉴人大专业委员会的职能作用，更强调其对运输服务质量、服务水平的监督，以及在规划、评估中的作用。

（程世东，国家发展改革委运输所）