浅谈矿产资源开发生态补偿制度

宁胜功

摘 要：由于矿产资源的开发给矿区生态环境带来的一定破坏，从而引发了各类社会问题。为解决并预防更多社会问题的出现，我国结合国内实际情况，并汲取国际成功经验，以不断完善矿产资源开发生态补偿制度。文章简单阐述了矿产资源开发生态补偿制度的基本概念，并从法律及经济两方面分别具体分析了矿产资源开发生态补偿制度。

关键词：矿产资源；生态补偿；法律制度

一、引言

随着社会的不断进步，经济发展与生态环境的矛盾也会进一步加剧，为能缓和经济发展与生态环境之间的矛盾，在获取经济效益的同时也兼顾生态效益，就必须建立行之有效的生态补偿制度，以实现经济的可持续发展。

二、矿产资源开发生态补偿制度概述

生态补偿，即指为改善及维护生态环境、抑制自然资源的消耗，实现人类社会及自然生态系统的可持续发展而对生态环境展开的一系列补偿和恢复活动。矿产资源开发生态补偿，即将生态补偿理论应用于矿产资源开发的过程。矿产资源开发生态补偿制度，即为保护生态环境，促进人类社会及自然环境的和谐、可持续发展，政府通过对矿产资源开发所有人征收一定费用以勘探新资源、开发新技术，从而实现补偿矿产资源因开采而出现短缺的一系列活动及相应保障制度的总称[1]。

三、矿产资源开发生态补偿制度

（一）生态补偿法律制度

生态补偿法律制度生态补偿法律制度是指依托法律法规所建立起来的各种与生态补偿相关的社会关系规范制度的总和[2]。现我国矿产资源生态补偿法律制度尚未形成格局，相关制度及规定都零星地分散于各法律法规当中。

1、生态环境修复法律制度。自80年代开始，我国政府便开始了治理和修复生态环境的相关立法工作，相关措施也由此展开。如1988年所颁布的《土地复垦规定》当中明确了“谁破坏，谁复垦”的基本治理原则，同时制定了相应的土地复垦制度及土地补偿费制度。这在一定程度上为矿产资源开发的生态补偿提供了法律依据。1986年所颁布的《中华人民共和国矿产资源法》提出了更多有关于矿产资源开发当中环境保护及资源保护的方式和方法，此法的颁布标志着矿产资源开发生态补偿正式步入法制化道路。之后，随着矿产资源开发的不断深入，生态环境问题也越来越多，而相应的矿产资源开发生态补偿法律制度也越来越完善，如1994年，国务院颁布了《矿产资源法实施细则》；2009年，我国颁布了《矿山地质环境保护规定》等。

2、矿产资源开发税、费法律制度。1994年，我国颁布了《矿产资源补偿费征收管理规定》，此规定明确指出矿产资源的开采需缴纳一定补偿费，另针对补偿费的计算、相关管理机构也作出了明确规定，同时还指出了补偿费的使用途径。1996年所颁布的《中华人民共和国煤炭法》第二十条明确规定：“煤矿建设使用土地，应当依照有关法律、行政法规的规定办理。征用土地的，应当依法支付土地补偿费和安置补偿费，做好迁移居民的安置工作。”1999年所颁布的《近矿权采矿权使用费和价款管理办法》详细规定了有关于控矿权采矿权的收费标准、管理办法及使用方式。另2009年所颁布的《矿山地质环境保护规定》明确规定了采矿人应缴存一定矿山地质环境治理恢复保证金，且明确规定了缴存数额，以此确定了矿山地质环境治理恢复保证金制度。

3、矿产资源开发监督及权利救济法律制度。此制度内容零星分散于上述所有法律当中，主要内容存在于1987年所颁布的《矿产资源监督管理暂行办法》（以下简称《办法》）当中，该《办法》明确规定了各管理主体的具体职责及开发者所应履行的义务，并制定了相关责任及处罚制度。在实际应用当中，应注意结合其他相关部门法律，以为矿产资源的开发生态补偿提供法律支持。如《办法》第二十四条明确规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在收到处罚通知之日起15日内，向人民法院起诉。”这就为当事人采取相应的权利救济措施提供了法律依据。此外，2004年，我国国土资源部制定了《国土资源听证规定》，此规定明确了矿产资源的听证制度，同时当事人还可依照《信访条例》上的相关规定采取上访等方式以维护其正当救济权利。

（二）生态补偿经济制度

现生态补偿经济制度的实施者主要是政府，政府利用加强财政转移支付等方式提供相应的补偿资金，从而提升生态效益[3]。从补偿主体方面来看，生态补偿经济制度包括政府补偿、市场补偿和社会补偿。

1、政府补偿制度。政府补偿，即政府利用管制、补贴、税收优惠、转移支付等方式所实施的补偿活动。政府补偿主要有财政转移支付及生态补偿专项基金两种方式。其中财政转移支付为强干预性的生态补偿方式，而生态补偿专项基金为弱干预性的生态补偿方式。

财政转移支付制度，即利用各级政府的财政能力差，为实现各地公共服务的平衡而采取的一种财政资金或是财政平衡制度。我国财政转移支付有纵向财政转移支付和横向财政转移支付两种方式，纵向财政转移支付是指上级政府对下级政府、单位及个人所实施的财政转移支付；横向财政转移支付是指同级政府之间的财政转移支付。

生态补偿专项基金是指我国为各部门能有效开展矿产资源开发生态经济补偿而设置的特殊资金。现我国多数与生态环境保护相关的部门都已设立了生态补偿专项基金，以为有利于生态保护及环境建设等行为提供资金支持。另各部门可根据相关政策及实际需求设立特殊的专项基金，并制定相应的补贴科目及标准。如林业部门为加强建设生态公益林而设立了森林生态效益补偿基金。

2、市场补偿制度。市场补偿，即市场交易主体在相关标准及法律法规范围内使用各种经济手段，利用市场行为来对生态环境进行改善的一切活动的总和。我国生态经济补偿的市场补偿制度主要有生态税费制度及市场交易模式。生态税费制度，即通过税收、征费等方面优惠方式以实施生态补偿；而最典型的市场交易模式则主排污权交易，其是指在污染物排放量保持在允许排放量范围内的基础上，区域内的各污染源利用货币交换的方式以对排污量进行调剂，从而减少区域内排污量，进而达到保护生态环境的目的。我国现已于10多个城市实施排污权交易，所涉污染物众多，如大气污染物、水污染物、生产配额等，并取得了较好的成绩。

3、社会补偿制度。社会补偿，即拥有生态环境保护思想觉悟的非利益相关者通过某种渠道，利用一定手段所进行捐助和资金募集，如国际组织捐赠、国内组织捐赠、个人物资捐助等，并与生态保护义务群体所建立起来的惠益关系。社会补偿可有效弥补政府补偿和市场补偿“失灵”时所带来的损失。社会补偿的主体为非政府组织，补偿手段多样，如资金补偿、物资补偿、智力补偿等，通过联系相关部门以实现生态补偿。社会补偿的效率高，具较强灵活性，且资源引进容易、补偿方式多样，是保护生态环境的重要方式之一，可有效减轻政府补偿的工作量。我国较为典型的社会补偿案例当属世界自然基金会于长沙所设立的项目部参与的长江项目。

四、结束语

通过上述分析可发现，虽然我国拥有各类生态补偿制度，包括法律制度和经济制度，但总体而言，我国针对矿产资源开发的生态补偿制度尚未成熟，因此，在未来的发展当中，我国还需不断深入研究生态补偿的理论及方法，从法律角度及经济角度不断完善矿产资源开发生态补偿制度。

（作者单位：成都理工大学）

参考文献：

[1] 王世进，卢俊辉.论矿产资源开发生态补偿制度的完善[J].江西理工大学学报.2012（02）.6-8+12

[2] 高新才，斯丽娟.甘肃矿产资源开发生态补偿研究[J].城市发展研究.2011（05）.49-52

[3] 侯超芳.矿产资源开发生态补偿制度探讨——以煤炭资源为例[D].山西大学.2013