经济发展和PPP制度对发展中国家基础设施PPP项目的影响

张水波++郑晓丹

摘要：以金砖四国为例，首先构建了PPP制度成熟度的分析框架，其次探究了经济发展速度和PPP制度成熟度对发展中国家基础设施PPP项目数量及实施质量的影响作用，最后剖析了PPP制度成熟度的各个维度对基础设施PPP项目实施质量的影响力。

关键词：基础设施PPP项目；发展中国家；经济发展速度；PPP制度成熟度

中图分类号：F294

The Effect of Economic Development and PPP Institution on PPP Infrastructure Projects in Developing Countries

ZHANG Shui-bo，ZHENG Xiao-dan

（School of Management and Economics， Tianjin University， Tianjin， 300072）

Abstract：This paper takes BRIC as cases to build the framework of PPP institutional maturity， explore the effect of economic development speed and PPP institutional maturity on the quality and quantity of PPP infrastructure projects in developing countries， and dissect the influence of different dimensions of PPP institutional maturity on the quality of PPP infrastructure projects.

Key words：PPP infrastructure projects；developing countries；economic development speed；PPP institutional maturity

引言

发展中国家现有的基础设施条件相对薄弱。为了改善基础设施条件，发展中国家需要新建大量的基础设施项目。然而发展中国家的财政能力有限，难以独自承担大规模建设基础设施项目的巨额资金投入。为了缓解政府的财政压力，发展中国家纷纷在基础设施领域引入私人资本，通过PPP模式来发展基础设施项目。根据世界银行的统计，在1990～2012年间，150个发展中国家共发展了5783项基础设施PPP项目[1]。

通过观察世界银行的统计数据，可以发现，各个发展中国家的基础设施PPP项目发展情况存在明显差异。这些差异是如何形成的？

已有研究认为，发展中国家基础设施PPP项目的发展情况主要受经济发展速度的影响，即对于发展中国家而言，经济发展速度越快，基础设施PPP项目的发展情况越优[2， 3]。然而在实践中，却存在与以上理论分析不一致的现象。例如在1990～2012年间，墨西哥的GDP年平均增长率为2.9%，而巴西为2.7%[4]；墨西哥共发展了204项基础设施PPP项目，其中被取消或不良项目占投资额总和的6%，而巴西共发展了643项基础设施PPP项目，其中被取消或不良项目占投资额总和的1%[1]。由此可见，以上理论分析并不完整，除经济发展速度外，还有其它因素影响了发展中国家基础设施PPP项目的发展情况。

PPP模式相比传统建设模式，其复杂性更高，因此更需要有成熟的规则来对PPP项目的实施进行引导[5]。North认为制度就是进行社会活动需要遵循的规则[6]。根据North的理论，PPP制度就是实施PPP项目需要遵循的规则。因此，PPP制度是否成熟对PPP项目的实施有重要影响[7]。故本文认为，除经济发展速度外，PPP制度成熟度也会影响发展中国家基础设施PPP项目的发展情况。故本文就旨在探究经济发展速度和PPP制度成熟度如何共同影响发展中国家基础设施PPP项目的发展情况。通过本文的研究，在理论上，将对已有关于发展中国家基础设施PPP项目发展情况的影响因素以及影响作用的研究进行补充；在实践上，可以指导发展中国家如何更好地发展基础设施PPP项目，因此进行本研究十分必要。

本文在分析过程中，以金砖四国（巴西、俄罗斯、印度、中国）为例。金砖四国已经大量采用PPP模式来发展基础设施项目[1]，并从中获得许多经验和教训。因此通过分析比较金砖四国的经济发展速度、PPP制度成熟度、基础设施PPP项目发展情况，不仅可以归纳出经济发展速度和PPP制度成熟度对发展中国家基础设施PPP项目发展情况的影响规律，更可以为其它发展中国家后续发展基础设施PPP项目提供指导。所以本文选择以金砖四国为例进行研究。

1分析框架

1.1 经济发展速度

反映国家经济发展速度最常用的经济指标为GDP增长率[8]。因此本文就选用GDP增长率作为分析金砖四国经济发展速度的框架。但由于本文需要分析的时间跨度较长，为了便于分析，本文将GDP增长率调整为GDP年平均增长率 ，以反映在时间跨度较长情况下的平均经济发展速度。

1.2 PPP制度成熟度

Scott[9]提出了国家制度的概念。国家制度包括正式制度、社会规范、文化认知。以下本文就在国家制度概念的基础上，结合PPP项目的特点，对PPP制度的内涵进行分析。

PPP项目的投资规模大、法律关系复杂，需要专项的PPP法律法规对其进行指导、约束及保护[5]。学者们普遍认为适当的项目选择、合适的私人部门、明确的公私双方权利义务、合理的风险分配、适当的监管是PPP项目的关键成功因素，PPP法律法规应对这些关键成功因素进行详细规定[5， 10]。故本文将PPP法律法规设定为PPP制度的一个维度，它可以引导和规范基础设施PPP项目的执行过程。

发展中国家常常缺乏与PPP相关的知识和技能，故学者们普遍认为需要成立专职的PPP管理机构来解决该问题[7， 11]。PPP管理机构应负责项目的行政审批、监督检查、管理咨询、人员培训等工作[5， 10]。因此，本文将PPP管理机构设定为PPP制度的一个维度，它有助于提高基础设施PPP项目的实施效率。

基础设施PPP项目多以服务公众为最终目的，政府的利益并不能代替公众的利益。因此，公众参与十分重要[12]。在项目决策阶段，对于涉及公众利益的决策，应广泛征求公众的意见，了解公众的真实需求[12]。此外，由于PPP项目容易发生腐败问题，而腐败问题的最佳解决方式是提高透明度。公开信息以接受公众监督是提高基础设施PPP项目透明度的有效方式[12]。因此，本文将PPP公众参与设定为PPP制度的一个维度，它有助于提升基础设施PPP项目的服务质量和透明度。

综上所述，本文设定的PPP制度分析框架包括3个维度： PPP法律法规、PPP管理机构、PPP公众参与。本文将以金砖四国在这3个维度上的成熟度来综合反映金砖四国的PPP制度成熟度。

1.3 基础设施PPP项目发展情况

世界银行的PPI数据库对150个发展中国家在1990～2012年间基础设施PPP项目发展情况的统计指标有：基础设施PPP项目的数量、被取消或不良项目占投资额总和的百分比。因此，本文就采用这2个指标作为基础设施PPP项目发展情况的分析框架，分别描述金砖四国在1990～2012年间基础设施PPP项目的数量以及实施质量。

由于PPI数据库关于基础设施PPP项目的统计数据是从1990～2012年，为了使研究变量间相互匹配，故下文在分析金砖四国的经济发展速度和PPP制度成熟度时，所使用的分析数据也是从1990～2012年。

2金砖四国的经济发展速度、PPP制度成熟度、基础设施PPP项目发展情况分析

2.1 中国

2.1.1 经济发展速度

在1990～2012年间，中国的GDP年平均增长率为10%[4]，是金砖四国的最高水平。由此可见，中国是金砖四国中经济发展速度最快的国家。

2.1.2 PPP制度成熟度

（1）PPP法律法规成熟度

中国国家政府至今尚未出台针对PPP项目的法律法规。因此各地方政府通常自行制定PPP管理办法。但这些管理办法对PPP项目的诸多关键问题都没有给出明确说明。而且这些管理办法的法律位阶较低，稳定性不足，易受到地方政府领导变动的影响。这就意味着，中国现有的PPP法律法规成熟度较低，存在较为严重的缺失、模糊、不稳定问题。

（2）PPP管理机构成熟度

中国国家政府在2014年成立了第一个全国性的PPP工作领导小组，负责全国PPP项目的管理工作。这就意味着截止2012年底，中国国家政府尚未组建专职的PPP管理机构来管理PPP项目。地方政府处于PPP项目的操作层面，但各地方政府也普遍没有组建专职的PPP管理机构来负责PPP项目的审批、监管、咨询、培训等工作。由此可见，截止2012年底，中国的PPP管理机构成熟度低下，各级政府均未建立PPP管理机构。

（3）PPP公众参与成熟度

在中国，各地在基础设施PPP项目的决策阶段，极少邀请公众参与，同时尚未建立公众意见反馈渠道，使得公众的真实需求难以反映。在信息公开方面，各地政府均未向公众公开基础设施PPP项目的运作信息。由此可见，目前中国的PPP公众参与成熟度低下。

（4）PPP制度成熟度

综合上述分析可知，中国的PPP制度成熟度低下，在PPP法律法规、PPP管理机构、PPP公众参与方面均有较大欠缺。

2.1.3 基础设施PPP项目的发展情况

（1）数量

在1990～2012年间，中国的基础设施PPP项目合计1064项[1]，是金砖四国中发展基础设施PPP项目最多的国家。

（2）实施质量

中国的基础设施PPP项目实施质量最不理想，在1990～2012年间，被取消或不良项目占到了投资额总和的4%[1]，处于金砖四国的末位。

2.2 巴西

2.2.1 经济发展速度

在1990～2012年间，巴西的GDP年平均增长率为2.7%[4]，在金砖四国中位于第三。由此可见，巴西是金砖四国中经济发展速度较慢的国家。

2.2.2 PPP制度成熟度

（1）PPP法律法规成熟度

巴西在1995年颁布了《特许权法》，规定了公共部门、私人部门、公众使用者的权利和义务，建立了PPP项目的招投标程序和定价方针[13]。2004年，巴西又出台了《PPP模式法》，该法在原有《特许权法》的基础上，规定了PPP项目的立项原则；制定了上级部门审批及监管PPP项目的章程；界定了PPP项目的合同期限范围；完善了PPP项目的收费政策；给出了减少公私双方风险的实施方案；改进了PPP项目的争端解决机制；成立了专门针对PPP项目的仲裁机构[13]。由此可见，巴西现有的PPP法律体系较为健全，PPP法律法规成熟度较高。

（2）PPP管理机构成熟度

巴西在能源、交通等基础设施行业均组建了PPP管理机构。以交通行业为例，巴西在2001年组建了土地交通国家机构，专门负责巴西公路PPP项目的审批、招标、及监管工作。另外，巴西的交通部门在2012年又组建了规划和后勤单位，负责给交通部门提供PPP咨询服务，并从事PPP研究。[13]这就意味着，巴西已经建立了较为完善的PPP管理机构。故巴西的PPP管理机构成熟度较高。

（3）PPP公众参与成熟度

巴西的《特许权法》要求所有的PPP项目都必须召开公众听证会，公布项目信息，听取公众对项目的意见，评价公众对项目所提供服务的购买力[13]。由此可见，巴西的PPP公众参与成熟度较高。

（4）PPP制度成熟度

综合以上分析可知，巴西的PPP制度成熟度较高。

2.2.3 基础设施PPP项目的发展情况

（1）数量

在1990～2012年间，巴西的基础设施PPP项目合计643项[1]，在金砖四国中处于第三位，稍稍落后于印度。

（2）实施质量

在1990～2012年间，巴西被取消或不良项目占投资额总和的1%[1]，其基础设施PPP项目的实施质量处于金砖四国的第二位。

2.3 印度

2.3.1 经济发展速度

在1990～2012年间，印度的GDP年平均增长率为6.4%[4]，在金砖四国中仅次于中国。故印度是金砖四国中经济发展速度较快的国家。

2.3.2 PPP制度成熟度

（1）PPP法律法规成熟度

在印度中央政府层面，目前仅标准化的PPP招标文件正在执行。在印度邦政府层面，在27个邦和6个联合属地中，目前只有6个邦建立了较为正式的邦级PPP法律法规。 这就意味着印度现有的PPP法律法规较为零散，故印度的PPP法律法规成熟度较低。

（2）PPP管理机构成熟度

在印度，全国性的PPP管理机构是印度财政部经济事务处，其主要负责评估PPP项目的可行性，总结PPP项目的经验，培训政府官员在筹备和管理PPP项目方面的能力[14]。此外，印度的大部分邦都建立了本邦的PPP管理机构。这些PPP管理机构都负责为本邦政府提供专业的PPP咨询服务。在此基础上，一些邦还拓宽了PPP管理机构的工作范围，如进一步负责PPP项目的行政审批工作等。[14]由此可见，印度已经建立了各种形式的PPP管理机构，故印度的PPP管理机构成熟度较高。

（3）PPP公众参与成熟度

印度财政部经济事务处建立了国家PPP官方网站。三分之一的邦由PPP管理机构建立了本邦的PPP官方网站 。这些官方网站的内容较为相似，主要介绍PPP模式的基本情况、发布PPP的最新信息、接受公众的意见和建议等。由此可见，印度通过网络公开的方式，来接受公众的意见及监督。但仍有三分之二的邦尚未建立PPP官方网站来征求公众意见并接受公众监督。故印度的PPP公众参与成熟度不及巴西，仍有待提高。

（4）PPP制度成熟度

综合上述分析可知，印度的PPP制度成熟度还不高，主要在PPP法律法规和PPP公众参与方面仍有一定程度的欠缺。

2.3.3基础设施PPP项目的发展情况

（1）数量

在1990～2012年间，印度发展了725项的基础设施PPP项目[1]，其数量位于金砖四国的第二位。

（2）实施质量

在基础设施PPP项目的实施质量方面，在1990～2012年间，印度被取消或不良项目占投资额总和的2%[1]，介于巴西和中国之间，位列第三。

2.4 俄罗斯

2.4.1 经济发展速度

在1990～2012年间，俄罗斯的GDP年平均增长率为0.8%[4]，属于金砖四国的最低水平。故俄罗斯是金砖四国中经济发展速度最慢的国家。

2.4.2 PPP制度成熟度

（1）PPP法律法规成熟度

截止2012年底，俄罗斯使用的PPP法律是《特许协议法》。该部法律具有两个侧重点，一是特许权合同的安排以及合同双方的权利义务；二是私人部门的招标及签约工作。同时该部法律对监察单位监督检查私人部门履约情况的权限也有规定。由此可见，俄罗斯的PPP法律法规成熟较高。

（2）PPP管理机构成熟度

俄罗斯并未组建专业机构来负责PPP项目的行政审批以及监督检查工作；对于PPP项目的咨询、培训等后勤工作，俄罗斯也未组建专业机构进行负责[15]。这就意味着，俄罗斯尚未建立专职的PPP管理机构，因此俄罗斯的PPP管理机构成熟度低下。

（3）PPP公众参与成熟度

在基础设施PPP项目的决策阶段，俄罗斯尚未建立公众参与机制以接受公众的意见。同时，俄罗斯也未将基础设施PPP项目的运作信息公开以接受公众的监督。[15]由此可见，俄罗斯目前的PPP公众参与成熟度低下。

（4）PPP制度成熟度

综合上述分析可知，俄罗斯的PPP制度成熟度也不高，主要在PPP管理机构和PPP公众参与方面仍有较大欠缺。

2.4.3 基础设施PPP项目的发展情况

（1）数量

在1990～2012年间，俄罗斯共发展了337项基础设施PPP项目[1]，其数量处于金砖四国的末位。

（2）实施质量

俄罗斯是金砖四国中基础设施PPP项目实施质量最理想的国家，在1990～2012年间，被取消或不良项目占投资额总和的比例为0%[1]。

3分析与讨论

通过第2部分对金砖四国的分析，可以发现经济发展速度和PPP制度成熟度对发展中国家基础设施PPP项目的发展情况有重要影响。

在金砖四国中，中国经济发展速度最快，基础设施PPP项目的数量也最多；俄罗斯经济发展速度最慢，基础设施PPP项目的数量也最少；印度和巴西介于中国和俄罗斯之间，如图1所示。由此折射出，对于发展中国家而言，经济快速发展通常可以促进基础设施PPP项目在数量上实现发展；而经济发展缓慢通常不利于基础设施PPP项目在数量上实现发展。即对于发展中国家而言，经济发展速度越快，基础设施PPP项目的数量越多。

然而金砖四国的经济发展速度与基础设施PPP项目的数量并非等比例增加，如图1所示。这是由于PPP制度环境在其中发挥了作用。例如，巴西的PPP制度成熟度较高，在一定程度上弥补了巴西在经济发展速度方面的不足，从而使基础设施PPP项目的数量也能够实现稳步发展；反之，中国的PPP制度成熟度低下，使中国经济高速发展的优势不能充分发挥，在一定程度上制约了基础设施PPP项目在数量上的发展。由此揭示出，对于发展中国家而言，PPP制度成熟度会对经济发展速度与基础设施PPP项目数量之间的关系起到调节作用。

PPP制度成熟度也会对基础设施PPP项目的实施质量产生影响。如图2所示 ，在中国、印度、巴西这三个国家中，巴西的PPP制度成熟度最高，基础设施PPP项目的实施质量也最佳；中国的PPP制度成熟度最低，基础设施PPP项目的实施质量也最劣；印度介于巴西和中国之间。由此反应出，对于发展中国家而言，成熟度较高的PPP制度能够成为基础设施PPP项目顺利实施的推动力；成熟度较低的PPP制度将成为基础设施PPP项目顺利实施的阻力。即对于发展中国家而言，PPP制度成熟度越高，基础设施PPP项目的实施质量越好。

然而俄罗斯的PPP制度成熟度只高于中国，但俄罗斯的基础设施PPP项目实施质量却是金砖四国中最优，如图2所示。其中的原因包括以下2点：（1）俄罗斯的PPP法律法规体系相对成熟，因此可以对基础设施PPP项目的实施进行指导和约束。（2）与其它三国相比，俄罗斯的基础设施PPP项目数量相对较少，此时的管理难度相对较低。因此即使没有组建专职的PPP管理机构，只要有较为成熟的PPP法律法规进行指导和约束，也可以确保PPP项目的实施质量。由此可以发现，在PPP制度的3个维度中，PPP法律法规对基础设施PPP项目的实施质量有最重要的影响，它可以引导和规范基础设施PPP项目的执行。当基础设施PPP项目的数量较少时，拥有较为成熟的PPP法律法规，通常可以确保基础设施PPP项目获得较好的实施质量。但当基础设施PPP项目的数量增多时，管理难度相应增加，发生腐败的可能性也增加。此时只具备较为成熟的PPP法律法规不足以获得较好的基础设施PPP项目的实施质量，还需要有较为成熟的PPP管理机构以及PPP公众参与的配合，从而实现在引导和规范基础设施PPP项目执行的基础上，提高基础设施PPP项目的实施效率、服务质量、以及透明度。即在PPP制度成熟度的各个维度中，PPP法律法规成熟度对基础设施PPP项目的实施质量有最重要的影响；PPP管理机构成熟度以及PPP公众参与成熟度对基础设施PPP项目的实施质量也有重要的影响，且随着基础设施PPP项目数量的增加，它们对基础设施PPP项目实施质量的影响力逐渐加强。

综上所述，经济发展速度和PPP制度成熟度与发展中国家基础设施PPP项目发展情况的关系模型，如图3所示。

4结论

本文通过对比金砖四国的经济发展速度、PPP制度成熟度、以及基础设施PPP项目发展情况，揭示了经济发展速度和PPP制度成熟度对发展中国家基础设施PPP项目发展情况的影响规律。本文的研究结果给发展中国家在发展基础设施PPP项目方面提供了理论借鉴和实践指导。

本文的理论贡献在于：（1）构建了PPP制度成熟度的分析框架，包括PPP法律法规成熟度、PPP管理机构成熟度、PPP公众参与成熟度。有关PPP成熟度的研究至今并不多见，Deloitte关于PPP市场成熟度的研究是其中的代表[16]。因此，本文建立的PPP制度成熟度的分析框架是对PPP市场成熟度的补充，丰富了现有关于PPP成熟度的研究。（2）揭开了经济发展速度和PPP制度成熟度对发展中国家基础设施PPP项目发展情况的影响规律。即对于发展中国家而言，经济发展速度越快，基础设施PPP项目的数量越多；而PPP制度成熟度会对经济发展速度与基础设施PPP项目数量之间的关系起到调节作用；同时PPP制度成熟度越高，基础设施PPP项目的实施质量越好。本文的研究结果对已有关于发展中国家基础设施PPP项目发展情况的影响因素以及影响作用的研究进行了补充。（3）剖析了PPP制度成熟度的各个维度对基础设施PPP项目实施质量的影响力。即PPP法律法规成熟度对基础设施PPP项目的实施质量有最重要的影响。PPP管理机构成熟度以及PPP公众参与成熟度对基础设施PPP项目的实施质量也有重要的影响，且随着基础设施PPP项目数量的增加，它们对基础设施PPP项目实施质量的影响力逐渐加强。本文的研究结果揭示出PPP法律法规、PPP管理机构、PPP公众参与之间的内在联系，将已有关于3者重要性的独立研究整合为相互关联的理论体系。

本文的实践意义在于：（1）有助于发展中国家了解经济发展速度和PPP制度成熟度对发展中国家基础设施PPP项目发展情况的影响规律。进而有助于发展中国家根据其中的影响规律，来相应调整本国的经济发展速度和PPP制度成熟度，以实现基础设施PPP项目在数量和实施质量方面的全面发展。（2）可以指导发展中国家如何提高PPP制度成熟度水平。首先提高PPP法律法规成熟度，在此基础上，进一步提高PPP管理机构成熟度和PPP公众参与成熟度，使之与PPP法律法规成熟度相匹配，从而整体提升PPP制度成熟度。

然而本文也存在局限性。本文的局限性在于：本文分析使用的数据主要来源于二手资料，但PPP制度方面的二手资料收集难度较大，难以确保充分收集了金砖四国在PPP制度方面的资料，可能存在遗漏。因此，若能充分收集到金砖四国在PPP制度方面的资料，将会有助于提高本研究的准确性。

本文属于探索性研究，若未来的研究能对本文的研究发现进行直接的统计确认，就能更好地验证本文的研究发现。除此之外，未来的研究可以继续探索影响发展中国家基础设施PPP项目发展情况的其它因素，并分析这些影响因素的影响作用，从而为发展中国家采用PPP模式发展基础设施项目提供更加全面有效的建议。

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