两岸地区试点合作体制创新与推动策略——以高雄示范区对接平潭实验区为例

.高雄市“议会”　.中华公共事务管理学会　黄柏霖　孙荣平

两岸地区试点合作体制创新与推动策略
——以高雄示范区对接平潭实验区为例

1.高雄市“议会”2.中华公共事务管理学会黄柏霖1孙荣平2

长期以来的两岸僵局，在市场与政府两皆受困情况下寻求既有体制的突破创新已是两岸发展重大课题。为化解两岸合作发展困境，两岸双方应以创新思维突破现行体制的框架，积极推动地区试点合作，以城市对接南台湾（高雄—平潭）之策略方向，并落实平潭实验区发展政策；推动民间学术团体与产业结盟合作；设定南台湾民众移居平潭时间表；以及将高雄港纳入“21世纪海上丝绸之路”规划港口等策略，淡化意识形态上的僵持、达成共同发展、互利双赢。

地区发展试点合作体制创新平潭对接高雄

回顾台湾自1990年代迄今20余年来的发展轨迹，时有所谓“非经济因素”而制约经济发展。检视当前两岸双方认定却推进困难的“先经后政”策略，其实皆系忽略了正常合理市场经济所需的社会条件，即南台湾人口结构与阶层意识。20年来，位于南台湾的高雄由于产业转型与社会结构停滞失衡，传统保守意识普遍存在；在长期南北经济发展失衡之下，政党以选举操弄民意，用民粹麻醉民众认知，欠缺多元观点与成熟理性的公共政策讨论，造成外资引进困难、地方精英出走、媒体实无监督。如此诸多因素，导致南台湾高雄在整体发展上，已远远落后国际甚至大陆较发达的城市。论及两岸地区合作体制，参考西方论点与实际经验，市场与政府之外的第三条路，即社会民间的自我组织与自我管理。若以城市地区作为交流合作的主体，并考虑功能与效果，较为适合的布局分工可以市场开放程度较高的上海对接台北，福建自贸区中的平潭对接高雄等。这是拨云见雾解放思想的策略创新，也是突破现行各重障碍的一剂良方，除了改变既定思维，解放思想，更要持续优化，减少在过程中所消耗的社会成本。

1　高雄平潭地区合作现况、症结与关键

1.1高雄经济发展现况

南台湾20年来区域发展分工失衡、政党轮替以来的产业结构转型及生产性服务业能量不足，又在上世纪90年代全球化中，未能掌握转型契机错失整体发展良机。吴连赏（2007）研究指出，高雄市由过去的工业产业迈向以服务业（三级产业）为主的服务型后工业化社会形态。然而，高雄在过去的发展优势在于居世界货柜吞吐量第三的港口，仅次于香港与新加坡；但自2000年起，高雄港全球排名一路下滑，于2010年跌出前十名之外，其相关产业的低迷使新高雄市的就业也呈现低迷。再者，由于高雄失业率始终居高不下、产业结构改变、劳力密集产业外移、无法吸引高科技及软件产业进驻，经济问题成了执政者的挑战。

1.2福建自贸区与平潭综合实验区

与台湾关系最为直接、密切的福建自贸区其范围包括厦门、平潭、福州，其面积比上海自贸区大，而平潭的主要功能在对台合作，在台湾自由经济示范区与服贸、货贸进考停滞不前下，给了大陆方面开了方便之门。大陆中央政府与福建省政府在平潭投入可观的资金，预计“十二五”规划期间将投资人民币2500亿元，将平潭建设成另一个厦门是可预期的未来。平潭之所以划设为特区，主要是因为除了当前北京的对台需要，另亦复承担发展闽北的重要任务。平潭在两岸地区合作上的战略重要性不言可喻，呈现在其地理位置与历史际遇所呈现的对台定位。然而，戴肇洋（2012）认为，由于“五共”模式涉及层面颇广，“三放”政策细部规划不明，尤其两岸缺乏政治共识，加上目前平潭产业发展基础实力不足，台湾官方对此议题保持观望态度。整体而言，目前台湾民间业者参与平潭综合实验区合作开发，仍以共同规划、建设模式起步阶段为主，至于共同经营、管理、受益模式尚无实例可作观察。

1.3“一带一路”国际战略对台影响

习近平主席提出“一带一路”作为国际政经战略布局。“一带一路”是指陆上的“丝绸之路经济带”和海上的“21世纪海上之路”，它是一个合作发展的概念，而非某个实体或机制；目标是要和这两条路经过的国家相互合作，打造成为政治相互信赖、经济相互融合、文化相互包容的共同体。在论及两岸地区试点合作应探讨“一带一路”对台湾的政经意涵。“一带一路”或许离台湾较远，但其内涵与其所发展关联产业是值得深入探讨，并拟出具体因应策略，例如政府驻外经贸机构与各产业工会，有必要调整或增设驻外分支机构，广搜商情，了解获得投资国家的商机，以直接或间接掌握“一带一路”所衍生的商机与对台湾产业的挑战，因为可能是台湾未来经济增长的重要变因。

1.4 高雄与平潭合作症结和关键

两岸事务错综复杂，除了一直以来的双方主权僵持，主要在于台湾选举动员民粹下掺杂蓝绿情结与对大陆不了解所形成的自大与自卑，尤以中南部、中下层和年轻人为甚。温瑾婷（2009）研究结果显示无论中上或中下阶层对地方发展与两岸开放的政治面向关切皆超过经济与社会；柯世兴（2010）的研究指出，迄今仍有过半的南部官员不知大陆的改革开放。汪明生（2014）认为台湾蓝绿统独的纷扰争议主要呈现于政经中心与首善地区的台北，且必须重新正视的应为“台湾关注的经济”与“大陆关注的政治”外，被“两岸忽略的社会与地区”。大陆中央政府对平潭综合实验区政策一本善意，但所获得的却不如预期。主要因素是两岸社会交流一直存在结构性课题，台湾政府施政所需面对政治乃至社会氛围条件的困难纠结，期以市场经济与对口党政方式处理，可能徒具形式意义而实质效果十分有限。

2　高雄平潭地区合作体制创新发展与策略方向

2.1高雄平潭地区试点合作政策定位

福建冀望的发展闽北，包括产业投资环境改造后的招商引资、项目入驻。中国国民党副主席林丰正（2013）表示，平潭作为两岸先行先试的示范区，整合两岸优势资源，努力将平潭打造成为两岸人民的宜居宜业家园。民进党2014年指出，“在全球化的潮流下，两岸交流是必然的趋势，本党应该积极自信参与两岸交流，包括智库与地方执政县市的城市交流”。

平潭综合实验区的政策目标有二，一个为主、一个为辅，前者系为北京设定的对台，包括争取“三中人口”入住、逐步建构实现两岸共同家园；后者系为上海自贸区之后，第二轮开放的福建自贸区，主要针对台湾开放先行先试，福州全方位开放，平潭则重在对台招商，有别于厦门的新型服务业。而大陆所运用自贸区试点开放，在经济功能上是利用鼓励高端制造业及服务业开放措施，吸引高端制造业及服务业进驻投资。

2.2高雄平潭地区试点合作体制创新发展方向

对台事务的决策权在北京，而北京又不便直接与南台湾对接，而以地区城市对接的政府操作在大陆又缺乏积极推动的硬性指标与动机目的。罗海成（2013）［1］认为需设计相对应的共同合作组织机构，其设计总体思维是引入台湾元素，同时把两岸经济界、产业界、文化界等各方面的精英集中起来。李鸿阶、单玉丽（2010）［2］研究指出，要创新管理体制，引进优秀与深具实务经验的台湾人士与台商参与平潭的规划与发展，有效发展两种制度、两种体制对接与融合发展。王彦霖（2013）［3］研究指出，就经济面而言，建议“利用平潭现有的产业政策，……，且规划出高雄中小企业创业园区并取得土地厂房的方便性规划辅助”。2012年12月在福州举行的第七届海峡两岸管理科学论坛上，有学者建议在平潭建立青年创业者全面性的辅导机制、提高平潭综合实验区行政层级，将可有效吸引南台湾中小企业、民间团体、与创业青年赴平潭就业。

王秉安（2013）［4］在研究两岸地区合作的对接窗口中认为，应在平潭综合实验区设立法定机构，建议在特定的产业园区，可委托台湾方面进行规划、设计、开发、管理，这些产业园区由大陆方面出土地，台湾方面出资，并负责招商和具体管理事务。陈先才（2012）亦有类似的观点，通过建构“两岸共同小区“的模式来推动平潭城市的治理，是一种比较务实的办法和措施。平潭管委会主任李德金在与平潭籍民营企业家座谈会中指出，“欢迎大家回乡投资”，他希望平潭籍的企业家，“能够回乡办一家企业、……引一名台商，……”。汪明生（2014）［5］研究两岸地区合作初步的体制创新策略构想可由南台湾作为两岸城市地区交流合作之试点，由理念相近长期投入的民间学术团体对接。

因此，综上所述，在市场与政府两皆失灵的情况下，两岸地区合作必须寻求既有体制的突破与思维创新。大陆当局可以扮演更主动积极的角色，以创新思维突破现行体制的框架，以南台湾三中民众为核心，积极推动以城市（淡化主权意识）对接南台湾民间非政府组织（代表社会层面）的整体策略布局，即是以高雄平潭试点合作作为两岸大局的关键突破口，并以民间学术社会团体作为争取三中群体认识了解与考虑选择平潭的主要接口，实为较稳定可行并可持续耕耘的重要体制。

3　高雄平潭地区试点合作推动策略

3.1落实平潭综合实验区发展政策与人口成长理论

北京的政策角度是希望能够逐步吸引台湾的各阶各类人口进驻，形成共同家园。所以，“就业人口→居住人口→共生人口→参与人口→选举人口”的累积聚集才是平潭的特殊定位与主要任务，是以产业进驻当然必经，然应系以高端（生产性）与低端（生活性）服务业、医疗、教育、文创、休闲乃至国际接轨者为主。平潭特区的成功与否的关键，应该并非系以市场机制来予检验，而是系由北京所设之政策目标之达成。并需视台湾的形式变化（2010年、2012年选举结果、展望2014年、2016年可能结果）而动态调整。换言之，实验区必需经过一段平缓渐进未见成效的投入耕耘期（台湾人口未能显著移入增长），只要坚持方向正确，再经过 3～5 年的基础建设，应可于6～7年后展现成果（台湾人口显著移入增长）。

3.2推动与民间学术产业团体结盟合作

平潭综合实验区的发展尽管平潭与福建领导数度入台，台湾媒体报道并不多见，一般社会舆论亦少谈及，平潭所需主要争取南台湾高雄的中小企业、民间团体、与创业青年等这些人口阶层多半未曾来过大陆。而务实的策略推动，仍需与台湾方面适当体制定位与适当人员组成的学术产业团体合作。例如高雄的民间团体——高雄市高平投资开发促进会，在平潭致力推动以“跨越海峡、投资平潭、造福高雄、实验共组家园小区”为目标，所规划项目“‘小高雄’微型城市综合体”，无论在推动城市地区合作或增进两岸民众福祉皆具有明显的意义与代表性。

3.3设定南台湾民众移居平潭时间表

把握平潭成功与否关键系以台湾人口进驻并主要由北京检验的要径（Critical Path）。 经由现在开始的软环境打造与软实力提升的投入耕耘，配合呼应硬件基建逐步就绪与产业同步陆续进驻，可望于3～5年后即开始全盘就绪、逐渐具备吸引台湾人口移入条件，如此对比原本既有按部就班发展策略的基建提供（3～5年）、招商引资（2～3年）、与人口吸引（2～3 年），可望至少缩短5年的时间。只要对台主要政策目标的绩效得以展现，北京应会给予进一步有效的优惠特殊政策支持，而福建与平潭所冀望的次要政策目标亦将会因力度加大脱颖而出之下渐入佳境、兼顾达致。

3.4将高雄港纳入“21世纪海上丝绸之路”规划港口

王冠雄（2015）研究指出，“21世纪海上丝绸之路”目的在企图将中国大陆与东盟之间经过再一次的经济整合，将关系提升到“全面战略伙伴”关系，以构建海洋生态共同体，强化海洋科技合作，共同推进海洋产业发展。高雄港，在2014 年10月14日取得EcoPorts生态港认证，成为亚太地区第一个生态港，这是切合蓝色经济的发展方向。但若以全球货柜吞吐量的排名而言，高雄港在2005年排名第6名，但在2010年排名落至第12名，甚至在2012年时再度衰退至第13名。这对高雄的长远未来是一个警讯，因此如何强化高雄港的转运机能及效率，以及再创高雄产业荣光，相关单位应与大陆谈判，将高雄港增加为“21世纪海上丝绸之路”的一个港口，以顺势搭上此波转型之车。

4　结论

平潭开放开发系一历史际遇，平潭综合实验区与高雄地区合作，在未来的两岸关系发展中，有望成为突破的关键，然而先行先试、综合实验的背后，亦系必须经过超常规想法做法与解放思想的严格考验。若得以参采前述建议，以两岸地区合作携手共进，由社会人口与民间部门配合与政府政策同步入手，则可于3～5年后逐步就绪、6～7年后初见成效、8～10年后显著进展、并于12～15年后开始达到政策目标。“20世纪的香港vs.21世纪的平潭”与“英国人打造的香港 vs.中国人打造的平潭”是非常振奋人心。随着平潭建设发展与政策时程的推进，迫近成功与不成功的决胜转折点已愈来愈近，两地区域合作体制创新的建立，将引导两岸合作迈向历史的新纪元。

［1］ 罗海成.平潭综合实验区两岸共建组织机构设计构想［J］.福建行政学院学报，2013（3）：6-11.

［2］ 李鸿阶，单玉丽.关于加快推进平潭综合实验区建设的建议［M］. 福州：海峡文艺出版社， 2010.

［3］ 王彦霖.南台湾民间团与平潭综合实验区合作发展策略之研究——以政治性团体为例［D］.高雄：台湾中山大学公共事务管理研究所， 2013.

［4］ 王秉安.设立法法定机构：平潭台湾区域对接的路径选择［J］.福建行政学院学报，2013（3）：1-5.

［5］ 汪明生. 两岸大局的症结与关键仍然是在南台湾［C］. 南台湾与两岸关系研讨会，2014.