当代美国参议院立法程序

李店标译

一、参议院立法体系概述

（一）大妥协：参议院的起源

1787年7月16日，美国55位开国元勋在费城开会达成了“大妥协”。此妥协是大州与小州之间关于国会席位分配问题斗争的结果。制宪者们很快接受了两院制——国家有两个立法机构，但关于两院如何确立却存在着分歧。这是制宪会议期间极具争议的问题，差点导致了制宪会议的解散。大州青睐于以国家主权原则产生代表，小州则坚持以联邦主权原则产生代表。小州担心，如果按照人口数量来产生代表，大州将会迅速掌控新国会。

最终，制宪者们达成如下协议：众议院席位分配根据各州人口数量，众议员由各州人民直接选举产生;参议院席位分配为每州两名参议员，不论州的大小和人口多少，参议员由州立法机关间接选举产生。正如詹姆斯·麦迪逊在联邦党人公告第三十九号写道，“众议院的权力来自于美国人民，参议院的权力来自于政治和社会地位平等的各州，参众两院地位平等将作为一项基本原则”。每州两名参议员的原则此后被写入了美国宪法第五条修正案，“任何一州，没有它的同意，不得被剥夺它在参议院中的平等投票权”。

制宪会议上对参议院组织和运作的决定至今仍在不断完善，使其在国家立法机构中独具特色。19世纪四次出任英国首相的威廉·格莱斯顿指出：“美国参议院是个了不起的机构，代表着现代政治的伟大发明。”说白了，制宪者们不希望参议院变成另外一个众议院，参议院机制设计的独特性直接来源于他们在制宪会议上的决定。

这些重要决定使参议院及其立法程序在重要性和持久性方面的功能显现，包括选民、规模、任期、特权等方面。

（二）选民

一州两名参议员的模式意味着，代表选民的所有参议员比代表选民的大多数众议员呈现出更多的异构性。因此，参议员在代表角色上必须承受更大范围的利益和压力。此外，因为每名参议员有平等的投票权，而不考虑其代表州的人口多少，参议院席位仍然是一个奇怪的分配机制：来自26个小州的参议员代表了这些州人口比例的17.8%，但却构成了参议院的大多数，这一点实际上并没有引起公众的兴趣和关注。

当然，制宪者们不可能预见到国家人口增加、大规模移民或各州模式上的巨大差距。然而，所有来自大州和小州的议员都肩负着委员会和议会的责任，极少有人否认人口较多州（如加利福尼亚州）的参议员比人口较少州（如怀俄明州）的参议员面临更多的压力。一些学者认为，参议院席位分配的直接影响是，当前政党的领袖更多的是来自小州，而非大州，因为他们能更好承受领导工作的额外压力。

（三）规模

一州两名参议员的模式也意味着一开始参议院的规模就比众议院要小。1789年3月参议院成立时仅有22名参议员（此后北卡罗莱纳州和罗得岛加入，使参议员总数增至26人）。随着新州的不断加入，今天参议院的规模已扩大到100人。

参议院相对较少的规定对于其运作有着重要意义。在较小和更紧密的参议院，强势的领袖往往胜过规则。参议院并不正规的程序为领导放松了缰绳，对少数人的权利能够最大尊重，所有参议员在当天问题的讨论上都有足够多的发言机会。相比众议院复杂的规则和大量的先例，参议院的规则往往是简单的，有时并不使用。参议员之间对感兴趣的议题进行非正式谈判是家常便饭。参议院如今保持一种俱乐部的氛围，这恰是众议院所缺乏的，尽管早些年由于参议院太大，议员们在寒冷的冬天早晨只能围坐在火炉旁议事。

（四）任期、资格和选择

制宪者的主要目标是创建一个不同于众议院的参议院，以尽量避免受激情和冲动的影响。詹姆斯·麦迪逊在1787年联邦会议辩论手记中写道：“使用参议院的目的是为了让程序更加平静、系统和充满智慧，而不是将其作为大众机构。”一个经常被引用的关于参议院“冷凉”的故事发生在制宪会议期间的乔治·华盛顿和托马斯·杰斐逊（当时在法国）身上。杰斐逊回来后访问华盛顿，并问其国会为何授权创建参议院。“你为何要把茶倒进茶杯托里面？”华盛顿反问道。杰斐逊回答，“冷凉它。”“是的，我们将立法倒进参议院里面也是为了冷凉它”，华盛顿回答道。

为了发挥参议院的审议、反思、连续和稳定的价值，制宪者们作出了诸多重要决定。第一，他们确定了参议员任期为六年，尽管国会任期只有两年。如美国宪法第一条第三款规定：“参议员在第一次选举后集会时，立即分为人数尽可能相等的三个组。”第二，参议员个人，应当和众议员一样，需要具备资格。参议员任职需至少年满30周岁，具备美国国籍9年以上，而众议员任职只需年满25周岁，具备美国国籍7年以上。简言之，参议员应比众议员更成熟和富有经验。最后，州立法机关对参议员的间接选举，有助于审查可能发生在众议院直接选举中的鲁莽决定，有助于巩固作为与联邦相抗衡的州的角色。

参议员的间接选举规定在1913年通过的宪法第十七条修正案中。作为美国“进步运动”的副产品，间接选举设计的目的在于消除各州立法机关的腐败（包括购买参议院席位）、挫伤政党和企业领导人、打破参议员选举的僵局，使参议员的行为和决定直接向人民负责。

（五）特权

尽管参众两院共享立法权，包括最重要的总统否决权，但制宪者们还是赋予了参议院特权。根据美国宪法第二条第二款（意见和同意）的规定，总统在缔订条约时，只有征得参议院的意见和同意（须出席的参议员中三分之二的人赞成）后，总统才可任命大使、公使及领事、内阁成员（所有这些都需要多数决）。制宪者们托付给参议院的“意见和同意”义务，目的在于他们希望以深思熟虑和负责任的态度来处理事情。他们为这个常设组织所嵌入的稳定性、阅历和长远眼光，对于处理国家安全和国际关系等事项具有重要价值。亚历山大·汉密尔顿在联邦党人第76号公报上写道：“在总统任职程序中，参议院的角色在于选择一个优秀的总统，能够极大程度上防止因来自国家偏见、家庭关系、个人崇拜、公众视角等因素而任命不适当的人物。”

美国宪法第一条第三款也授予了参议院“独自拥有审判一切弹劾案的权力”。当众议院拥有宪法所赋予的通过多数表决对行政和司法提出异议时，参议院则可以三分之二多数决定是否证明和弹劾官员。亚历山大·汉密尔顿在联邦党人第76号公报上写道：“还有什么地方能比参议院更具有尊严和独立性？还有什么其他组织有足够的信心能够在个人和代表之间保持不受影响的公正性。”

可以肯定的是，参议院的宪法渊源在不断完善着其组织和运作。三个问题值得特别关注，它们为使参议院成为独特的机构而贡献了力量。它们是处理大部分事务所采用的延展辩论、议事领袖（至20世纪初才有）和一致同意。

1.延展辩论。到目前为止，我们所知世界上没有其他的立法机关拥有像参议员那样的两个自由传统。这两个自由为在法案审议过程中，参议员可以进行无限制辩论和无限制提出修正案，不管是否与主题相关。参议院由于规模小，允许这些自由传统出现、繁荣，而很少进行限制，直到1917年参议院才采用了结束规则。因此，在1789年至1917年之间，是没有办法终止参议院延展辩论的（以拖延时间为目的的演讲被称为“议事阻挠”），除非出现一致同意、妥协或发言枯竭的情况。

2.议事领袖。整个19世纪，众多参议员都被他们的同事、评论家、学者或其他人称为领袖。但没有一个参议员在立法过程中能够像今天的议事领袖一样发挥核心管理作用。伍德罗·威尔逊在其经典著作《国会政府》中写道：“直到1885年，没有人是参议员，没有人能够获得公认领袖的信任。”毫无疑问，早期参议院的较小规模和将议员看作主权国家大使的传统，促使形成了一个非正式和具有个人特点的参议院领袖的形象。虽然很多学者认为，20世纪初一些参议员才开始正式扮演政党领袖的角色，但党团会议记录显示，民主党领袖正式当选的日期为1920年。共和党相比较而言要晚5年。议事领袖随后不断获取程序资源，如优先发言权，这有助于管理他们在参议院的工作。然而，他们的正式权力是有限的，很多议事领袖认为他们的工作类似于“放猫”。

3.一致同意。从一开始，参议院很多事务的处理都是通过一致同意机制。参议院规模小、受规则约束少和非正式性，使此机制越来越多应用于实践。单一的异议（反对意见）将会阻碍一致同意请求。为加快参议院日常事务处理，甚至早期的参议院规则也有一致同意规定。两种类型的一致同意在今天的参议院被广泛使用。简单一致同意请求用于处理不具有争议性的议题，如参议员要求一致同意免除修正案读数。复杂一致同意协议是根据参议院处理的事务类型而量身定做的程序。它们通常由政党议事领袖和主管者商定。商定的基本目标在于限制辩论和重构修正程序。正如两位参议员在参议院议事先例汇编中写道，“在参议院规则允许无限制辩论和提出无限制修正意见时，这些一致同意协议通常则是限制辩论和参议员的修正发言权。”

（六）总结

如果开国元勋们访问了今天的参议院，一方面，会发现大部分的原则仍然在引导着立法程序。参议员直接选举可能是宪法改革者们最具价值的作品。另一方面，不断改变的参议院将使开国元勋们感到惊讶。例如，和大多数众议员相比，参议员往往更容易吸引大量媒体的关注。一个结果是，参议院成为了总统竞选人的“孵化器”。参议院规则和先例的“持有”（参议员向政党领袖请求退出立法审议和提名）实践，尽管很难找到其渊源，但却成为今天参议院的一个显著特征。尽管上述内容在不断发展，但参议院作为卓越的立法论坛，保护政治少数派的利益和以辩论的形式处理日常事务等方面的特点却一直保持着。

二、委员组织和程序

参议院有权进行听证和调查、起草法案和决议、向参议院报告法案审议情况、监督行政机关。参议院委员会同样有权启动立法。此外，参议院委员会有权根据宪法“意见和同意”的规定，审议条约和提名。

（一）委员会组织

1.委员会分配。委员会的重要任务在于为参议员立法、代表和其他目的服务。对组织和塑造委员会成员的政党领袖而言也十分重要。参议院规则规定了各委员会的规模。委员会的政党比例通常能够反映出议院政党的力量对比。调整委员会的规模和比例往往需要国会各党派进行谈判。参议院规则明确规定了委员会分配的程序。作为补充的政党会议规则，为委员会分配规定了更具体的标准。

参议院分类规则和其他委员会的目的在于将委员会席位分配给参议员。一般来说，每位参议员可以是两个A类委员会的成员和一个B类委员会的成员，对C类委员会的分配不受限制。政党规则也限制参议员服务于所谓A+类委员会。此外，如果参议院认为有必要，此类规则可部分或全部失效。

2.权限和呈交。委员会权限由参议院规则规定，以先前确定的先例和委员会之间的正式协议作为补充。参议院规则第二十五条规定了各常设委员会处理的议题。委员会有义务向参议院长官呈交议题，但实践中，法案呈交是由参议员完成的。因为在议题审议方面具有优势，通常相关议题会由某一委员会呈交。通过一致同意，参议院允许多个跨越权限的呈交，可以是联合的，也可以是顺序的。复杂呈交可以由联合党的领袖通过动议完成，尽管从没有出现过这样的动议。

3.分委员会。分委员会是委员会的一个分支，其建立的目的在于分化和管理委员会的工作。和众议院不同的是，参议院在委员会设立分委会数量方面并无直接的限制，而且设立分委会时没有其他条件。然而无论是参议院规则，还是党务会议规则都限制了分委员会参议员的数量分配。根据参议院规则第二十五条，一个参议员在一个A类委员会中可以兼任不超过3个分委员会的职务，在一个B类委员会中可以兼任不超过2个分委员会的职务。参议院议事规则支持委员会为分委员会成员分配制定规则。不少委员会制定了这样的规则，禁止参议员被分配到第二个分委员会，除非所有委员会成员论资排辈之后轮到他。在全体委员会限制的前提下，分委员会可不再进行分配限制。

4.委员会规则。作为参议院的代理部门，委员会必须遵守所有适用于参议院的规则。大多数要求体现在参议院规则第二十六条。美国参议院委员会必须遵守（和出版议事记录）引导其程序的书面规则，且不得与参议院的规则不一致。这些委员会规则一般是处理其事务的程序。例如，委员会必须在一个月之内选择一个特定会议日期，在参议院规则允许范围内，以多数决的形式进行各种委员会活动。

（二）委员会听证

委员会通过听证形式获取立法、监督和调查活动的信息，并审查总统候选人的资格。不论听证类型如何，或者是否在华盛顿举行，听证都要进行事先规划和准备。在参议院会议、闭会或休会期间，常设委员会和分委员会有权举行听证。为避免和大会活动冲突，委员会在参议院会议举行两小时后没有获得一致同意或在下午两点以后，委员会不可举行听证。

参议院规则第二十六条规定，委员会（除了财政和预算委员会）至少应在一周之前发出通告，明确听证的时间、地点和主题;但如果委员会认为有充分理由，可以在举行听证之前的一周之内发出通告。这些通告应发布在国会记录的每日摘要部分，或国会网站上。按照参议院规则的一周公示期，参议院单独议事规则要求参议院委员会在确定听证日程后应尽快通知每日摘要办公室。听证一般对公众开放，但如果议题属于参议院规则罗列的特殊事项，委员会也可通过唱名表决进行秘密听证。

尽管委员会主席可以决定议程和选择证人，但少数派和多数派都是通过非正式邀请的形式来选择代表其观点的证人。参议院规则允许少数派委员在听证举行的前一天选择他们的证人。根据委员会特殊规则，参议院委员会的证人一般必须在进行口头陈述的至少前一天，将书面证词副本提供给委员会。通常的做法是要求证人提供书面证词的梗概，以尽量限制其口头发言。

证词宣读完之后通常是问答环节。委员会决定参议员询问证人的顺序。尽管参议院规则对每个参议员询问证人的时间长度没有进行限制，但有些委员会却制定了规则。一些委员会还允许委员会工作人员询问证人。

（三）委员会标记

委员会标记是委员会会议辩论和审议修正案时使用的一种措施。标记决定了委员会是否应将待决问题提交给参议院，以及是否在实质问题上进行修正。

标记的大部分程序适用参议院议事程序，也可能适用委员会特殊规则。程序始于委员会主席对议事日程的确定。在表决过程中，主持人对当前立法的审议和修正有广泛的自由裁量权。表决的结果可能是递交参议院、将从众议院收到的议题递交委员会。另外，主持人可以选择是否审议尚未提交的草案，如分委员会报告或主持人标记。在其他情况下，标记机制可以作为委员会实质性修正案的替代措施或最初版本。

（四）立法报告

如果委员会完成了标记，任何委员会成员都可以提出向参议院报告的动议。委员会对正式报告有多种选择，可以改变、修正若干标记的章节，在实质问题上进行替代修正。此外，参议院委员会有权根据标记后的原始法案文本进行报告。

委员会规则要求报告时需要委员会的过半数通过。缺席议员可以通过代理人进行投票，除非委员会不同意这样做。但代理投票可能不会影响表决的结果，也可能不被计入法定人数。

根据委员会报告问题的表决结果，委员会主持人有义务及时报告给参议院。当委员会报告时，一般要准备好书面文件来解释其目的和措施。如果提交了报告，参议院规则或法规要求书面文件应列入报告的唱名表决结果、价值评估、对现行立法的影响声明等。委员会成员也有权在至少三天时间内对最终报告进行观点补充。

（五）委员会出版物

参议院委员会在处理立法问题、调查和内部事务时会出版多种文件。这些出版物的印刷版本一般来自发行委员会或参议院文献部门。现在越来越多的委员会出版物通过电子形式提供，可以是委员会网站，也可以从政府出版部门获取。

（六）听证记录

听证记录由证人言词编辑而成，但往往在听证结束后好几个月时间都不出版。听证记录可在委员会办公室获取，也经常在网上发布。

（七）委员会审议的报告

委员会对立法的审议报告，正如上文所述，包括对委员会审议和行为的解释。

（八）委员会日程

委员会日程由复杂的委员会行动记录组成，包括委员会规则、成员名单、简要的委员会立法审议历史、听证详单和标记，有时还包括委员会出版物。日程通常在每届国会结束时出版。

（九）委员会印刷品

最后，委员会有时会出版其他提供信息的“委员会印刷品”。委员会印刷品可以将委员会规则、在政策问题上的报告广泛传播，但在形式上没有委员会报告正规。委员会也可以根据参议院规则，以参议院的名义编制文本。

三、参议院议事程序

（一）参议院程序和参议员权利

参议院议事程序不仅受到议事规则和先例的约束，而且受到众多议事习惯的约束。通常，这些实践能够加速事务处理，但需一致同意。参议院规则和实践强调充分审议胜过迅速决策，个别参议员的权利胜过大多数人的权利。参议员通过放弃规则的形式，反对一致同意请求来保护自己的权利。妥协和容忍往往要适当，参议员在争议时往往严格遵守规则。

（二）辩论、议事阻挠和终结

参议院主持人不可以使用准许参议员发言的权力来控制事务处理过程。在议事程序中若没有人发言，其他参议员此时都有发言权，通常他们可以尽情发言（但对同一议题一天最多发言两次）。经准许，参议员可依据议事规则，针对法案提出动议或者对原始动议提出修正案。针对未决议题，参议员规则不允许通过多数决原则来结束辩论和表决。

一般情况下，只要有参议员发言，就不可以对可辩论议题进行表决。反对未决法案或其他事项的参议员可在规定的时间内发言，或提出大量修正案和动议来延迟表决。议事阻挠就是通过使用这样的策略，力图说服参议员更改或撤回正在审议的法案。唯一不可被阻挠的法案是，根据法律规定必须在限定的时间内进行辩论的法案。

参议院程序规则应对议事阻挠的唯一措施是终结机制。终结是指由16名参议员在两天之后提出书面申请才可进行表决的机制。终结需要五分之三的参议员（60人）支持，除非提出修改规则的建议，否则将需要三分之二的参议员表决通过。如果参议院针对法案、修正案或其他议题适用终结，其最长审议时间不得超过30小时，包括投票和计算法定人数的时间，此时每名参议员的发言不得超过一小时。

（三）立法事务日程

参议院事务包括立法事务（法案和议题）与行政事务（提名和条约）。根据参议院各种特殊规则，也可出席法院的弹劾案件。当从众议院或总统处收到立法或行政事务，参议院往往将其发送到相关适合的委员会。在委员会报告后，事务要写入立法或行政日程表，以便于参议院进行审议。

参议院根据日程表来确定多数派领袖的主要责任。他们可以通过提出“参议院要审议一个特定议题”的动议来履行其职责。按照先例，多数派和少数派领袖优先获得发言权;按照习惯，多数派领袖的动议和要求往往会影响参议院审议的时间、内容。

对于行政事务，这种动议的提出是以非辩论的形式，但对于立法事务则是辩论式的。因此，只要有可能性，多数派领袖都会坚持以一致同意的方式应对法案和决议。如果参议员反对一致同意而提出法案，他们将会使用议事阻挠对动议审议加以威胁。他们可以这样做，因为他们反对法案，或者希望这样来影响其他议题的审议。

参议员甚至可以在法案或提名问题上设置“搁置”，尽管这一实践不被参议院规则所准许。“搁置”由参议员向他们的政党领袖提出，要求根据其意愿审议任何议题。如果审议议题被搁置，多数领袖通常都不会要求采取一致同意行动。

参议院规则也允许直接根据议事日程，提出针对来自众议院的动议。此程序允许参议员绕过他们认为不理性的委员会。如果委员会遗漏了议题报告，具有相同内容的新议题将会直接提出和写入议事日程。

最后，参议院规则不要求修正案必须与议题密切或相关，除非是拨款法案、预算议题或终结议题。因此，如果委员会遗漏法案报告，参议员针对正在审议的议题提出任何修正案文本，无需多数派领袖的同意。

（四）日常事务

在每次参议院休会后，新的立法日开始。在新立法日的早晨常规事务中，参议院规则规定了“早晨一小时”制度，用于引入法案或提交委员会报告。在此期间，参议员也可根据非争议动议，提出将法案列入日程表。

实践中，参议院常常在一天的最后时间暂停会议，而不是休会。政党领袖有时希望暂停，因为暂停能够给参议院日常事务处理提供更多的灵活性。因为此后的参议院会议没有“早晨一小时”制度，多数领袖通常以一致同意的方式争取一段早晨常规事务的时间，以引入议题。参议员经常在此阶段进行简要发言。

在早晨一小时或早晨常规事务之后，参议院正常恢复对先前事务的审议工作。如果多数领袖通过动议或一致同意请求，此事项可能作废、暂停或无限推迟。在一天之内的任何时间，非争议性事务也可根据一致同意请求而进行处理。

（五）一致同意协议

在特定事项的审议上，参议员享有的辩论和非关系密切修正的权利，也鼓励了领袖之间寻求一致同意协议。如果任何参议员反对，则不可能达成此协议，如果参议员都接受，参议院只能通过一致同意协议更改其稍后的事务内容。

一致同意协议因限制了对法案的辩论时间，而被称为“时间协议”。时间协议规定了议题辩论时间，既可针对议题，也可针对立法本身。这些协议规定的时间由管理者进行控制。其他参议员只有在管理者同意时才可进行发言。

一致同意协议也可要求议题修正案与主题相关。相关性没有一个严格的标准。协议可以禁止一切修正案，除非有特别声明。

对时间协议谈判的职责主要由政党领袖和委员会领袖承担。个别参议员可根据他们的目的向领袖提出建议，时间协议可以包括为满足这些目的的一般性规定。

参议院在没有达成一致协议之前，可以进行大多数议题的审议。对有些议题，除了修正和辩论外，达成一致协议不是必须的。对于其他议题，为了限制的目的，议事领袖和管理者都要试图达成一致同意协议。例如，对于争议性修正案的审议，领袖可以提出限制辩论时间。如果延展审议的情况发生，领袖往往通过全面协议限制每个修正案的辩论时间，或为最后阶段的表决预留时间。

（六）修正程序

议题审议程序往往开始于议事管理者的公开声明，或者其他参议员的提议。管理者通常是报告委员会或常设分委员会的主持人和少数高级成员。

第一个被审议的修正案是那些来自报告委员会的建议。如果该委员会提出了很多修正案，管理者通常通过一致同意协议采纳这些修正案，但是所有修正议题都可再进行公开再修正。当委员会修正案被处理后，则可对议题的任何部分内容提出动议。如果委员会对所有议题提出了替代建议，在整个审议过程中，替代建议仍可公开修正。

参议院可以通过直接表决或搁置表决的形式处理修正案。搁置表决无需辩论，只要参议员同意，其效力相当于投票表决，可以击败修正案。如果参议院击败了动议，关于修正案的辩论可以继续。

如果是待决修正案，参议员可对其提出修正案（第二次修正），议题的部分内容将根据修正而改变。在第一次修正案表决之前，参议院要对这些二次修正案进行逐一表决。也会存在其他复杂情形。如，完整的替代措施是待决的，在表决之前，参议员可以提出六个以上针对第一和第二修正案的替代措施。

如果修正案审议有时间限制，参议员不可提出动议、指正违规行为、提出其他修正案，直到修正案辩论的所有时间用完或撤回动议。然而，有时为审议另一些议题的修正案，参议院会通过一致同意协议搁置当前待决修正案。

修正程序止于参议院的专注命令和法案的三读，此后进行参议院的最后表决阶段。

（七）表决和法定人数

宪法规定，多数参议员出席才可处理参议院事务。如果有参议员提出法定人数不足、大多数参议员不以自己名字进行回应，参议院只能休会、暂停或寻找其他参议员出席。然而，法定人数的目的在于暂停议事活动以满足个别参议员要求、讨论程序或政策问题、安排下一步程序等。结果，法定人数要求通常在秘书清点人员完成前经一致同意而结束。

美国宪法第一条第五款第三项规定，在五分之一出席议员的请求下，议员对于任何问题可投赞成票和反对票，这被称为唱名表决或记录表决。如果参议员经参议院同意后，对待决问题投赞成票和反对票，并不意味着表决立即进行。投赞成票和反对票仅仅意味着表决时，唱名表决应记入会议记录，否则，一般采用口头表决。

四、解决与众议院的分歧

如果国会两院关于法案的形式没有达成一致意见，法案不可能变成法律。一旦众议院通过的法案在参议院被修正或通过，或者众议院修正或通过参议院的法案，参众两院将开始通过会议委员会或交换两院修正意见的形式解决立法分歧。

（一）会议委员会

如果参议院不接受众议院的观点（抑或相反），一院将通过成立会议委员会的形式进行谈判以解决两院的议题分歧。通常情况下，参议院会在会议上针对众议院提出标准动议：“尊敬的主席，我提出参议院坚持修正案的动议，要求众议院会议就此分歧进行投票，请授权主持人这样做。”这种坚持、要求和授权于一身的三重动议通常以一致同意而通过。主持人则正式任命参议院与会人员。与会人员多是委员会成员，但代表委员会利益的参议员可以被任命。

没有正式规则表明如何组织会议。通常，在正式会议举行前，议院各机构的负责人或工作人员通过准备前置会议的形式进行协商。非正式会议也决定了会议的主持人（每个议院都在会议中有领袖）。两院之间的主持关系通常在会议进行期间进行轮换。常设委员会委员很少出现在会议上，谁将会被选择成为会议主持人，由每一院的领袖来确定。决定何时何地开会，以及提供给主持人多少特权，通常需要与对方进行磋商。

一旦两院参加会议，两院与会者往往会对分歧事项进行讨价还价和谈判。磋商结果体现在会议报告中，由参众两院的大多数与会者签字。会议报告必须获得两院通过，以方便总统审阅。在参议院，会议报告通常由党派领袖和议事领袖在特定的时间内一致同意通过。因为，会议报告有特权，如果参议员反对一致同意请求，任何不经辩论的动议将不得写入会议报告。通过会议报告本身是为了扩展辩论，但会议报告不允许公开修正。

几乎大部分法案都被送到会议委员会，每年仅有极少部分法案能够在两院一致通过。

（二）与众议院交换修正意见

大多数非争议法案版本的差异和一些主要法案应迅速通过，以方便两院之间的修正协调。两院将法案来回传递、不断修正，直至他们一致同意法案的全部条文。通常情况下，两院的修正意见属于非正式谈判，扩大修正意见的交换很少出现，但国会限制了两院之间法案来回穿梭的次数。一般情况下，议院有两次机会修正对方的修正案，因为两院都被禁止进行第三次修正。然而，有时两院会打破国会限制，进行超过两次的修正案意见交换。当前的记录最多是9次。

在此过程的任何阶段，一院都可接受对方的观点、坚持最新的观点、要求会议解决遗留问题，或拒绝进一步行动以扼杀法案。

参议院通常会对众议院的修正案采取行动，但也有例外，即修正案被一致同意通过。除了这种特殊情形，参议院通常会为了解决严重分歧而继续进行内部会议程序或与众议院协商，而不是在参议院大会上解决这一问题。

（三）登记

在法案登记和递交总统签署之前，参众两院必须解决关于法案的分歧或进行联合磋商。当两院最终达成一致意见时，所有原始文件记录应递交到原始议院的登记秘书手中。

五、登记和总统行为

（一）登记和提交

在参众两院将关于法案的议题达成一致意见或联合磋商后，所有原始文件应递到原始议院的登记秘书手中。秘书将法案印刷在羊皮纸上，由原始议院的主要官员认证、众议院议长和参议院议长（或副议长）签署。经登记后的法案此后送交总统签署。

法案并不是立即递交总统，由于一些因素可能会拖延。如总统出国期间，白宫和国会领袖达成一致意见后，登记过的法案要等总统返回后递交，有时法案也会递交到身在国外的总统手中。有时国会领袖考虑为法案签署时组织公共仪式而留有时间，选择特定的日期递交。在其他情况下，决定于总统是否希望签署法案、国会领袖是否希望避免给总统带来巨大政治压力。

（二）总统行为

根据宪法第一条第七款的规定，任何通过参众两院的法案，在变成法律之前应提交美国总统。如果总统在10天之内同意或进行了签署，法案将变成法律。10天时间起算于总统接到法案的第二天凌晨，不包括周天。如果周四（二月十四日）递交，起算期从周五（二月十五号）开始，最后一天有效期为周二（二月二十六号）。

如果总统反对法案，他将在相同的10天之内将法案退回原始议院，并附上其反对意见。除非两院以三分之二多数派否决总统的决定，否则法案不会变成法律。

如果总统在10天内既不签署，也不否决，法案的命运将取决于国会是否举行会议。如果国会举行会议，法案将无需总统签署而变成法律，否则法案不会变成法律。国会闭会期间，总统的上述行为被称为“搁置否决”。国会对总统最后行使搁置否决权通过解释进行了限制，事实上总统的搁置否决权目前尚无明确规定。

（译者单位：大庆师范学院法学院。本文根据美国参议院网站资料“Senate Legislative Process”翻译而成，网址为：http：//www.senate.gov/legislative/common/briefing/Senate_legislative_process.htm.本文系黑龙江省社会科学规划项目“立法辩论制度及其中国化研究”〔13E002〕阶段性成果）