基于WSR 的重大水电站移民工程精益管理研究

邓旭艳 刘敏 侯杰 宋靖国 王安民

(1. 中国水电建设集团圣达水电有限公司，四川 成都 614000;2. 天津大学管理与经济学部，天津 300072)

0 引言

移民工程是重大水电站建设的重要组成部分，要保证重大水电站的建设和实施的正常运作，就必须处理好移民工作。重大水电站移民问题与社会、政治、经济、文化、人口、资源、环境、民族、宗教及工程技术等诸多领域密切相关，移民工程与这些领域的互相联系组成了一个复杂的系统，移民工程不仅仅涉及经济方面的问题，而且更是一个复杂的社会问题和民生问题，具有强制性、时限性、破坏性、风险性、长期性、动态性、政策性和系统性等特点。因此，如果移民问题不能够得到良好解决，则移民群众的切身利益将会受到损害，而且整个水电站工程项目的顺利实施也会受到影响［1-2］。

移民问题是一个世界性难题，是世界各国普遍关注和研究的重要课题。国际上关于水电站移民工程的研究主要是从项目规划和决策机制上分析移民问题产生的制度背景，重点分析非自愿移民及移民政策问题。在一些发达国家，如美国和日本，解决移民问题是从相关法律法规入手的，通过建立完备的法律制度来明确移民工程操作的具体标准和实施流程，法律的强制性特点使移民的合法权益得以保障，移民应得的补偿得以落实，事实证明，这样的移民工作处理方法效果良好。国内学者主要从移民学理论、移民风险与重建、移民社会学、移民经济学、移民监测评估与监理、移民实证研究等方面展开研究工作。虽然国内外相关研究成果很多，但是很少有学者借助于复杂系统方法论，综合考虑物、事和人的因素开展移民管理工作。因此，本文尝试将物理-事理-人理系统方法论应用到重大水电站移民工程中，综合考虑物理、事理和人理三个方面，分析重大水电站移民工程存在的问题，创新管理模式，综合协调各方利益关系，制订人性化的实施方案。该研究将会丰富和扩展系统工程方法理论，对于保障移民基本权利、促进社会公平和社会稳定、实现水利水电资源的合理配置、保证水电站工程成功建设和实现预期经济效益具有重要意义。

1 WSR 方法论在重大水电站移民工程中的适用性分析

WSR 方法论是软系统方法论的一部分，它包含许多具体的方法，通过多种方法的结合与协调使用来解决复杂系统中出现的现实问题［3-5］。

WSR 方法论带有中国传统文化中的哲学理念，这种特点可以体现在WSR 方法论对于复杂系统的分析过程当中［6］。WSR 方法论通过综合不同的方法，结合定性分析与定量分析，以东方哲学理论中的系统思想的方法，针对具体问题进行分析，将问题简化，分清层次和条理。在解决问题的过程中，实现“知物理，晓事理，通人理”的思维过程和实践过程［5-6］。

在WSR 方法论中，系统实践包含三个方面的内容，物理、事理和人理。物理指的是复杂系统本身，系统问题的客观存在，事理指的是如何使用这些客观存在的复杂系统因素，人理指的是在处理这个复杂系统问题的时候所必不可少的人的工作。将物理、事理和人理这三个方面综合起来并创造出新的内容，以得出完成最佳实践的具体操作方法［7］。目前WSR 系统方法已经广泛应用于系统科学、信息科学、评价、管理科学、价值工程、交通运输、社会科学、决策科学、军事领域、电子商务开发、项目管理、安全等24 个领域［7］。

在WSR 方法论中，要使用自然科学的知识来解决物理方面的问题，追求结论的真实性。要使用管理科学方面的知识来解决事理方面的问题，探究处理该问题的具体方法和操作的流程。要使用人文社会科学的知识来解决人理方面的问题，解决在处理复杂问题的过程中与人的能动性相关的内容。

重大水电站移民工程从宣传动员、利益协调、安置点选址与规划、设计与建设、分配与管理等，到与移民息息相关的就业、教育、医疗、住房、交通、社会关系等配套措施，形成了一个统一的有机体。移民工程具有地域上和功能上的完整性，在操作实施的形式上是由许多方面要素相互作用而形成的一个复杂的网络系统。移民工程需要诸多行业和部门的支持和配合，以保证这个复杂系统的正常有序运行，所以协调好它们之间的关系至关重要，这就可以考虑借助系统工程方法论。分析发现，移民工程符合并可以完全遵循WSR 方法论的综合原则、参与原则、可操作原则、迭代原则和人与系统的结合原则。它不仅要考虑物理阶段——物质运动的机理，即重大水电站移民工程面临的现实困难和存在的问题;要考虑事理阶段——做事的道理，即创新性移民管理的问题，有效推进移民工作;还要考虑到人理阶段——做人的道理，即综合协调各方利益关系，将人的思维能力，包括其理性思维和形象思维能力，作为解决问题的基础，之后使用现有的“物理”和“事理”来实现最佳实践［8］。因此，尝试将WSR 方法论应用到重大水电站移民工程中，综合协调物理、事理和人理三个方面，将有助于实现移民工程系统、完整、分层次有序进行，避免矛盾和纠纷。

2 重大水电站移民工程精益WSR 管理模式

按照精益建造理论［9-10］的核心“求精、求益” “精于管理流程设计、益于移民生活升级”的理念。本文提出了“知物理、明事理、通人理”的重大水电站移民管理模式，按照“物理-事理-人理”的三阶段系统方法论，构建出既系统又灵活的移民工程管理框架，根据“创新管理模式、标准化工作流程、人性化实施方案”的指导思想来指导移民工作的实施，充分考虑重大水电站工程移民工作中的人理关系，保证移民工程的顺利完成。

依据WSR 方法论［5］的指导思想进行移民工程精益管理，笔者将整个过程总体上分为三个阶段:物理阶段重在剖析重大水电站征地移民存在的困难和问题，为事理和人理阶段奠定基础;事理阶段创新移民建设管理模式，从模式上创新移民管理工作，制订出标准化的工作流程与实施方案，确保移民工作有条不紊地推进;人理阶段制定“以人为本”的人性化实施模式，综合协调各方利益关系，具体过程见图1。

2.1 重大水电站移民工程物理阶段精益管理模式

图1 “知物理、明事理、通人理”的重大水电站移民管理模式

物理阶段主要涉及物质运动的机理，重在分析事物的本质。目前，在我国的重大水电站工程当中，移民工作往往比较滞后，在工程建设的阶段性目标迫在眉睫之时，移民工作常常没有完成，影响整个工程建设的进度。征地移民工作滞后的原因主要有以下方面:

(1)地方政府推进征地移民工作存在畏难情绪，与业主目标不一致。目前我国现行土地政策与业主用地计划不一致，地方政府与企业责任、目标、利益不一致，导致征地移民工作步调不一致。特别是目前国家加大土地卫片执法检查力度后，地方政府推进工作的积极性大幅下降，进度缓慢。但重大水电工程能给地方政府带来巨大的经济效益和社会效益，而且一般是省重点或国家重点项目，地方政府又希望强力推进，使其陷入两难境地，存在严重的畏难情绪。

(2)国家禁止强拆，在以人为本的大政策背景下，开展征地拆迁工作更是举步维艰。针对征地拆迁中极端对抗、因拆暴富、暴力拆迁等种种问题，国家经过调查研究和征求意见，出台了一系列征地拆迁方面的新的法律法规取代原有的法律法规。可见，一方面，禁止了业主参与搬迁活动，由地方政府全权负责;另一方面，取消了行政强制拆迁，须由地方政府申请法院强制执行。在这种征地拆迁的大背景下，业主必须依靠地方政府，对拒绝按政策签订搬迁协议、不按时搬迁的搬迁户进行更加艰难的工作，而地方政府不能采取行政强制拆迁，申请法院强制执行程序复杂、费时耗精力，从而导致征地拆迁工作举步维艰。

(3)征地移民工作程序复杂，决策层面高，严重影响工作效率。在征地移民工作中，地方政府为“工作主体、责任主体和实施主体”，业主充分发挥设计单位和监理单位的专业化管理作用下进行的一项复杂的系统工程。征地移民工作中的各项任务由利益相关各方共同协调完成，协调面非常广，变更项目众多，且报审级别和决策层面高，审批时间长，征地移民工作效率低下，严重影响征地移民工作进度。

(4)目前“政府花钱，业主买单”的工作模式，使得征地移民投资严重失控。根据国务院471 号令，项目法人的主要职责是及时足额地按年度计划支付移民资金。移民工作实际实施中，大型水电工程“政府花钱，业主买单”现象普遍存在，导致经审定移民投资成倍增长，安置进度严重滞后。项目法人作为资金的支付方，如何有效监督、管控移民投资和督促安置进度是项目业主面临的重大问题。

2.2 重大水电站移民工程事理阶段精益管理模式

事理指的是通过什么样的方法来使用和安排客观存在的系统因素。主要回答怎样去做的问题。结合管理科学知识，在重大水电站移民工程中，首先，构建移民管理体系，明确职责，多方参与，实现统一管理，提高管理效率;其次，创新移民管理模式——推行业主代建模式;最后，要制定完善的管理制度和工作流程，规范管理行为，保证移民工作顺利有序实施和完成。

(1)构建重大水电站移民管理体系。在整个征地移民管理中，按照“统一管理、分级负责、多方参与”的原则，协调地方政府、设计、施工、监理等相关单位，对重大水电站建设征地移民项目建设实行“在公司总经理统一领导下，副总经理归口管理，征地移民环保部协调实施，计划合同部、生产技术部、工程建设部、财务部、总经理工作部充分参与”的管理体制，机构设置及工作系统见图2。

(2)创新管理模式——业主代建模式。水电站移民工作中需要设计、监理、业主单位等多方共同实施完成。而且在整个建设过程中需要各方及时沟通协调，不断优化方案，任务异常繁杂，而政府移民部门由于人员相对匮乏、难以支撑庞大的移民征地安置工作。在这四方主体中，业主是一个重要的角色，不仅具有充足的人力资源，而且与设计院、监理公司和政府都能够进行长期的沟通协调。因此由业主单位进行市场公开招投标，确定移民安置工程实施单位并提前组织实施，及时组织并拨付移民资金到位，及时协调移民迁建与枢纽工程建设进度的关系。而移民设计单位可以为“先移民后建设”的实施提供技术保证，做好现场设计代表工作，及时处理实施中的设计变更，从而加快移民安置工程的建设进度。

(3)标准化的工作流程和管理办法。对于业主而言，事理阶段的主要工作就是制定出标准化的工作流程和管理办法，使整个移民工作有条不紊地进行。在重大水电站建设过程中，重要的标准化流程和管理办法主要包括:建设征地报批流程，移民安置工作流程，先移民后建设工作流程等;征地移民环保工作管理办法和建设征地移民安置变更管理办法。以此，实现移民工作的标准化与管理制度的科学化，规范员工行为，提高员工的工作效率和工作质量。

2.3 重大水电站移民工程人理阶段精益管理模式

人理阶段的主要任务是协调好各方的关系，有效地推进移民工作的顺利开展。重大水电站移民工作过程中需要涉及政府、设计单位、监理公司、移民住户等多方利益相关者的利益，如何协调好各方的关系，最大限度地满足各方利益，维护社会稳定，促进工程顺利开展是人理阶段的主要任务。据此，本文提出了阳光式移民、参与式移民、和谐移民、人性化式移民和联席式移民五大模式，加强各利益相关者的沟通协作，促进移民工作的圆满完成。

图2 重大水电站工程移民管理体系

(1)标准化的政策宣传，打造阳光式移民。政策是移民安置的生命线，是工作规范有序有力推进的重要前提。将政策全面透明地宣传给移民，既体现了移民政策的合法性、严肃性和统一性，又体现了阳光式移民的政策透明度。要充分利用会议、培训、广播、标语等形式，深入宣传讲解水电站建设相关政策和法律法规。充分利用村民大会、移民动员会等平台，深入基层开展法律法规和政策讲解宣传，使水电站移民工作做到“移民先移心、安置先安民”，打消移民“押宝、观望”的心态，为搬迁安置工作打下坚实基础。

(2)构建“两员”载体，打造参与式移民。为更好地推进移民工作，防止信息失真，提出了“参与式移民”的新模式，形成以“两员” (现场协调员和建房质量安全协管员)为载体的参与式移民新模式，将移民工作“三个主体”的责任延伸到村组、延伸到移民本身，即成立“农村移民工作协调队”，负责协调房建现场秩序，负责协助质量监理员落实质量措施和安全措施。

(3)深入基层调研，打造和谐式移民。移民工作极为烦琐，试图采用“速战速决”的强制措施解决移民工作中的一些矛盾和纠纷，往往是行不通的。在水电站的建设过程中，包括地方政府、业主单位在内的各级主要领导都要深入基层，亲临一线与移民对话，对移民提出的利益诉求进行解答，将矛盾冲突化解于萌芽，同时也能真正获得移民的信赖和社会的安定。

(4)重视移民诉求，打造人性化式移民。水电移民一方面，希望搬迁后过上更好的生活;另一方面，对未来生活的不确定性感到茫然和焦虑，因此容易发生群体性事件。在移民工作中要非常重视移民诉求，对移民普遍反映的合理利益诉求，如不违背国家政策，就尽量予以满足。移民搬迁安置的各项补偿补助应按时足额发放，在集中搬迁之前兑现，体现人性化移民。

(5)注重信息沟通，打造联席式移民。移民工作需要多方利益相关者及时进行信息沟通，统一步调，一致行动。据此，提出了“政府、业主、监理、设计代表”四位一体的联席式移民工作机制。各方协调配合、各负其责。实现移民安置“移得出、稳得住、逐步能发展”的目标，移民安置工作平稳有序。

3 安谷水电站项目移民工程WSR 管理模式的应用

安谷水电站项目物理阶段管理模式分析:安谷水电站项目移民工作建设征地涉及乐山市市中区的罗汉镇、水口镇、安谷镇以及沙湾区的嘉农镇、太平镇、碧山乡、轸溪乡等7 个乡镇29 个行政村100 个村民小组和沙湾区沫江办事处的草坝社区。移民安置工作主要有移民生产安置、移民搬迁安置、移民专项设施处理等。安谷水电站项目征地移民工作受地处发达地区和特殊开发方式的影响，时间特别紧、任务特别重、难度特别大，征地相关税费项目多、标准高，砂石料场点多面广，处理难度大。深入分析安谷水电站项目移民工程面临的困难，为事理和人理阶段的分析奠定基础。

安谷水电站项目事理阶段管理模式分析:首先，安谷水电站项目强化业主层面征地移民工作管理，强势进行投资控制和进度控制，有效协调政府、设计和监理三方关系。其次，在安谷水电站项目推行“先移民后建设”方针下，实施业主代建模式，在移民安置点建设、专线设施迁改建、防护工程等移民工程项目中积极推行业主代建模式，业主单位参与移民迁建管理工作，地方政府反委托移民安置工程交给业主单位进行代建，及时拨付移民资金，保证枢纽工程建设进度，提高管理效率。再次，安谷水电站项目建设团队创新思路，积极采取有效措施，突破管理瓶颈，取得了很好的经济效益。具体采取的创新方式和措施有:①安谷水电站项目是第一个推行“先移民后建设”政策的试点项目，在项目核准前完成关键工程征地，有效化解工程与移民矛盾，推动项目核准;②采取激励机制，充分调动政府和移民户工作积极性，确保了征地移民工作快速推进;③加快土地报批，有效化解违法用地风险;④换位思考，以工辅农，形成良好的外围环境;⑤创新思路、积极灵活应对，妥善处理征地移民工作中的重大问题;⑥加强政策研究，土地征占相关税费大幅减免。最后，安谷水电站项目从建设征地报批到征地移民环保工作，再到移民安置工作等制定了详细的标准化的工作流程和管理办法，最终使移民工作有条不紊地进行，取得了较好的成效，保证了工程进度。

安谷水电站项目人理阶段管理模式分析:为了最大限度地协调好各利益相关者，维护社会稳定，安谷水电站项目加强标准化的移民政策宣传，主要领导亲临一线与移民对话，切实为移民利益着想，参与移民管理工作，真正获得了移民的信赖，实现了和谐移民和人性化移民。打造了“政府、业主、监理、设计代表”四位一体的联席式移民工作机制，有效实现和协调了各利益相关者，圆满顺利地完成了移民工作。

4 结语

重大水电站移民安置是工程项目建设的重要工作之一，也是涉及政治、经济、社会、资源、环境等多领域的庞大系统工程和重大工程，所以是否能够安置好移民成为水电站建设的瓶颈。本文从物理、事理和人理三个方面构建了重大水电站移民工程精益管理模式，为重大水电站移民工程的顺利有序推进提供了系统性理论和方法。当然，目前重大水电站移民工程中还存在政策上的不足，有待政府不断完善水电开发管理条例，完善国土、林业、环保等行业政策，完善相关移民政策和规范，为未来重大水电站的建设提供条件。

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