建设工程监理与项目管理在建设项目实践中的差异

孙树杰 郭明利 解燕平

(1. 中建(郑州)城市开发建设有限公司，河南 郑州 450000;2. 河南省城乡规划设计研究总院有限公司，河南 郑州 450000;3. 同济大学经济管理学院，上海 200092)

0 引言

自从我国引入建设工程监理三十多年来，我国在这方面积累了丰富的实践经验，但是工程监理行业发展之路却越走越窄，甚至到了可能走不通的地步。与此同时，我国从国外引进的项目管理却在实践中取得许多成功的经验，很好地指导着我国的工程建设。从建设工程监理引入的初衷来说，建设工程监理和项目管理在理论上是等同的，但是在建设项目实践中两者却存在如此大的差距，因此，在此背景下研究建设工程监理与项目管理在实践方面的差异是很有必要的，可以为工程监理行业今后的发展提供借鉴。

1 建设工程监理

1.1 建设工程监理的引入

建设工程监理是随着我国经济的发展和社会的进步逐渐形成起来的。传统的高度集中的计划经济体制，使得建设项目在实施过程中，工程建设参与者只注重工程进度和质量，而忽视工程的投资。工程进度往往采用兵团式的人海战术［1］，工程质量往往依靠政府的单向行政监督和施工单位的自我监督，工程投资进行实报实销，无成本投资控制、投资核算。改革开放初期，针对当时工程质量监督存在的问题，建设项目开始实行政府专业质量监督与企业自我监督相结合的方式，这段时间的监理仍然重视进度和质量，并且侧重质量监督。在由计划经济向市场经济转变的过程中，建设项目开始成为商业活动，在市场竞争机制下参与各方都有自己的利益追求，这就使得彼此间出现了利益冲突，传统的行政命令和企业自我管理的方式已远不能适应形势的需要，并且阻碍着生产的发展，在此背景下引入建设工程监理势在必行。

随着改革开放的深化，我国许多利用世界银行等外资的建设项目，在建设过程中依据贷款的条件按照国际惯例对项目进行建设监理，虽然很多都是由外国监理单位承担监理，但在工程建设项目领域取得了显著的效果。在此形势下，我国首先在北京、上海、天津、南京、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳八市，以及能源部、交通部两部的水电和公路系统开展建设工程监理试点，这时期建设工程监理取得了积极的成果，也证明了在我国是可行的。从此，我国建设工程监理开始在全国范围内实行。在实行的过程中，我国政府从国家角度颁布了相关法律法规，建设相关部门也制定了建设监理的规范和规则，建设工程监理得到了不断完善和发展。

1.2 建设工程监理的现状

建设工程监理，是指在建设单位委托下，具有资质的监理单位依据法律法规、工程标准、相关合同文件，在施工阶段综合运用法律、经济和技术手段控制工程建设项目的投资、工期和质量［2］，替建设单位对承建单位的工程建设项目实施监控的一种专业化服务活动。在我国，伴随着建设工程监理制的确立，建筑市场主体已由当初的建设单位和承建单位两元结构转变成建设单位、承建单位和监理单位的三元结构，建设工程监理主要目标已由当初质量、进度目标进一步发展为质量、进度、投资目标，见图1，最终形成了完善的建设工程监理体制。

图1 我国建筑市场的两个转变

虽然建设工程监理在我国建设领域起到非常重要的作用，但是其发展已经严重背离当初引入的初衷。当初，我国普遍采用国际咨询师联合会(FIDIC)土木工程施工合同条件［3］，建设工程监理工作范围主要包括项目前期开发、设计、招标、施工和保修等各阶段工作。监理单位可根据项目的实际情况进行全过程监理或某个阶段的监理，但是目前我国建设工程监理工作范围比较狭窄，仅仅在施工阶段进行监理，而在建设项目的招投标、勘察、设计、设备采购建造和保修阶段的服务为咨询服务或项目管理［4］，以致建设工程监理不能覆盖建设项目的全过程。此外，建设工程监理是为业主提供专业服务的，具有强制性，但是由于建设单位认识上的不足，其一定程度上属于程序性的监理，监理单位往往不能获得相应的独立授权，以致其服务的地位受到削弱。而工程监理制是为了逐步取代计划经济下政府的微观监督管理的职能，但是现阶段政府的这一职能依然存在，影响着监理工作的正常进行，对监理工作产生了一定的负面效果。

在此背景下，我国在建设项目实践中逐渐形成了具有中国特色的建设工程监理模式，即在施工阶段对工程实行“三控三管一协调”［5］，“三控”是指对质量、造价及进度进行控制，“三管”是对安全生产、合同及信息的管理，“协调”是指组织协调，具体职能及范围见表1。这种仅在施工阶段代表业主方对施工方进行协调、控制的建设项目实践已经阻碍了建设工程监理的发展，因此，建设工程监理转型势在必然。

表1 建设项目实践中建设工程监理的职能及范围

2 项目管理

2.1 项目管理的引入

在计划经济时代高度集中统一的管理体制下，我国建设项目投资基本上都是由国家统一计划安排，由财政统一拨款实施的。当时，我国建设项目管理基本上采用两种模式:对于一般建设项目，由建设单位自筹机构、自行管理;对于重大建设项目，一般由与该项目有关的部门组成指挥部进行管理。这就是我国早期项目管理的雏形。由于国家是投资主体，建设单位无任何风险，这种项目管理模式的弊端不言而喻。改革开放以后，在第一个利用世界银行贷款进行国际招投标的鲁布革水电站建设中，中标的日本建筑企业运用先进的项目管理方法［7］，在保证质量优良的情况下缩短了工期，降低了成本。这与我国参建的建筑企业形成强烈的反差，给我国建筑业带来了巨大的“鲁布革冲击”。从此以后，我国借鉴国外先进的项目管理经验，开始在建筑业推行项目管理。

2.2 项目管理的现状

2.2.1 项目管理类型

项目管理是在20 世纪50 年代以后逐渐发展起来的。在20 世纪60 年代左右，一些发达国家开始将其应用到建设项目领域。根据英国皇家特许建造学会(CIOB)对项目管理的定义，项目管理是指在项目的全生命周期内，运用系统的理论和方法进行策划和控制，以实现项目的费用、进度和质量目标［8］。项目管理贯穿项目的前期开发阶段、实施阶段及运营阶段全过程。项目管理的类型包括业主方、设计方、施工方、供货方及建设工程总承包方的项目管理，其中业主方的项目管理处于核心地位，见图2。

图2 项目管理的类型

2.2.2 国内项目管理现状

(1)业主方的项目管理是全过程的，但是，我国现阶段业主方的项目管理只涉及项目决策阶段和项目实施阶段。业主方的项目管理在计划经济时代都是以国家为投资主体的，自投资主体改革以后，我国建设项目投资主体开始多元化。但是，受计划经济体制管理思想的影响，业主方的项目管理相对比较薄弱，一般不能进行自行管理，往往在决策阶段、设计阶段、施工阶段、保修阶段等委托咨询、监理服务机构。在我国，决策阶段的项目管理往往委托给工程咨询单位，设计阶段的项目管理往往委托给设计单位，施工阶段的项目管理委托给工程监理单位，各阶段的管理相互分离，缺乏有效的沟通，造成业主方项目管理的混乱和低效。

(2)非业主方的项目管理主要包括设计方、施工方、供货方以及工程总承包方的项目管理。目前，非业主方项目管理各自相互独立，设计方的项目管理集中在设计阶段，施工方、供货方的项目管理集中在施工阶段。但是，在国外，为了克服设计和施工分离的弊端，欧洲已经出现设计方、施工方或设计方、施工方、供货方项目管理的渗透和融合，逐渐形成设计施工总承包管理(D-B)、设计采购施工总承包管理(EPC)等贯穿于项目实施全过程的全面性的工程总承包管理模式［9］。在我国，非业主方的项目管理看起来分工明确，其实各方缺乏沟通和合作，虽然已经出现施工总承包模式的项目管理，但施工方的项目管理仍集中在施工阶段，很少和设计阶段深度交叉，设计和施工彼此分离，两者之间难以及时协调，常常造成工程造价和使用功能上的损失［10］。虽然国家提倡设计方或施工方向D-B、EPC 等工程总承包模式的转变，但是现在设计方或施工方的技术水平和管理水平阻碍着其转变。

尽管如此，我国建设项目管理已比较成熟，不管是业主方还是非业主方项目管理，都能在建设项目实践中按照计划、组织、协调、指挥、控制等管理职能进行合同、采购、进度、质量、费用等方面管理，具体内容及范围见表2。我国业主方项目管理也在积极完善运营阶段的设施管理，逐步形成了贯穿项目全过程的全生命周期管理。另外，非业主方项目管理也开始由设计方、施工方或供货方的单方项目管理逐渐形成综合性的工程总承包方项目管理，即负责项目的设计、采购、施工以及项目管理工作，甚至包含项目前期的管理工作［11］。

表2 建设项目实践中项目管理的职能及范围

3 建设项目中的差异

项目管理和建设工程监理在建设项目中有很多方面的差异，主要表现为范围、时间、种类、职能等方面的差异。

3.1 范围的差异

项目管理的范围是以质量、进度、费用为核心，涵盖合同、采购、环境、资源、信息等方面;建设工程监理的范围是以质量、进度、费用为核心，但仅涵盖合同、信息、安全三个方面，具体见图3。

3.2 时间、类型的差异

项目管理贯穿于项目的全工程，而且类型多种多样;而建设工程监理仅集中在施工阶段，严格地说属于业主方的项目管理，具体见图4。

3.3 职能的差异

项目管理的工作是按照计划、组织、指挥、协调等职能展开的，而建设工程监理的工作仅仅按协调、控制两个职能展开，具体见图5。

图3 项目管理与建设工程监理范围的差异

图4 项目管理与建设工程监理时间及类型的差异

图5 项目管理与建设工程监理职能的差异

综上所述，可以总结出项目管理与建设工程监理在范围、时间、种类、职能等方面的差异，见表3。

表3 项目管理和建设工程监理的区别

4 结语

鉴于目前建设工程监理与项目管理在建设项目中的差异，我国现阶段应从当初引入建设工程监理的初衷出发，运用项目管理来完善建设工程监理。因此，从建设项目的差异出发，建设工程监理应该充分借鉴项目管理实践经验，不断拓宽管理范围，由集中在施工阶段向涵盖建设全过程转变，使之逐步具有计划、组织、协调、指挥、控制等管理职能，实现对建设方、设计方、施工方、供货方以及工程总承包方的建设工程监理。

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