利益博弈视角下的生态补偿机制协调路径

时舒欣　丁金华

摘要：随着经济的飞速发展，生态环境危机日益严重，生态建设刻不容缓，而作为我国经济发展重镇的苏南地区在生态建设方面也作了有益的尝试。生态补偿作为生态建设中的利益协调机制，其工作成果对生态环境保护治理成效有重要的影响。从生态补偿利益博弈的视角出发，在对生态补偿中各利益方的博弈行为及其利益诉求进行分析的基础上，针对苏南地区在生态补偿工作中存在的权利回应机制缺失、融资手段单一、监管机制简陋等一系列问题进行的分析表明，通过包括受偿者利益反馈机制、市场交易平台在内的权力回应机制的构建，市场调控手段的采用和市场机制的建设，监管体制以及国家和地区生态补偿法律体系的建立和完善来实现在生态补偿决策、运行、管理三个层面各利益主体间的交流和相互制约，有利于构建完善的生态补偿利益平衡机制，而群众环境保护意识和生态维权意识的增强则是生态补偿制度得以顺利运行的社会基础和根本保障。

关键词：生态补偿；利益博弈；调控策略

中图分类号： S181 文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2015）03-0406-04

生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度[1]。在土地浪费严重，生态环境日益恶化并逐渐成为制约经济发展的重要因素的今天，生态补偿机制的建立与完善对于均衡社会利益，调节社会矛盾，顺利实施可持续战略以及实现人与自然和谐相处等有着重要的意义。

苏南地区是我国经济最发达的地区之一，面对日益严重的生态环境危机，苏南地区响应国家号召，开展了包括生态补偿在内生态建设工作。早在2008年，苏州市委、市政府便将建立健全生态补偿机制列为全市城乡一体化发展综合配套改革的重点内容之一；2010年苏州市人大相继作出了《关于进一步加强苏州生态文明建设的决定》、《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》，并在市内多个地区进行了生态补偿的尝试[2]。苏州市的生态补偿工作为全省作了表率，然而在实试过程中也暴露出许多问题，如强调了生态补偿费的强制执行，忽略了具体受偿人民的利益诉求；强调了政府管制和买单的作用与可行性，忽略了对于经济市场机制的运用[3]；强调了区域内的管制协调，忽略了区域间的协商合作等。这些问题降低了生态补偿工作的利益协调效果，不利于地区的生态建设。基于这一现状，我们从利益博弈角度出发，在分析生态补偿各利益主体博弈模式的基础上，从生态补偿决策、运作与管理等不同层面探求平衡其利益冲突的可能性应对策略及机制构建，以推动苏南地区生态补偿工作更好地开展。

1 利益博弈视角下的生态补偿

1.1 生态补偿博弈的相关利益主体

1.1.1 补偿主体

补偿主体一为政府，生态利益的公共利益属性和通常情况下受益主体的广泛性决定了政府在受益主体和受偿主体之间难以进行直接补偿时，作为公共利益的代表向受偿主体进行补偿。此时，政府实际上是替代补偿主体。补偿主体二为可以明确界定的生态受益者，某些情况下，生态受益者和生态利益提供者可以做出明确的界定，如流域上下游之间、特定的区域之间。这时候，补偿主体和受偿主体之间可以通过双方协商谈判而进行直接补偿。补偿主体三为导致生态利益减损的环境资源开发利用者，其因开发利用活动导致严重的环境污染和资源破坏，使一定区域范围内的生态服务功能下降，公众的生态利益减损，环境资源开发利用者因此负有补偿义务。

1.1.2 受偿主体

受偿主体一为特定生态功能区，2008年的《全国生态功能区划》将全国生态功能区划分为生态调节功能区、产品提供功能区和人居保障功能区3类。2011年的《全国主体功能区规划》从国家层面提出优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的开发模式。重要生态功能区所属的地区或公众履行了其所承担的保护生态环境、维持生态平衡的义务，但同时也被剥夺了发展自身经济、摆脱贫困的权利，政府或生态受益者理应对其承担补偿责任。受偿主体二为因保护和改善生态环境而自身利益受损者，指生态建设过程中，为提高生态服务功能做出贡献，创造或增进了公众生态利益而自身利益减损的社会主体，如参与退耕还林、退耕还湖工程的农民等。受偿主体三为环境资源开发或破坏的直接受害者，指开发利用环境资源活动中造成污染和破坏，在治理环境污染和资源破坏过程中的直接受害者[4]。

1.1.3 生态补偿执行主体

政府除了作為生态补偿的补偿方之一，还兼任着生态补偿执行主体的双重身份。在建立生态补偿制度，协调生态补偿各方利益，搭建生态补偿合作对话平台，引导市场主体进行生态补偿运作等方面政府主体从平衡社会利益、维护社会公平、实现区域可持续发展的角度出发发挥着不可替代的执行主体的作用。

1.2 生态补偿利益主体间博弈关系分析

博弈论又称对策论，是研究各博弈方之间的策略对抗、竞争，或面对一种局面时的对策选择。即在多决策主体之间行为具有相互作用时，各主体根据所掌握信息及对自身能力的认知，做出有利于自己的决策的一种行为[5]。

地方政府作为生态补偿的主体，其关注的焦点是如何通过对社会利益的合理分配来最大限度地推动地方社会经济的发展。因此，地方政府对生态补偿的利益诉求主要表现在要用最经济的补偿手段为地区谋取最好的发展前景，并凭借其掌握的政治权利对各种社会利益进行平衡与折中，并对社会资源进行分配。而在我国，因政府管制的行政模式所限，政府在生态补偿博弈各方中具有压倒性的优势，使得博弈机制整体呈现失衡的倾斜态势，政府手段过于强势专断会引起其他利益方利益诉求难以表达，参与兴趣降低，互动不畅，生态补偿公平性受损等诸多问题，从而导致博弈过程陷入僵局，博弈内容僵化，利益平衡困难。

而在市场经济条件下，企业根据市场需求做出对自身有利的选择，传统经济学相信市场机制可以促成个人利益与集体利益的最大化，而囚徒困境的理论却否定了这样的观点。如在资源开发利用中，作为公共资源的生态环境，由于其自身的外部性，无法通过价格、竞争机制来实现其最优配置，因此通过生态补偿来进行利益平衡，但博弈双方为生态资源的保护者和生态资源的受益者，通常都会朝着自身利益最大化的方向做出选择，往往最后的结果就是双方实现了个体理性的纳什均衡，却无法实现个人利益和社会利益的最大化。在这些情况下，都需要政府政策的调控干预来调配个体的利益选择，将个人理性与社会理性相结合，实现真正合理的利益平衡[5]（图1）。

2 生态补偿中利益调控面临的主要问题

2.1 权力回应机制缺失导致生态补偿公平性受损

在苏南地区的生态补偿工作中，生态环境保护与管理权利从政府系统向社会系统自上而下的单向运作，社会公众和社会组织系统被动地执行和实施，缺少社会系统的反馈和交流机制，政府是生态环境保护与管理的权利核心，社会系统的话语权和参与管理权大受限制[6]。同时，由于参与群众自身知识文化水平的局限性以及缺乏组织，导致生态利益表达主体缺失，群体性的诉求被个体化，弱势群体在社会利益分割与制衡中难以与其他利益主体集团抗衡，其应享有的生态利益丧失或被侵蚀。

权利回应机制的缺失导致了生态市场治理失灵，社会治理不足，生态补偿工作效率低，群众认同度低。弱势的利益主体因其在生态补偿中缺少话语权导致其机会成本较低，长此以往，还会形成生产性锁定，抑制地区发展能力。而利益表达机制的缺失又增加了受不公待遇群体采取体制外的表达手段的几率，从而增加了社会动乱与不稳定的风险[6-8]。

2.2 资金筹措手段僵化导致生态补偿资金缺乏

目前，资金缺乏是苏南地区生态补偿的关键障碍，资金筹措手段僵化是导致这一问题的根本原因。而资金筹措手段僵化实际则是由生态补偿机制内部政府主体与市场主体互动机制权利失衡，互动模式僵化造成的。

首先作为苏南地区生态补偿执行主体的苏南各地方政府在生态补偿过程中存在职能越位的问题，如苏南乡村地区普遍存在的金融抑制严重的状况就是其体现。政府过多的限制导致市场主体能动性减弱，积极性降低，参与性不强。其次地方政府还存在职能缺位的问题，苏南地区生态补偿市场交易平台的缺失，生态产权市场法律制度规范的缺位都增加了市场参与生态补偿的难度，降低其参与调节的可行性，而目前国际上较为流行的碳交易、水交易、生态标志认证、信托基金等市场补偿手段也都没有得到政府的支持利用。政府权力施行不当造成的挤压加之市场主体本身绿色发展意识与责任心的缺失共同导致了苏南生态补偿市场统筹困难的局面。

而就同样作为补偿主体的政府本身来说，其自身的体制问题是其陷入政府筹资困境的根源，生态补偿标准界定的不合理性、补偿手段的单一性和不可持续性以及缺乏横向转移机制的补充和有力的生态税费制度政策的支撑导致了生态补偿高开低走的尴尬局面[9-11]。

2.3 观念、法律监管制度、基础研究落后导致生态补偿缺乏保障

目前，从苏南地区乃至全国都存在生态环保意识缺失，生态补偿观念落后的问题。长期存在的“环境资源无价”观念难以根除，在这样的意识背景下，社会各方对生态补偿制度建立存在潜意识的轻视心理，生态补偿重要性被降低甚而忽视。这种态度导致生态补偿概念群众接受难度增大，生态补偿与生态保护总是被混为一谈，生态补偿相关法规被归并在现有环境法中，完整独立的法律体系缺失，而相关法律内容简略，可操作性差，而针对苏南地方生态补偿的具体法规更是敷衍了事，千篇一律。对生态补偿的轻视还导致了统一的管理机制的缺位，生态补偿管理部门分割严重，政出多门，实际操作中依据混乱，效率低下，建设工作多沦为面子工程。同时，生态补偿监督机制简陋，以苏州为例，其生态补偿制度运作过程中缺少一个相对独立的监督方，对生态补偿的实施也没有进行独立的评价，更缺乏有效的救济机制进行监督与制衡[11]。最后，人们对生态补偿的轻视加剧了其相关基础研究滞后，进一步造成生态补偿运行合理性缺失，从而再次降低群众的认同感，导致生態补偿陷入管理失灵的恶性循环[11-13]。

3 苏南地区生态补偿协调路径分析

3.1 决策层面——组织社会力量，搭建对话平台

决策层面的利益调控主要是为各利益主体创建一个利益表达、博弈的平台，减少由利益表达机制缺失带来的不公平因素对决策结果的干扰。在苏南乡村等地的生态补偿决策过程中组建社会中间层组织[14]来代表弱势群众进行利益表达，同时配以专业人员对其进行专业技术及法律方面的指导和援助。社会中间层组织由于其所具有的公益性、非营利性和民间性等特点，且能够代表其成员以及一定范围内的利益相关人，因此更容易取得相关利益群体的信任，更好地进行利益表达，同时也能促进决策过程的公正进行。

针对具体的决策过程，首先，在决策之初就应当使各利益相关方都加入到平等对话中来，并鼓励代表相关利益群体的社会中间层组织纳入决策参与的相关方，利用社会中间层组织的能力可以统一其代表利益方的利益诉求，避免了群体性诉求个体化而导致的话语权失效，同时可以减少体制弊端引起的矛盾，增强相关机构的应对能力。其次，在决策过程中，不同利益主体应在专业技术人员支持下，将各方矛盾和冲突转化成相应的观点和论据使其理性与表面化，使得各方充分认识到其在建设过程中的利益得失，有针对性地在特定生态建设情景之中开展公平的博弈，并基于这样的基础制定初步的协调方案。另外，相关部门应将各方协调的结果相应地反映到生态建设政策方案的筹划与制定中，减少方案执行中的漏洞，增强其可执行性，使这种共同参与的民主性手段与传统的政府指令性手段互为补充，同时带动公众的理性思考，提高其参与决策的积极性与能力，并提高政策的透明度与可操作性[15]。最后，社会中间层组织应向进行生态维权的群众提供力所能及的帮助，苏南各地方政府也有义务支持协助其组织开展群众的相关法律知识学习、技术培训等活动，同时鼓励其加强与其他组织的联系和合作，如律师事务所、公证处、妇联、共青团、工会等，扩大其法律援助工作的社会影响力（图2）。

3.2 运行层面——拓宽生态补偿融资渠道，健全融资机制

首先，建立完善生态补偿税征收体制与纵横向转移支付机制。政府作为生态补偿的执行主体，在国家层面，应通过立法设立生态补偿税，与自然资源保护税、污染税以及其他相关税收法律制度并列，共同构筑我国的生态税法律体系。而就苏南地区来说，可以尝试建立生态补偿费制度，建立生态补偿专项资金，切实加强水资源费的征收，调整优化水资源费使用结构，用于水源工程和水资源保护工程建设。在苏南城市开展基于生态补偿的纵向财政转移支付制度创新，以各市、区为单位，在现有的一般性转移支付核算因子的基础上，增加生态补偿因素，增加各市、区对乡镇一般性转移支付[16-19]。在处理流域生态补偿问题如太湖水域的湿地生态补偿问题时，采取流域统一管理为主、地方政府区域管理为辅，由国家牵头建立跨区域湿地生态补偿协作制度，依靠周边的苏州、无锡等市县的协调合作共同完成，并在合作的基础上实现相互监督与制约[11]。建立地区间横向生态补偿协作机制、健全横向支付手段，提高生态治理、生态补偿效率[13～20]。

其次，建立苏南地区生态环境资源保护的产权交易市场。政府应充分发挥生态补偿执行主体的组织协调能力，搭建生态补偿市场交易平台，积极尝试政府绿色采购、生态建设配额交易、生态彩票和生态补偿债券、生态标志制度等一系列市场筹资手段，调动生态补偿市场主体的积极性，打破政府纵向转移为主的筹资局面。开发苏南地区湿地生态市场服务系统，培育湿地生态补偿资本市场，支持具有一定竞争优势并致力于湿地资源开放利用的生态环保企业上市发行股票，进行社会融资。积极开展生态工程建设，将“十二五”规划所倡导的生态工业、生态农业、生态养殖、生态林业、生态旅游等产业的开发建设落到实处，拓宽生态补偿金的市场统筹渠道[16～22]。

最后，政府主体应放宽对市场补偿主体的金融限制，制定激励机制。通过实施优惠利率、贴息贷款和提供担保等政策推动苏南乡村地区银行进行“绿色银行”建设。鼓励政策性银行如中国农业发展银行和开发银行等提供技术援助贷款，强化商业银行的社会责任感，敦促其将实施可持续金融战略作为其核心价值导向。加强信贷项目的环境风险管理，可建立信贷项目分类过滤机制，依据环境风险标准对贷款项目进行分类过滤，实施不同的授信标准，或建立绿色信贷审批快速通道，对绿色环保、清洁能源等项目纳入循环经济、降低污染的优质项目中优先审批发放[10]（图3）。

3.3 管理层面——完善法律体系，健全监管机制

首先，推进生态补偿顶层立法，完善蘇南地方生态补偿法律制度。（1）制定确实可行的生态补偿条例，并使生态补偿的具体内容（生态补偿的目标、原则、补偿的对象、主体、标准、基本途径、相关法律责任等）得到明确具体的规定。对现行的环境关系进行全面性调整，以与新的生态补偿需求相适应[13-20]。（2）完善苏南地区以湿地生态补偿法律制度为主的生态补偿法律体系。湿地资源产权界定是完善湿地生态补偿法律制度的第一步，针对目前我国湿地资源法定所有权与事实所有者相分离的现状，可行的措施是根据湿地分布的特点及其面积大小和重要程度，实行从地方政府到农民集体再到个人的使用权层级性界定方式。另外地方相关机关应考虑将湿地实施生态补偿的诸多内容，如补偿对象、范围、标准、方

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式等列入地方的湿地保护条例中，以法律的权威赋予其实施的正当性[11]。

其次，整合重构生态补偿管理体制，完善流域生态环境管理制度。苏南各县市亟需建立一个针对生态补偿制度运作的顶层协调机制，并利用此权威机构来进行统一领导与协调，整合有关生态补偿监管内容，将部门筹措生态环境资源资金的行为转变为政府行为，消除各个部门各自为政的现象，建立湿地流域横向生态补偿管理协调机制，加强区域间合作，解决跨市跨区域湿地、流域综合补偿经常面临难产的问题[11]。同时，完善流域生态环境管理制度，制定太湖、阳澄湖生态保护区补偿管理制度，建立流域断面水质监测系统和水文监测系统和基于水质和水量达标控制指标的水资源保障补偿制度。落实两湖生态保护区建设规划，加强生态保护区基础设施及生态保护项目建设，提高生态保护区建设和管理水平[16-22]。

最后，构建苏南地方生态补偿全方位监督机制。（1）建立生态保护责任制，实施官员问责制的监管手段，市、县、镇、村之间通过签订生态补偿目标责任书的方式来明确责任、权利的归属[11]。（2）完善生态救济制度，通过立法保障对生态补偿制度的具体救济方法、程序、责任方式予以规范化、制度化。建立生态补偿的诉讼保障机制，使生态资源的供给者、受害者能通过法定的行政复议、司法诉讼、环境仲裁等多种手段来维护其自身权益，实现权力救济的有效运转[13]。（3）政府加大斥资支持鼓励相关科研教育机构进行生态补偿机制构建的科学研究工作，以推动苏南地区的生态补偿机制科学建设。（4）引入社会力量对生态补偿过程进行监督。重视社区等非政府组织在生态补偿中的重要作用，可通过举办听证会、座谈会，进行问卷调查、实地走访等方式来为社区参与生态补偿提供渠道。引入媒体监督、社会舆论监督等方式，促进信息公开化，并加强生态补偿概念及相关法律、制度的科普教育工作，加强群众的生态系统价值认同感和生态维权意识，从而促进生态补偿政策更好地执行[18-21]（图4）。

4 结论

生态补偿机制运行的根本目的是在生态建设中保障社会公平，平衡社会利益，从而最终实现社会的可持续发展。而生态补偿机制发挥真正的效力有赖于社会生态、发展观念的转变和相关体制的合理建设和完善。本研究针对苏南地区生态补偿机制实施现状，从生态补偿利益主体博弈的角度分析了生态补偿利益协调的可行路径。结果显示，通过包括受偿者利益反馈机制、市场交易平台在内的权力回应机制的构建，市场调控手段的采用和市场机制的建设，监管体制以及国家和地区生态补偿法律体系的建立和完善来实现在生态补偿决策、运行、管理三个层面各利益主体间的交流和相互制约，有利于构建完善的生态补偿利益平衡机制。而群众环境保护意识和生态维权意识的增强则是生态补偿制度得以顺利运行的社会基础和根本保障。

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