新预算法下基层事业单位加强预算管理的几点思考

李娟

摘 要 随着我国事业单位体制改革的不断推进，对预算管理提出了更高的要求，特别是2015年新预算法实施以来，对各级预算管理单位在预算的编制、预算的执行和调整、预算执行情况的监督和评价等方面都提出了更高的要求，本文作者从一个基层事业单位预算管理人员的角度，就目前基层事业单位预算管理中存在的一些问题进行分析，按照新预算法的管理要求，就基层事业单位如何加强预算管理，提升单位内控管理水平，促进基层事业单位各项业务的健康发展提出自已的建议。

关键词 基层事业单位；新预算法；预算管理；建议

一、前言

事业单位作为社会组织实体的一种类型，以服务于社会公共利益为设立宗旨。作为向社提供公共服务的组织，它是国家执行和实现各项方针政策的重要工具，肩负着实现政府意图的重要使命。基层事业单位作为直接面对社会公众的基层组织，其职能的实现层度直接影响到政府在人民心目中的形象和地位。因此，加强基层事业单位的预算管理，合理配置社会资源，充分发挥基层事业单位提供公共服务的职能，不仅关系着事业单位自身的发展，同时也在一定程度上影响政府意图的实现。基层事业单位要借新预算法颁布实施的契机，以预算管理为手段，进一步提升单位内控管理水平，全面提升服务社会公众的能力。

二、目前基层事业单位预算管理存在的主要问题及原因分析

1、对预算管理的重视不够

正常情况下，基层事业单位的预算编制工作应由管理层主导，财会部门牵头，各部门结合实际业务需要，提出部门的预算求，由财会计部门汇总后交管理层最终审定上报。但在实际工作中，基层事业单位的预算编制工作一般都是由财务人员按照财政部门所下达的预算编制要求自行完成，单位领导层对预算管理的重视不够，不能真正看到预算管理与其自身工作间的联系，认为预算编制只是财会部门例行的一项工作，与自己关系不大，由财务部门自行编报就行；另外，财会部门本身对预算编制的工作重视度也不够，认为预算编制主要是财政部门的事，只需根据财政部门的要求上报相关资料就可以了，缺乏与单位管理层和其他业务管理部门的沟通；其他业务部门对预算编制工作也缺乏应有的重视，认为编制预算是财会部门的事。这些单位整体对预算工作重视不够，导致预算编制的质量不高。

2、预算编制方法缺乏科学性，编制内容过于简单

目前基层单位预算编制通常采用基数增长法和因素调整法，就是在上一年的收支基数上，对本年的因素进行增、减调整，以此结果来确定本年的各项预算收支。在预算的编制形式上，预算法要求中央和地方各级政府预算按照复式预算编制，但实际工作中，除中央和省级预算采用复式预算编制外，其余基层预算单位基本都采用单式预算，编制内容过于简单，不能全面反映财政收支内容，没有根据各单位具体的情况分析预算编制的合理性，在科学论证、量化分析与细化项目等方面也做得不够。另外，实施“基数增长法”的结果就是让各个基层事业单位过分重视“基数”，而较少的过问资金的使用效益，同时也比较容易形成支出刚性，对事业单位预算支出总量与结构的调整非常不利，容易导致预算资金使用效率低下。

3、预算编制时间过短，编制依据不充分，名符其实的在“编”预算

预算编制要想较强的可操作性与约束性，那么预算编制的时间就一定要合理并充足，同时要有充分的编制依据。但是在实际编制工作中，多数的基层事业单位预算编制的时间过短，例如某市的财政发布预算通知时间是10月份，但要求上报的时间却是次月，从预算编制到预算的正式上报就只有一个月，所以部分基层事业单位的预算编制只能凭借往年数据和主观经验进行编制，并未对单位的实际情况进行考察。比如，基层单位疾病预防控制中心担负着当地突发公共卫生事件应急处置的重要工作任务之一，许多疾病爆发流行和突发公共卫生事件发生的时间、类型、危害程度、波及范围都是不确定的，仅凭上年数据和主观经验进行预算编制，在预算执行过程中经常出现预算不足而需要增加预算，或者是预算超额致使不能按期执行的现象，加之每年项目支出预算下达常常滞后，影响公共卫生项目的早期开展，难以保证项目预算的规范、有效执行，预算对业务的指导和刚性控制明显不足，也是造成基层事业单位对预算重视不够，名符其实在”编”预算的原因。

4、对预算执行过程缺乏有效的监控机制

在基层事业单位的预算管理中，预算执行是非常关键的环节，但在实际工作中，一些基层事业单位对预算指标进行随意调整，有太多的人为干扰因素出现在预算执行中，如随意的追加预算追减等调整事项、以拨代支等，缺乏体制与制度的监控。且在基层事业单位中，预算执行比较被动，不断出现无所适从的现象，这对预算的执行效率与权威性造成严重的损害，使预算管理形同虚设。同时财政监督的作用也很难有效的发挥出来，因为财政缺乏对各部门的收入与支出的有效跟踪监，且每年的财政总决算之后，对基层事业单位预算的收入与支出就很少实施评价与考核。

5、对预算执行情况缺乏相应的考核评价和责任追究机制

完善、完整的预算考核评价体系的建立，对财政资金使用效率的提高有着重要的促进作用。但是在实际的预算管理工作中，大部分的基层事业单位并未建立完善有效的预算考核评价制度及考核之后的奖惩措施等，多数考核只是做做形式工作，根本就没有任何的激励作用；还有的基层事业单位为了谋取部门利益，过于重视资金的争夺，但是在资金的使用效益方面却并未进行严格的监督考核，也并未建立责任追究机制，导致不断出现资金浪费的现象。

三、新预算法下加强预算管理的主要措施及建议

1.加强新预算法的学习和宣传，高度重视预算管理工作

新预算法的实施，对各级预算管理单位在预算的编制、预算的执行和调整、预算执行情况的监督和评价等方面都提出了更高的要求，同时，为各预算单位加强预算管理，完善内控制度提供了法律依据，各预算单位要高度重视新预算法的贯彻执行，单位负责人要带头组织学习新预算法，要利用多种多样的宣传形式来对新预算法进行宣传，让加强预算管理的理念深入单位每一位员工的心中，保证每一位基层预算员工对预算法知识都有全面的了解与掌握，对新预算法的原则、精神以及各项具体的规定进行准确的掌握，使员工预算法制意识有效增强，将新预算法的各项规定自觉的作为从事预算管理活动的行为准则，严肃财经纪律，严格依法办事，充分认识到预算管理工作的重要性，高度重视预算管理工作。

2.根据新预算法的要求，采用科学合理的预算编制方法，确保预算编制的准确性

预算编制不仅是预算管理工作的起点，同时也是预算管理中最核心的工作，因而预算编制工作的重要性不言而喻。新预算法中确定了量力而行、讲求绩效、勤俭节约、统筹兼顾以及收支平衡的原则，当前各基层事业单位的预算编制方法也逐渐从“基数+增长”法向零基预算方向转变，并要求各基层事业单位在不以上一年基数为依据的情况下，对单位可使用的各项资源进行科学、合理的核算，从而确保预算编制的准确性。在具体的预算编制过程中，应注意以下几方面的工作：第一，明确各基层事业单位预算编制工作中的权、责、利。以权、责、利的可控原则为依据，对预算管理人员和基层预算单位在编制中应享的权利与需要担负的责任等进行合理的分配，并将适当的奖惩机制加入其中，对预算编制的合理性与准确性进行有效的规范；第二，由单位负责人牵头，建立预算编审班子，对预算编制工作任务进行合理的分配。预算编制不仅是基层事业单位财会部门的工作，还需要与单位的发展计划与发展任务结合起来，对各部门的工作进行合理的分配。第三，做好编制前的准备工作，根据零基预算编制要求，全面清理、计算本单位的可供使用的资源，对单位本年度人员机构和所有提出的各项工作任务进行排队，然后根据各项目的轻重缓急，确定本年度本单位必须完成工作项目，合理核定每个项目所需经费，据此编制预算。

3.根据新预算法的要求，加强对预算执行过程的监督和控制

在完成科学、合理的预算编制之后，就需要按照相关要求与计划严格的执行。各基层事业单位作为预算执行的主体，一方面要有明确的主人翁意识，认真组织实施预算相关内容，规范预算执行工作流程，明确专门的部门加强对预算执行过程的监督与控制，及时主动地对预算执行工作中出现的问题与情况进行回应。另一方面要硬化预算约束，年度预算执行中除重大突发事件需临时申请调整预算外，一般不出台增加当年支出的政策；基层事业单位要严格控制机关运行经费，对项目专项预算资金必须做到专款专用，严禁自行调节使用项目资金我，严禁预算超支等情况的发生。若在预算执行过程中一定要调整预算，就必须要按照新预算法的相关规定，向预算管理部门提交预算调整申请，待财政部门审批同意后再进行预算调整。各级地方财政部门作为预算管理机构，也要加强对基层事业单位预算执行情况的检查和监督，确保相关预算得到有效的执行。

4.全面建立完善预算绩效考核评价机制

新预算法与旧预算法相经比，更加注重对预算绩效的管理，在法律条文中“绩效”一词前后出现六次，相关专家在进行新预算法的解读时也提出要全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。因此，各基层事业单位要借新预算法实施的东风，结合自身实际发展情况，积极推进本单位的绩效考核评价制度的建设，加快形成一套比较完善、有效的现代预算管理制度，全面提升基层事业单位预算资金的使用效率，充分发挥预算管理对业务发展的指导和推动作用，有力推进基层事业单位的内控制度建设，从而提升基层事业单位服务社会公众的能力。

5.全面贯彻落实新预算法

新预算法对我国改革开放以来的各单位预算管理实践的经验进行了认真的总结与继承，同时也有效的明确了今后我国预算管理活动的方向，因而这次新预算法的制定与全面贯彻落实具有着承前启后的重要作用。所以各基层事业单位应将新预算法与各项财税改革具体方案的衔接工作有效做好，并注意将财税改革具体方案与新预算法配套制度建设有效做好，做到同步推进与相互协调，坚持用制度推进与引领改革，全面贯彻落实新预算法，并让制度在改革中不断进行完善，从而使各基层事业单位的预算管理水平得到有效的提高。

四、结语

总而言之，新预算法的实施对于基层事业单位预算管理的优化具有着重要的作用，基层事业单位要借新预算法实施的东风，进一步加强预算管理，并以预算管理为基础，加强内控制度建设，全面提升事业单位的内部控制和管理水平，充分用好社会公共资源，为广大人民群众提供更好的社会化服务。

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