闽东沿海丘陵山区土地抛荒现象的初步考察

摘要随着农户对土地的依赖程度下降，农村抛荒愈演愈烈。为了合理地利用和保护土地资源，有必要找到引发这一现象的原因所在，对症下药有效治理。该研究以福建省霞浦县崇儒乡为例，就农户撂荒问题进行剖析，提出依靠国家法律法规是治理农村抛荒的最佳手段，并从现行的法律法规的角度，归纳总结了解决土地抛荒问题的对策。

关键词闽东沿海丘陵山区；土地抛荒；考察

中图分类号S28文献标识码A文章编号0517-6611（2015）07-318-03

作者简介王温鑫（1994- ），女，福建霞浦人，本科生，专业：土地资源管理。

收稿日期2015-01-19

农村土地抛荒问题已经相当严重，并且对国家粮食安全构成了威胁[1]。如何治理土地抛荒，对于保证国家粮食安全、促进经济社会的可持续发展具有重要意义[2]。长期以来，人们认为出台支农惠农的政策，土地抛荒问题就会得到妥善解决[3]。如今取消税费、进行农补、开展养老保险、增加农业基建投入、延长承包期等，这些对策与建议已经得到落实，但农村抛荒问题却愈演愈烈[4]。该研究就闽东地区土地抛荒现象进行考察，发现了一个令人担忧的问题，不论是官方，还是民间，对撂荒问题竟都采取一种异常宽容的态度。“土地抛荒没人管”，这是农户给出的回答，道出了土地抛荒现象背后的一个重要原因，那就是国家土地管理的法律法规在当前闽东农村的缺失。

闽东农村土地抛荒亟待依法治理。究其原因可概括成3个方面：一是土地承包方履行义务不到位。在城市化、工业化背景下，个体选择日益多样化，农户离乡离土或务工或经商，农村抛荒随之出现[4]。20世纪90年代闽东农村抛荒潮初涌时，农户对自已离开土地的行为还有所顾惧，生怕政府会出台惩罚措施，甚至还顾惧抛荒地会被村集体收回，农忙时还肯抽空回来经营耕地，或者转交给亲朋好友耕作，不致于造成抛荒大面积出现。但随着乡村政权管理功能的弱化[5]，行政上约束农业生产行为的手段不存在了。由于农户是理性的，他们在经济活动中追求利益最大化[6]。因此农户在选择谋生去向时，可以不顾及承包合同，随意地抛下承包地去城市就业。 二是土地发包方监管权利缺位。当前村级组织的任务主要就是完成乡镇党委、政府的中心工作以及各种升级达标任务，只要是上头交办的事，村委会就会想方设法地去完成。因为有考核指标，做不好不仅会挨骂，甚至还会丢了“乌纱帽”。唯独对于土地抛荒问题，基层政府未采取有效监管措施，上级政府也少有文件或会议指示。因此，作为土地发包方的村委会对农户抛荒行为只能是“睁一只眼闭一只眼”，对承包地的监管权利已基本放弃。三是土地管理方职能上错位。多年来基层政府把农村劳动力转移就业工作作为增加农户收入、发展农村经济的重要举措来抓。为了加速劳动力转移速度，还通过开办一系列技能培训班，提高外出务工农户的技能。大量的劳动力从农业中转移出来，致使从事农业生产的劳动力严重缺乏，原本人多地少的闽东农村出现土地相对过剩的现象。受丘陵地貌影响，种植业原本发展缓慢，由于闽东山海兼备，海洋资源尤其丰富，群众热衷于投资海上养殖业，社会上投资种植业不成气候。多年来基层政府偏重GDP增长，对粮食安全重视不足，目前土地流转机制尚未建立，土地流转形不成市场，农村出现了土地无人耕种或无力耕种的状况。

闽东农村土地抛荒自土地联产承包责任制实施以来就呈现反复出现态势，长期来，社会各界对它给予了极大关注，进行了大量研究，在政策层面进行了探讨，提出许多对策与建议，却怱视了法律层面的研究，怱视了对土地承包方、土地发包方以及土地管理方的行为约束，使治理抛荒事倍功半，难以取得理想的效果。残酷的现实表明，治理土地抛荒必须要靠“两条腿”走路，一条腿是出台支农惠民的政策，让农户得到实惠；另一条腿是依据现行的法律法规，实行严格的土地管理制度，约束农户的用地行为，督促他们履行义务，遏制浪费资源的行为，依靠法律是治理农村抛荒的最佳手段。

为了给国家和地方政府了解土地抛荒情况的新变化、新特点以及存在的问题提供参考，同时也为有效地推进沿海丘陵山区的土地抛荒治理工作，为闽东乃至整个沿海丘陵山区的依法治理土地抛荒提供资料来源，笔者从具有典型沿海丘陵山区地貌的霞浦县崇儒乡入手，通过实地调研、个别访谈、问卷调查，整理出研究区的概况，分析土地抛荒问题产生的原因，并提出了对策建议。

1研究区概况

为了尽可能的增强研究区的代表性，体现调查的客观性，在选择研究区中主要考虑到了3个标准：一是考虑了乡镇性质、规模与地域因素；二是考虑了乡镇的经济发展状况；三是考虑了抛荒农民的成因状况。基于以上3个因素分析，选取在闽东属于中小乡镇范畴，经济发展程度居中且属劳动力大量转移导致的土地抛荒的典型山区农业乡崇儒作为调研地点。无论是从空间地域上考虑，还是从抛荒农民层次方面考虑，以及经济发展状况上考虑，都比较全面地涵盖了闽东沿海丘陵山区在城市化、工业化背景下，出现的抛荒类型，能够比较全面、比较有针对性地探索出解决抛荒问题的方案。

崇儒乡位于福建省霞浦县西北部山区，海拔120～800 m，乡所在地距县城9.9 km。全乡有27个行政村，183个自然村，农业人口22 153人。乡域面积141.3 km2，境内山岭起伏丘陵连绵，丘谷盆地发育，植被繁茂，溪流纵横。霞浦县第一、二大河流杯溪和罗汉溪均流经境内，有着丰富的山地、水力及生物资源。崇儒乡属中亚热带海洋季风湿润气候区，光热资源丰富，四季分明，雨量适中，年均气温17.83 ℃，降霜期为90 d，热量分布总趋势由东南向西北递减，年降雨量为1 359.5 mm。全乡耕地面积1 613.6 hm2，其中水田12 45.7 hm2，农地367.9 hm2；园地面积1 366.7 hm2，其中茶园933.3 hm2，果园433.4 hm2。人均土地（含耕地、园地）0.134 5 hm2。据统计，全乡约有2/3的劳动力常年在外打工，土地抛荒面积约为450.05 hm2，占总面积的15%。

经过走访调查，发现崇儒乡土地抛荒表现出3个方面的特征：一是季节性抛荒，原来一年两熟的水田，现在只种一季水稻或改种季节性经济价值高的农作物，原来春夏两季采摘的茶园，现只采摘短短的1个月左右经济价值高的头春茶，二茶、三茶就让其处于荒芜状态。此类农户大多为在县城打短工者。二是阶段性抛荒，就是那些水源条件好的地方，有些家庭劳力全部外出务工或从事第二、三产业，承包地又不愿转给他人耕种，于是便荒芜了，等自己想回家种地了，这些土地又恢复耕作。三是永久性抛荒，主要是低效益的果园以及一些分散、偏远、瘠薄的耕地，没能实现流转，导致土地常年抛荒。据统计，该乡450.05 hm2抛荒的土地中，属季节性抛荒、阶段性抛荒和永久性抛荒的土地分別为70.15、68.93、310.97 hm2，占抛荒土地总面积的15.59%、15.32%、69.09%。

2土地抛荒的原因分析

崇儒乡出现的土地抛荒现象，在福建省闽东地区不是个别现象，经调查发现，闽东农村普遍出现土地抛荒现象，这是该地区在“三农”工作中，单纯地追求经济发展，未能有效地依法管理土地资源的综合反映。通过对崇儒乡调查分析，闽东地区农村土地抛荒主要原因有以下几个方面。

2.1农业生产劳动强度大，农户选择性地调整谋生去向

目前的闽东农村，种植业比较效益低下的局面已有很大改变。调查得知，2013年崇儒乡几项主要农业产品的经济效益分别为：茶青产值13.5 万元/hm2；晚熟大棚葡萄产值42万元/hm2；太子参产值27万元/hm2；芙蓉李产值4.22万元/hm2。据统计，目前农户在家务农收入与外出务工收入已相差无几，有的甚至还超过务工的收入，但由于务农生产条件差且劳动强度大，才出现大量劳动力的转移而产生的大面积抛荒的现象。据调查霞浦劳务市场上，每工每日收入为80～300元（男工报酬起点为100元，技术工为300元；女工报酬起点为80元），而务农收入也不低，崇儒乡农户种茶收益是非常可观的，在头春茶的1个月时间里农户采茶日报酬可在400元左右，余下时间（每年的4～9月间）采茶收入均略高于一般工种的打工报酬，如果将在城市生活的高成本考虑在内，已有相对部分在家务农的农户年盈余超过外出务工者。以69岁溪边村村民王大伯家2013年收入为例，夫妻俩采摘茶叶收入约41 300元，蜂蜜收入约1 900元，时令蔬菜收入约1 900元，绿笋收入约2 000元，芙蓉李收入约2 100元，合计约49 200元，扣除购买农资资料的付出约3 000元，纯收入约为46 200元，在溪边村他家的农业生产收入属中下水平。其儿子和儿媳在县城生活，有泥匠手艺的儿子日报酬为300元，以每月平均出工20天计，月收入约为6 000元，儿媳在酒家当服务员月收入2 400元，2人合计年收入有10万左右，收入属较高了，但仅房租一年就需付出2万元，再加上城里生活需额外多付出的交通费、水电费和通讯费等，他们外出务工收入的年盈余与王大伯老俩口相比也才多出1万～2万元。只是与打工相比，在家务农辛苦多了，年轻人当然是选择抛弃种植业，外出打工或从事其他行业。据调查现在霞浦县城里替人看店月工资为2 500元左右，相比之下，在家里务农比较辛苦，这就不难理解在茶价看好的情况下，出现有近1/10的茶园处于无人管理的现象了。随着农村青壮年劳动力大量转移到城市，土地基本都留给家中老人或家庭妇女耕种，土地抛荒也是在所难免[8]。

2.2家庭经济状况改善显著，部分老农提前退出农业生产

近几年许多密集型企业为招到工人，大幅提高农民工的工资。随着经济状况的改善，一些父母把留守在家的儿童接到务工地生活，有相当部分的老年人也随之进城照顾孙辈，过早地退出了农业生产。同时随着农村社会保障体系逐渐完善，一系列支农惠农政策的相继出台，农户的生活压力确实减轻[3]，如今留守在家的老人对土地依赖度明显弱化，不再像往年似的，完全需要靠种地赚点钱养活自己。他们凭借着农保、粮补、林补等惠民补贴以及子女们寄回的零用钱，基本上就能过上温饱的日子了。笔者调查路九村一位寇姓老农，得知他夫妻俩2013年享受惠民补贴的数额如下：农保1 320元，粮补387元，林补184元，合计1 891元。而在稅费取消的2006年前，他们一家7口人每年需向政府有关部门上缴稅费600多元。平时岁数己高的老人们大部份是选择就近茶园采摘茶叶或就近的绿竹林挖些笋换些钱来贴补家用，农田的活就不用干了。一些还算是半劳力，但家境好的老人，在子孙们的反对下，也不再从事农业生产了。在调查中得知，现在的崇儒乡有57个老年人活动中心，前来老年人活动中心的老人越多，也意味着离开土地的老人也越多。

2.3青年普遍厌恶农业生产，劳动力缺失随着城乡差距的越来越大，尤其是城市的公共基础设备、医疗、教育等方面对青年农户吸引力很大，他们轻易地抛弃了祖祖辈辈生活生产的故土，到城市去追梦[8]。在崇儒乡的调查中，笔者强烈地感受，农村对农业生产的鄙视之风非常盛行。一方面大人们不愿孩子回家做农活，希望下一代能离开农村，在城市里体面就业；另一方面“80后”、“90后”的青年人大多为二孩户或独生子女户，在他们的成长过程中，除了读书，未从事过农业生产，对农业生产技术更是一窍不通，这一代人对自己的期望值很高，拥有梦想，追求自由，讲求个人价值的实现，缺乏对土地的情感，所以，他们喜欢奔赴大城市以实现其理想。即使在城市务工赚不了钱，他们也不愿回到老家务农。一位村干告诉笔者，如果青年人回村种地，家人会感到脸上无光，宁愿孩子在城里闲着。笔者从50份对18岁以上学生就业意愿和去向的问卷调查中得知，100%的人选择了“城市就业”，其中有90%的人选择了“福州、厦门等省內大城市工作”，究其原因是“就业容易”；而10%的人选择了“县城就业”，究其原因是“进父母或亲戚公司帮忙”。无一人选择“愿意回村务农”，究其原因，在提供的体力活、农村生活条件差、发展空间小、其他原因等4种选项中，40%的人选择了“体力活”，36%的人选择了“农村生活条件差”，20%的人选择了“发展空间小”，4%的人选择了“其他原因”，其中一人注明是“专业不对口”，另一人注明是“身体不适应”。跟这些土地的“少主人”聊起土地抛荒问题，他们一脸事不关己的表情。

2.4土地流转效益不高，农户普遍热情低

霞浦是海洋大县，群众生产投资偏重海上养殖业，因种植业投资期长，效益远低于海上生产，且闽东属丘陵地区，耕种条件相对差，造成该地区土地流转工作滞后。调查得知，截至2013年底，崇儒乡耕地流转数量仅区区的150.5 hm2，园地流转数量更少，为99.6 hm2，土地的流转比例约8.39%，低于全县15.46%的流转比例，更远远低于全国26%的流转比例。崇儒土地流转费为7 500～9 000元/hm2，一般的家庭根本不指望这笔钱，对土地流转热情不高。根据笔者对116位户主进行的问卷调查，村民对土地流转愿意普遍不高，愿意将自家全部荒地参与流转的村民数量也只有不足10%。问及不愿意流转土地的原因，74.1%的人选择了“希望自己享有所有权，可任意支配”，17.2%的人选择了“流转期过长”，8.7%的人选择了“流转效益过低”。 由于土地流转机制尚未建立，目前崇儒乡土地流转是双方自发进行的，由于缺乏中介服务组织在供求主体之间的沟通，达成流转的概率极低。一些农户对土地流转还有小算盘，认为自已年过半百，土地流转期短则10来年，长则20～30年，如果把土地流转出去，就相当于这辈子就失去了这块土地，因此不愿意转包给他人耕种。部分有流转土地意愿的农户也只是希望短期的而非长期地流转。目前闽东农村就出现了宁愿土地无偿给人耕种或者任其荒芜，也不愿有偿流转的反常现象。

2.5农户选择耕地作业，土地资源浪费严重

由于近2/3的劳动力常年在外打工，崇儒乡出现土地相对过剩的现象。面对“人少地多” 状况，留守农户大多选定以效益好的茶叶生产为主，兼种少量城里人喜爱的时令蔬菜，以图卖个好价钱。只在采茶季节过后，才能有时间种上其他经济作物。因种粮效益低，崇儒乡留守在家的农户种植的水稻都是供自家食用的，几乎没有剩余的粮食可卖，相反，却有相当部分的农户还抛弃水稻种植，口粮靠外购解决。总之“择地而种，择种而播”致使农村土地荒芜现象十分严重。据调查了解，现在的农户一般都是选取离自己居住地较近和水源条件较好的地块进行耕种，而那些耕种条件差的土地自然被抛弃了。同样原因，众多果园也因其效益低而被农户抛弃，崇儒乡有果园433.4 hm2，只有其中233.3 hm2的芙蓉李因价格看好，农户才勤于管理，其余100.1 hm2的柿子、杨梅、枇杷、桔子等果园基本处于无主状态，任其自生自灭。从116份问卷调查中得知，每户都有闲置土地的行为，究其原因，50%的人选择了“缺乏劳力”，25.9%的人选择了“交通不便”，24.1%的人选择了“效益低”。农户的这种选择性的生产作业，造成的土地资源极大浪费，然而农户们却是以平常心对待自己的抛荒行为。

3对策与建议

目前我国以《宪法》为基础，以《土地管理法》为核心，以大量的行政法规、部门规章和地方性法规、规章为补充的，适应社会主义市场经济体制要求的土地管理法律体系基本形成[9]。基层政府应以法律为依据，加强和完善对土地资源的管理，全面有效地治理抛荒，该研究提出以下几点建议。

3.1建立制度，确保地方依法行政

3.1.1实行土地抛荒责任追究制。各级政府要将土地抛荒治理纳入工作考核的重要内容，实行“一票否决”。凡辖区内土地抛荒超过控制指标，实行行政问责。限期整改和开展诫免谈话后仍未到位的，依纪依规对主要领导和分管领导及相关责任人分别给予行政处分。

3.1.2成立土地承包管理机构。在乡镇一级政府成立承包地管理办公室，整合涉农部门的力量，确保土地抛荒治理常态化，从而快速有效地处理土地违约案件，达到规范土地用地秩序，保护国家、集体和个人土地利益，构筑和谐土地法律关系的目的。

3.2开展监管，确保承包方履行义务

3.2.1建立承包地托管制度。对长期外出、年老多病等特殊情况的承包户，应督促将承包地委托他人代耕、转包他人、否则交回村集体托管。

3.2.2建立承包地退出机制。对取得公职的人员和对举家迁入城镇落户，己享受城镇居民社会保障的，应当将承包的耕地和宅基地及时交回村集体，让每块地都有人耕作，切实减少土地抛荒。

3.2.3建立承包地抛荒经济处罚机制。对2年以下短期抛荒的农户，研究制定出具体的经济处罚办法。如通过乡规民约，收取一定的荒芜费，促使农户保护耕地资源，制止土地抛荒。

安徽农业科学2015年

3.3建立机制，促进土地规范流转

3.3.1优化流转环境。政府要加大政策宣传力度，加强市场引导，营造良好的氛围。要建立县乡村三级纠纷调解仲裁体系，依法开展土地承包纠纷的调解和仲裁工作。

3.3.2畅通流转渠道。建立农村土地估价指标体系，确立科学的评估方法和最低保护价制度，使农村土地估价有章可循。建立中介服务组织，积极做好流转双方会面等服务工作，在供求主体之间架起桥梁，让转让者及时找到合适的受让者，需要土地的人能及时遇上有流转意愿的出让者，促进偏远乡村土地流转。

3.3.3保障农户利益。建立土地流转风险保障金制度，受让者每年交纳一定数量的风险保证金，以防业主因经营困难等原因无法兑现租金而引发纠纷。

参考文献

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