人大司法监督体系及能力科学化研究

冯傈+令佳欣+连振隆

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，全面推进依法治国，就是在中国共产党的领导下，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，促进国家治理体系和治理能力现代化[1]。显然，科学的法治监督体系是全面推进依法治国的重要内容，人大司法监督体系及能力科学化又是法治监督体系及监督能力现代化的内在要求。因此，认真总结人大司法监督的实践经验，推进人大司法监督体系及能力科学化，就具有重要的理论意义和实践价值。

一、人大司法监督的基本情况

人大司法监督是以人民为主体的国家治理体系规范公共权力的历史活动，是维护司法公正、防范司法腐败的宪政安排。改革开放以来，各级人大常委会根据宪法和人大常委会组织法等法律规定，结合各地司法实践，对司法机关的执法司法行为开展了多种形式的监督活动，在体系建构、监督机制等方面积累了比较丰富的经验。一是建立健全了人大司法监督机构。全国人大常委会和各省级人大常委会的司法监督机构是比较健全的，干部配备是比较充分的;就是基层的市县区人大常委会也都成立了司法监督机构，配备了一定的工作人员。二是人大司法监督的法制建设取得成效。经过1980、1990年代的经验积累，到2004年前后，全国绝大多数省级人大常委会制定了本辖区的人大司法监督法规，对司法监督内容、程序做了规范。但2006年8月《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》出台后，为维护法制统一和上位法的权威，已经制定实施的地方性司法监督法规被清理废止。三是人大司法监督积累了一定的经验和教训。就成功经验来说，在2005年前后，经过人大司法监督长期实践，地方各级人大将司法个案监督当作有效举措，形成了比较健全的司法监督程序，明确司法个案监督的对象是已经生效了的法律文书，逐步厘清了人大司法监督和司法机关独立办案的边界，初步理顺了人大司法监督与避免干预司法独立办案的关系，确实纠正了一些错案。如宁夏发生的25名法官受贿腐败的丁玉海窝案，最终经中纪委彻查和最高法院复查得到纠正，同时宁夏人大内务司法委员会对本案的监督也发挥了重要作用。就教训而言，监督法没有将个案监督纳入人大司法监督的法定方式，该法立法说明的解释是只将成熟的监督方式写入法律，欠成熟的留待继续探索。对权力机关能否开展司法个案监督以及应当如何监督，理论界和实务界一直存有不同认识，也曾引发激烈论战。然而，因为某种原因，各地关于个案监督的尝试和探索戛然而止，甚至被视作禁区。目前，人大与司法机关的现实关系演化为：人大寓司法监督于司法支持中，扮演了为司法机关要编制、要经费的呼吁机器角色;司法机关行礼如仪地尊崇人大权力机关的地位，有选择地找几项司法议题来配合人大的司法监督，在经过紧锣密鼓的程序后将一份书面报告提请人大常委会审议，然后再持那些经人大常委会审议后的报告开启向有关部门要钱要编制的流程，至于人民群众在司法案件中是否真的感受到公正正义，每年庞大的涉法涉诉案件为此做了最真实的解答。2014年7月习近平总书记在中央政法工作会议上指出，“一些黑恶势力杀人越货，不但没有被惩处，其头目反而平步青云，甚至戴上‘红顶，当上了人大代表、政协委员、基层干部，后面的保护伞很大啊！看到这样的现象，群众心里当然就会有问号，这还是共产党的天下吗？”[2]习总书记的讲话既包含着对司法腐败的愤慨，也折射了人大司法监督缺乏实效的现实。

二、人大司法监督存在的主要问题

人大司法监督与人民的期待相比，明显是滞后的、低效的，有时候甚至是集体失语的。监督法出台后，各级人大常委会历年的工作报告几乎都有“进一步增强司法监督实效”的类似表述。这一论断的潜在逻辑就是司法监督的实效年年不足。主要表现在五个方面：

1.认识存在误区

对人大司法监督工作，无论是监督者还是被监督者，都存在不同程度的认识误区。一是“监督干预论”。认为人大只能对司法机关进行原则性的宏观工作监督和法律监督，不能介入具体案件，否则会影响司法裁判，干预司法独立。二是“监督越位论”。认为检察系统是专门的法律监督机关，监察系统是专门的廉政监督机关，对司法个案的公正性，应当由检察系统负责监督;对司法人员的廉洁性，应当由监察系统查处，人大司法监督体系不应“越位”重复监督。三是“监督无用论”。认为人大司法监督工作不关注个案，不解决具体问题，对司法机关办案整体情况缺乏深入了解，司法监督不过是形式大于内容的集体表演，起不到人大司法监督应当发挥的积极作用，对维护司法公正是没用的或低效的。

2.结构职能耗散

人大司法监督部门组织结构的科学性，对人大司法监督是否有效至关重要。现行人大司法监督部门，在中央和省级是内务司法委员会或内务司法工作委员会，在市州、县区则名称多样，有的叫法制工作委员会，有的叫内务司法工作委员会，有的叫政法民族工作委员会等。单就中央和省级人大内务司法委员会而言，它承办人大内务和司法两个方面的工作。对内务工作而言，主要有联系民政、工会、妇联、残联、团委、老龄等部门，这些部门关联的是特殊群体或弱势群体，因此人大内务工作就是通过为民生立法并督促执法部门落实。由于民生保障法律法规的实施主体主要是政府职能部门，司法机关虽有保障责任但分量相对偏小，故人大内务工作的本质，应当是对民生的保障，而不是对民生的监督;即使存在一些监督因素，那也只能说是行政监督，而非司法监督。但是人大司法监督的对象就是司法机关，监督的内容就是司法活动，所以，人大内务工作和司法工作没有很大的关联度。但是在配备人大内务司法部门的领导时，因为有内务因素，又有司法因素，故人大内务司法部门的领导集体就是民政、监察、司法、妇联、工会、残联等单位退职领导的“拉郎配”，而且往往是民政、监察部门的领导担任主要负责人。这种领导构成的客观效应就在于：主要领导的注意力往往是他所熟悉的内务，那些棘手的惹人的司法监督工作就慢悠悠地弱化或虚化了。

3.手段缺乏刚性

按照监督法的规定，人大常委会监督司法机关的基本方式有：听取和审议司法机关的专项工作报告、检查法律法规的实施情况、规范性文件的备案审查、询问与质询、特定问题的调查、审议和决定撤职案等七种监督方式。但在实践中只有听取和审议专项工作报告、组织执法检查两种方式广为运用，其他方式尤其是质询和组织特定问题调查等刚性手段很少使用。撤职案的审议和决定涉及党管干部原则，各级人大常委会都不敢轻易独立启动。实践中任何一个撤职案和罢免案，都是上级和同级党委作出决定后，人大例行地举办一下服从党的领导的仪式。因而，在人大司法监督具体过程中，由于综合运用的各种监督方式缺乏充分运用的必要条件，监督法赋予的刚性监督手段只能是纸面上的利器而已。

4.形式大于内容

监督法出台后，地方各级人大不再开展司法个案监督和述职评议，而是强调将人大司法监督放在那些群众反映强烈、带有共性的热点难点问题上。但实际上，究竟哪些问题是群众反映强烈的问题，并没有什么可操作的标准。近年列入人大司法监督的内容，一般都是司法机关根据需要提出的，目的并不是真心邀请和接受人大监督，而是想通过人大来推动和解决他们的困难。所以，人大常委会应围绕哪些内容、采取什么方式开展司法监督，监督应达到什么标准，监督者不作为如何问责等，法律并无具体规定，各地做法也不尽相同，致使人大司法监督处于新的探索阶段。表现为弹性监督多，刚性监督少;程序性监督多，实质性监督少;随机性监督多，有针对性解决问题监督少;常规性监督多，新问题监督少[3]。如开展执法检查、组织人大代表视察，程序格式化，所了解的大多是书面报告的内容，看到的主要是成绩，反映的主要是困难，形式上紧锣密鼓、环环相扣，实质上避重就轻、不疼不痒;人大司法监督的最终产物，就是向监督单位转送一个报告，至于报告中所提出的意见建议如何整改，跟踪监督的并不多。

5.监督能力薄弱

人大司法监督是一项专业性很强的工作，要求监督者必须懂政策、懂法律，但目前人大司法监督力量特别是基层人大司法监督力量明显不足。一是领导法律业务不熟。在人大代表和常委会组成人员中，具有法律知识的很少。就是人大内务司法部门的领导人，除一部分来自法检两院副职领导外，大部分从民政、监察、妇联、工会等部门的退任领导中选配，这样，一方面人大司法监督需要非常熟悉法律业务的高素质领导人，另一方面，人大实际的司法监督部门负责人往往不谙法律却要监督那些司法经验非常丰富的专业人员，结果只能是监而不督。二是监督干部配备不够。如就甘肃省而言，全省大多数县区人大常委会法工委（内司委）只有1～2名干部，一般是主任1人，状况好些的有个干事。人大常委会司法工委主任既是领导也是干事，且年龄老化，就靠这点力量去监督本辖区司法工作，作用肯定不大。因此，地方人大司法监督总体上存在非专业监督者去监督专业被监督者的能力尴尬。

三、推进人大司法监督科学化的对策建议

如何增强人大司法监督实效呢？笔者认为，应当在结构优化、理论创新、能力提升、机制改革等方面综合推进。

1.优化人大司法监督结构

权力结构的合理性决定国家制度的有效性。如果权力结构耗散，国家治理体系现代化就会在实践中消于无形。人大司法监督是一项系统性很强的工作，组织机构的健全则是监督取得实效的基础。因此，要积极推进依法治国方略，增强人大司法监督实效，首先应强化组织机构，将人大内务工作部门和司法监督部门分离，成立专门的司法委员会或司法工作委员会。同时要改善人大司法监督的人才结构。人大分管司法监督的领导人和负责人大司法监督部门的领导人，均需从具有法律背景和丰富法律实践经验的人才中选任;进而，人大从事司法监督的工作人员也应从具有司法资格且具有一定司法实践经历的人才中选拔。这样，将专业的法律人才配置到专门的司法监督机构中，让内行的监督主体内行地监督司法主体，人大司法监督实效不足的局面才会有所改变。

2.反思司法个案监督方式

在解决了人大司法监督的组织结构问题后，就应当研究人大司法监督的对象，解决监督谁的问题。这个问题很敏感，就是司法个案是否应当纳入监督范围。目前情况下是不纳入人大司法监督范围的。但是，我们处于全面深化改革的时代。既然要全面深化改革，就必然需要在全面建成小康社会的目标导向下，将那些不利于社会公平的做法否定，将那些不利于司法公正的禁区打破，将那些曾经否定的事物变得正当与合法起来。因此，对视为禁区的司法个案监督问题，就需要在全面深化改革的战略视域下，根据历史辩证法的基本原理进行反思和探讨。要不要人大监督司法个案，需要从讲政治的角度来定性。从政治角度看，第一，看是否与我们党的指导思想相符合。我们党的指导思想是马列主义和毛泽东思想。马克思主义认为，矛盾的普遍性、共性寓于矛盾的特殊性、个性之中，绝对的东西存在于相对的东西当中，二者不可分割地联系在一起。没有离开个别的一般，也没有脱离一般的个别。列宁说：“个别一定与一般相联系而存在。一般只能在个别中存在，只能通过个别而存在。”[4]毛泽东说，矛盾的普遍性和特殊性“这一共性个性、绝对相对的道理，是关于事物矛盾问题的精髓，不懂得它，就等于抛弃了辩证法”[5]。同样，客观上，那些具有普遍性的司法热点问题总是存在于形态非常芜杂的司法个案之中，没有N多个司法个案所蕴含的共同性的问题，就不可能发现司法普遍性的问题;主观上，那些司法普遍性的问题并不是一目了然地暴露出来，它往往需要艰苦的抽象劳动，需要研究一个一个的司法个案。所以，从马克思主义基本原理出发，人大司法监督，不但应当监督带有共性的司法问题，也应当监督司法个案。如果只监督司法共案，禁止监督司法个案，那等于抛弃了司法监督的历史辩证法，不符合马克思主义基本原理。第二，看是否与我们党的执政方略相符合。全面深化改革和全面依法治国是我们党的执政方略。贯穿于全面深化改革和全面依法治国的价值主线，就是我们各项措施、各项制度要符合利于科学发展、利于社会公平的价值准则。监督法的立法说明解释，该法只将成熟的监督方式写入法律，欠成熟的留待继续探索。因此，既然说欠成熟的留待继续探索，就不应始终视为禁区，留给实践去检验人大司法个案监督的效果;而且，既然我们高扬深化改革的大旗，就应积极对待人民群众对人大维护司法公正的热切期盼，把过去否定而利于人民科学发展的事物重新肯定起来，把人大不搞司法个案监督的否定做法再否定起来，否则，就不能叫作改革。因此，综合这多种因素，笔者认为，人大司法个案监督是人大司法监督的重要方式，应该旗帜鲜明地加以肯定。

3.厘清人大司法监督边界

肯定人大司法个案监督不等于也不应当对所有的司法个案进行监督，它应当有自己的边界。人大司法监督的边界问题就是厘清国家司法监督权力的合理分工，其中最重要的是要明确它与审判监督、检察监督的权力边界。人大司法监督应该是层级最高的监督，因此，人大司法个案监督的充要条件应当是已经生效了并且是穷尽了其他所有司法救济手段后的司法裁决。这个论断包含两个要点：第一，人大司法监督的案件必须是生效了的司法案件，那些处于诉讼阶段的司法案件人大不应监督，这就扎住了人大干预司法机关独立办案的笼子;对于那些已经生效的司法裁决，标志着司法权力的运用已经结束，那任何人有权作出自己的价值判断，不管是道义监督、新闻监督还是法律监督，人大当然有权力对司法行为的合法性与合理性进行评鉴;如果人大调查评鉴后认为司法不公、程序不当，当然可以启动人民赋予的监督权力。第二，人大司法个案监督在程序上应当是穷尽了其他司法救济手段后的司法监督，这就与审判监督、检察监督区别开来。基本做法是：如果当事人不服司法裁决，应当首先启动审判监督程序;如果审判监督程序得不到合理解决，就接着或并行启动检察监督程序。只有在审判监督和检察监督都求助而于事无补后，才应当启动人大司法监督程序，这样就把人大监督和检察监督区别开来，避免了重复监督。例如实践中，当事人对中级人民法院生效的民事判决不服，遂向省高院提请再审，省高院在受理再审诉状后却在超过合理期限的很长时间内没做任何答复;于是当事人又向检察机关申请抗诉，结果检察机关答复检察机关调不了案卷，在这种情况下，人大就应当启动司法监督程序。这样，通过审判监督、检察监督、人大监督的体制构建，形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

4.强化司法干部任免监督

所谓强化人大司法干部任免监督，就是人大要强化对法官、检察官选拔任命的监督。长期以来，我们的法官、检察官都是人大任命的，但任命时很少做过实质考察，只要所在单位推荐，人大就任命，至于在司法实践中是否公正司法，那就很难说了。既然我们要全面深化改革，那就应对这种司法干部的任免机制进行改革。笔者建议，组织部门在推荐司法干部前，应当征求人大司法监督部门的审查意见。或许，有人说，那么多司法干部，人大司法监督部门能审查得了吗？笔者的答复是，每个具体的人大常委会每年任命的司法干部就那么几个，有什么审查不了的？至于司法干部的办案质量，只要将他近三年所办案件（以上诉、上访案件为主）随机抽查20件，那办案质量不也就基本审查清楚了吗？或许，有人说，凭人大现有的那点业务人员和业务能力，怎么能审查得了复杂的司法案件呢？笔者的答复是，我们已经有很多优秀的法官、检察官、律师和法学专家，可以在全省范围内建立专家库，只要建立健全以回避制、匿名审查制为核心，以适度有偿、动态淘汰为配套的审查机制，人大完全可以对一个司法干部的办案素质作出有说服力的鉴定意见。所以，对司法干部的监督并不难，关键在于敢不敢做，想不想做。

参考文献：

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

[2]2014年7月习近平总书记在中央政法工作会议上的讲话。

[3]熊艳喜：《司法体制改革背景下省以下地方人大监督司法工作的思考》，载《人大研究》2015年第1期。

[4]《列宁选集》第3版，第2卷，第558页。

[5]《毛泽东选集》第2版，第1卷，第320页。

（作者单位：西北师范大学马克思主义学院，兰州大学马克思主义学院）