司法体制改革新形势下人大监督司法的新思路、新举措

陈永康

人大监督司法工作是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权，是促进司法公正的重要途径和手段，是建设社会主义法治体系、发展社会主义民主政治的必然要求。党的十八届三中、四中全会对深化司法体制改革作了全面部署，提出了一系列完善司法管理体制和司法权力运行机制的改革举措。中共广东省委十一届四次全会对全面推进依法治省，加快建设法治广东作出全面部署，对提高司法公信力提出明确要求。人大如何参与推进司法体制改革试点工作，如何探索司法体制改革新要求下人大监督司法工作的新思路、新举措，是亟需我们加以研究和破解的重要课题。

一、新一轮司法体制改革的内容特点和现实困惑

目前，我国现行的司法体制由于人事、财政管理体制和司法职权配置等方面的原因，存在司法地方化、司法行政化、司法低职业化、司法权配置异化、人权司法保障弱化等弊端。针对这些弊端，我国启动了新一轮司法体制改革，十八届三中、四中全会对深化司法体制改革作出了全面部署，改革内容直指司法体制核心层面，通过一系列改革措施，确保司法机关依法独立行使审判权和检察权。概括而言，此轮司法体制改革具有以下三个突出特点：

第一，去司法地方化。这些年来，由于历史、经济、政治、国家治理体系等原因，我国司法呈现出明显的地方性特征，司法地方化倾向加剧，一些地方法院丧失其中立性、公平性本质而沦为地方利益的保护伞，严重损害了司法的形象和声誉，损害了社会公平正义，破坏了法制尊严和统一。司法权从其权力来源和属性及其功能地位界定，当属中央事权，此轮改革立足于此，把去地方化作为司法改革的首要任务，通过改革司法管理体制和司法管辖制度来破解司法地方化，提出推进地方法院、检察院人财物省级统一管理和设立跨行政区划的人民法院与人民检察院的两项重要改革措施，这将打破长期以来实行的“一府两院”由同级人大选举产生、对同级人大负责、受同级人大监督的制度，重新调整和配置市、县（区）人大与法院、检察院的关系。

第二，去司法行政化。司法行政化是指违背司法的规律，将司法人员进行司法裁断过程纳入行政体制的命令与服从关系之中，按照行政权的行使方式行使司法权。司法机关按照行政机关“上级服从下级”的模式运行，就为司法机关领导行政式地干预办案、滋生腐败留下制度空间。针对司法行政化的弊端和危害，此次司法改革提出多项去行政化措施，其中包括完善司法责任制、健全司法权力运行机制、建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度、推进以审判为中心的诉讼制度改革、规范上下级法院审级监督关系，对法官和检察官实行不同于普通公务员的管理制度等去行政化的措施，这将为法官、检察官依法独立办案排除不当干扰，健全权责统一、权责明晰的司法权力运行机制。

第三，推进司法职业化。司法权是一种判断权，是司法人员利用自己所具备的专业知识对所争议的事实进行识别的思维活动，要保证这种判断活动的准确性，司法人员就必须具备专业知识和能力，司法人员的素质就非常重要，法治先进国家普遍为司法人员职业设定较高的准入标准正为此故。此次改革提出完善司法人员分类管理制度，建立法官、检察官的单独职务序列，完善法官、检察官遴选、惩戒制度，健全司法人员职业保障制度等改革措施，旨在提高法官、检察官门槛，确保职业操守好、业务能力强的优秀法律人才进入法官、检察官队伍，优待司法人员，增强法官、检察官的职业荣誉感和使命感。

本轮司法改革的宏大序幕已经启动，改革试点工作已经逐步付诸实施，省以下地方“两院”人财物省级统管的改革措施给现行的人民代表大会制度带来新的课题和挑战，在宪法和相关法律未作修改前，仍有一系列问题和困扰亟待思考厘清。

一是省级统管下的法官、检察官提名权和任命权之困惑。省级统管人财物，在人事提名任免方面探索的模式主要有以下两种方式：（1）“统一提名，分级任免”，目前试点地区的方案都是在省级层面分别设立法官、检察官遴选委员会，建立全省法官、检察官统一提名和依法分级任免制度。全省法官、检察官由省法官、检察官遴选委员会按程序提名后，由相关部门进行考察，最后按法定程序由所在地人大常委会任命。省级提名可以摆脱地方对法官、检察官人选的干涉，有利于去除司法地方化，技术上可操作性强，不用修改现行宪法和相关法律。但是最大的问题是省级以下人大对提名人选具有决定任命权，如果提名权和任命权发生冲突，该如何处理？（2）“统一提名，统一任免”，此种模式面临的最大问题是我国宪法体制，在目前没有修改宪法、地方组织法、法官法、检察官法的情况下，或者没有全国人大常委会的授权，由省级人大统一任命的方式显属违宪，无法实施。但长远来看，既然法官、检察官的提名权在省一级，为何决定任命权要下放一级甚至两级？

二是省级统管下法官、检察官任免权和监督权之困惑。如果将来通过修改法律明确法官、检察官都由省级人大选举任免，省级人大如何监督全省为数众多的法官、检察官？即使实行司法人员分类管理后，法官、检察官占司法机关工作人员比例降至33～39%，人数也仍然不少。省级以下人大是否还需要监督“两院”工作？失去对法官、检察官的任免权，省级以下人大如何监督法院、检察院工作？建立法官、检察官的惩戒制度以后，省级人大的监督司法工作如何与惩戒制度相衔接？省级以下人大如何配合省级人大加强对法官、检察官的惩戒监督？跨行政区域设立法院、检察院后，将由哪一级人大监督？遴选委员会的工作如何接受监督，确保公正？等等。

二、积极探索加强和规范人大监督司法工作的新思路、新举措

第一，切实把握新形势下人大监督司法工作的目标和方向。随着司法体制改革和政治体制改革的逐步深入推进，人大与司法机关的关系正悄然发生变化，人大监督司法工作将与时俱进地呈现出新的阶段性特征，因此，人大必须在观念上、全局上把握好监督司法工作的阶段性特征和价值目标。在当前深化司法体制改革的新形势下，人大监督司法工作应当紧密配合深化司法体制改革的步伐，围绕建设公正高效权威的社会主义司法制度这一目标，遵循司法活动的客观规律，坚持在确保依法独立公正行使审判权和检察权的前提下，加强和规范对司法活动的监督，更加注重推动司法制度的完善，更加注重规范司法行为，更加注重提高司法人员素质。要紧紧抓住保障司法职能正常发挥和司法职权正确行使这个重点，着重关注制约和影响司法公正的重点问题、关键问题、倾向性问题和群众反映强烈、社会普遍关注的司法领域的重大问题，着重研究司法行为和办案活动背后的司法制度、司法政策和工作机制是否公平合理，司法人员的品行道德和能力素质是否合格胜任。围绕告状难、执行难、申诉难、超期羁押、刑讯逼供、案件审理不透明、对受害人司法救助难、渎职侵权案件查处难度大、减刑假释不规范、司法机关内部纠错机制发挥不充分、部分司法人员徇私舞弊、枉法裁判等司法领域一些带有共性、普遍性和倾向性的问题开展监督，推动解决影响司法公正、制约司法能力的体制性、机制性、保障性障碍问题，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

第二，进一步将监督法规定的监督方式用实用好。加强和规范人大监督司法工作，要综合运用好监督法规定的监督方式，根据不同类型的监督议题，研究采用不同的监督方式，把工作监督与法律监督结合起来，把专项监督与综合监督结合起来，把初次监督与跟踪监督结合起来，把实体性监督和程序性监督结合起来，把监督人与监督事结合起来，把监督权和重大事项决定权结合起来，把人大监督与检察机关的法律监督、司法机关的内部监督以及社会舆论监督结合起来，以求取得最佳效果。

一是继续综合运用并完善好听取和审议专项工作报告、执法检查和专题调研三种监督方式。要在选题上下工夫，重点围绕关系司法制度运行、司法体制改革，事关群众切身利益、影响社会和谐稳定和社会普遍关注的重大司法问题进行选题，提出解决影响司法公正、制约司法能力的体制性、机制性、保障性障碍问题的对策和建议，积极回应社会关切。要在跟踪监督上下工夫，将常委会组成人员的审议意见逐项细化，督促司法机关逐项对照落实整改措施。

二是让询问和质询常态化、制度化。一方面可以针对司法工作某方面的突出问题组织开展专题询问，增强专题询问的针对性和实效性，使专题询问成为人大监督司法工作的常态。另一方面应当积极探索完善质询程序，细化相关规定，取消不合理的限制性规定，降低代表提出质询的门槛，规范质询案的提交期限、受质询机关的答复时限，以及最终的处理程序等，唤醒沉睡多年的质询权。

第三，积极探索人大监督司法的新方式、新措施。人大常委会要创新监督思维，探索适应新形势下的监督方式和措施。

一是引入工作评议和满意度测评制度。人大常委会听取和审议司法机关专项工作报告时，可以对专项工作适当采取评议或满意度测评，通过量化且刚性化的监督方式，增强司法机关整改工作的紧迫感和责任感，推动司法活动突出问题的解决。

二是建立对司法机关的日常监督机制。知情权是行使监督权的基础和前提，要提高人大监督司法工作的针对性和实效性，就必须了解掌握司法机关工作的具体情况，建立司法机关定期向人大常委会及专委会通报重要司法工作事项的常态化制度，建立司法机关重要会议和组织重大活动人大派员出席制度，通过建立经常性工作联系机制，解决人大常委会与司法机关之间信息不对称的问题。

三是探索加强对地方“两院”制定的规范性文件的监督。四中全会《决定》明确把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。因此，司法机关制定的有重要影响的司法工作举措或重大司法改革等制度性、政策性文件，法律适用方面具有业务指导作用的文件等应当及时报送人大常委会及其专委会，人大常委会相关工作委员会应当对其合法性进行审查。

四是积极发挥检察机关的法律监督职能。四中全会《决定》在“加强对司法活动的监督”一节中，明确提出完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼活动的法律监督。因此，人大要紧紧抓住我国司法体制中检察机关对整个诉讼活动负有法律监督职责这一关键环节，探索建立人大司法监督与检察机关法律监督的互动衔接机制，通过监督和支持“监督者的监督工作”来发挥司法制度内在的优势，使司法体制内部促进公正司法、维护司法公正的各项制度能够统一、协调、高效地运作起来。

五是探索建立省级人大常委会监督司法权授权或委托司法机关所在地人大常委会实施的制度。推行司法机关省级统管不可避免地对现有的人民代表大会制度提出新的课题，如果将来国家通过修改宪法和法律明确法官、检察官实行省一级“统一提名、统一任免”制度，地方“两院”不再由地方同级人大选举产生，考虑到省级所辖行政区域广、人口众多的实际，有必要探索建立监督权力授权或委托机制，将省级人大常委会监督权力授权或委托给司法机关所在地人大常委会行使，避免司法权力失控。实行权力授权或委托还应当就受托单位享有监督权力的范围、监督的程序、监督的方式方法、责任追究的主体和程序等重大事项作出明确规定。

第四，加强对法官、检察官的监督。建立符合职业特点的司法人员分类管理制度，是此轮司法体制改革试点工作中的“牛鼻子”，人大要将司法队伍建设情况作为经常性监督内容，每年定期听取法院、检察院关于人事任免和干部队伍建设情况的汇报，积极参与法官、检察官遴选和惩戒委员会的工作，加强对法官、检察官的监督。

一是加强对法官、检察官的任前监督。一方面人大有关委员会应当派员参与法官、检察官遴选委员会，把握好法官、检察官的提名资格和条件，另一方面各级人大常委会应当加强对拟任命法官、检察官的任前考察，将拟任命司法人员的有关情况向社会公示，听取社会公众的意见，对不符合法定条件的拟任人选坚决不予任命，将不合格人员拒之于司法队伍之外。

二是对法官、检察官开展履职评议工作。可以考虑在人大建立法官、检察官的履职档案记录制度，由法院、检察院将对法官、检察官的考评考核情况每年报人大常委会备案，每年由常委会定期随机抽取一定比例的法官、检察官听取其履职情况报告。

三是建立人大参与法官、检察官的惩戒制度。要进一步规范惩戒事由、明确惩戒程序、完善惩戒措施等，建立惩戒制度与人大监督制度的互动衔接机制。

四是准确运用撤职和罢免权。撤职和罢免权是宪法与法律赋予人大及其常委会的重要监督权力，发现司法人员严重违法违纪的，人大要依法启动撤职、罢免程序。

三、对推进司法体制改革试点工作的两点建议

第一，要把握和处理好省级统管改革与坚持人民代表大会制度的关系。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，“一府两院”由同级人大选举产生、对同级人大负责、受同级人大监督的制度是宪法所确立的基本原则。此轮司法体制改革一项关键内容就是推进地方法院、检察院人财物省级统一管理。深化司法体制改革必须遵循我国宪法的政治架构和基本原则，实行省级统一管理改革要从体制、机制和法律上理顺并处理好人大与“两院”的宪法法律关系，理顺好司法是中央事权和司法机关由人大产生、对人大负责、受人大监督的关系。省级统管带来的一系列重大问题都是地方难以解决的，需要中央层面审慎考虑改革与宪法、改革与坚持人民代表大会制度的基本关系，把握好我国的现实国情和特点，加强顶层设计。不管将来司法体制改革是采取“统一提名、分级任免”还是“统一提名、统一任免”的方案，人民代表大会制度都不应动摇，司法权力来源人大，必须接受人大监督，对人大负责，向人大报告工作。改革必须有利于加强而不能削弱人民代表大会制度，有利于完善而不能损害人民代表大会制度。

第二，要把握和处理好省级统管改革与于法有据的关系。司法体制改革不可避免会突破现有制度，牵涉到有关法律法规，特别是省级统一管理改革，涉及需要法律法规修改配套的内容很多、很复杂。因此，改革与依法的关系问题，必须在试点工作中加以考虑和解决。例如，关于司法人员分类管理制度，全省法官检察官统一提名、管理并按法定程序任免制度，省以下地方法院、检察院财物由省级统管制度，完善司法责任制等，与地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法、公务员法以及三大诉讼法的有关规定不尽一致，推进司法体制改革，必须在宪法和法律的轨道上进行，修改相关法律规定，先立后破，确保于法有据。如果目前立改废的条件暂不成熟而实践又迫切需要的，可以考虑通过特别授权的方式允许先行先试。实践证明可行的，就修改完善有关法律，实践证明不宜调整的，就恢复施行有关法律规定。因此，建议中央有关方面向全国人大常委会提出议案，由全国人大常委会决定暂停适用有关法律规定，并授权试点省市区人大常委会制定试验性规定，从而确保司法体制改革试点工作在法律框架内和法治轨道上推进。

（作者系广东省人大内务司法委员会办公室主任）