海南失地农民社会保障体系设计

张燕?林晓梅

摘 要：海南省工业化、城镇化进程中，产生了大量失地农民，而在失地农民社会保障方面存在诸多问题，如何设计失地农民社会保障体系，应以失地农民老年生活为核心，保基本、广覆盖。

关键词：失地农民；社会保障体系；征地补偿机制

一、海南失地农民社会保障体系设计的必要性

随着海南省工业化、城镇化进程的加快，产生了大量失地农民，而原有附着在土地上面的社会保障也不复存在，从而引发失地农民的社会保障问题。土地对农民来讲，历来承担着就业和生活保障两大基本功能。农民失去土地之后，意味着失去了赖以生存最基本的生产和生活资料，而进入城市之后，生活的刚性支出增加，再加上被征地农民技能单一，就业稳定性差，导致生活质量下降，生活压力增大。如何构建失地农民社会保障系统，以失地农民老年生活为核心，保基本、广覆盖，是关系到社会公平、社会稳定和社会发展的一个重点话题。

二、海南失地农民社会保障方面存在问题

1.失地农民的“四无”现象严重。在失地农民的社会保障方面，由于城市快速扩张和基础设施建设等因素，大批良田被政府征收，由此带来的失地农民就业和基本生活等问题也日益凸显，大量失地农民的“四无”现象也越来越严重，种田无地、就业无岗、社保无证、医疗无保。

2.失地农民处于非农非市的尴尬境地，目前政府往往将失地农民的社会保障与土地补偿紧紧联系在一起，且在执行过程中往往参照农村标准。例如，2009年出台的《海南省被征地农民基本養老保险暂行办法》中规定：“被征地农民基本养老保险费由政府、农村集体经济组织和个人分别按50%、20%、30%承担。政府承担部分按规定纳入征地补偿成本，农村集体经济组织和个人承担部分分别从土地补偿费和安置补助费中支付。”但这种政策在实施过程中，农村集体和个人往往无力或不愿按规定比例参保，而地方政府为减少财政压力往往也不积极，最终导致政策无法真正落实。另外失地50%以上的被征地农民方可参保，其他失地农民对此规定不满意。而2013年《海南省被征地农民参加社会养老保险办法》的规定在养老保险方面有所改进，但也有不太合理的地方。一是征地对象缴费补贴对象忽略了16周岁以下的农业人口和虽已满16周岁的在校生，这些农业人口也是失地人员之一，尽管目前还不存在养老缴费问题，但其丧失了土地，也失去了土地所带来的养老保障。二是养老缴费补贴标准以征地当期当地农村居民月最低生活保障标准，这种标准参照农村最低生活水平，而失地农民以后生活生产应市民化，而不再是农民化。三是缴费标准依然分城乡两极，这不利于城镇化建设。

三、海南失地农民社会保障体系设计原则

1.从政府公共政策和公平角度来讲，失地农民的社会保障应该与土地无关，政府理应承担起所有居民的社会保险、社会救济以及社会福利等保障措施。

2.在城镇化过程中，失地农民不论在思想观念、知识技能和各种保障待遇都应市民化，农民社会保障问题总体来说应该是随着城镇化不断加深逐渐市民化的一个过程。

3.在建设用地面积急速增长的背景下，健全失地农民社会保障体系，完善失地农民的基本生活保障制度，保证失地农民基本的生存权与发展权，这是海南失地农民社会保障的首要问题。

4.在失地农民社会保障系统中，社会保险是失地农民社会保障的核心内容，其中，养老保险又是社会保险的核心，所以海南失地农民社会保障体系应以养老保险为核心，分层设计。

5.除此之外，还应完善失业、医疗、工伤和生育保险，加强对失地农民的社会救助，加大对失地农民社会福利的供给，合理确定征地补偿机制。

四、海南失地农民社会保障体系设计内容

1.建立基本生活保障

（1）设立被征地农民基本生活保障专项资金帐户，具体资金可由政府、被征地农村集体经济组织双方出资构成，包括下列三个部分：一是被征地农村集体经济组织从土地补偿中出资及其增值收入；二是市、县人民政府从土地总收益等财政性资金中安排的资金及其增值收入；三是其他可用于被征地农民基本生活保障的资金及其增值收入。

（2）基本生活保障层次化。对征地时已经是劳动年龄段以上的人员，直接实行养老保障，具体做法参照失地农民养老保险，女性满55周岁、男性满60周岁的次月起，按月领取基本生活保障金。征地时适应能力较强的劳动年龄段内的人员（16-45周岁之间），在其未就业时，可从征地调节资金中发放不超过2年的生活补助费 ，待遇水平应参照当地城镇失业人员失业保险金发放标准确定，补助期满后仍未就业并符合城市居民最低生活保障条件的，纳入城市低保；就业后失业的，依法享受失业保险。对于因年龄偏大或其它原因不能就业的劳动年龄度人员（女45-55周岁，男45-60周岁），直接纳入城市低保。

2.分层递进方式推进失地农民养老保险方式

本人认为：“凡是有海南户籍，无论被征地多少，没有参加职工基本养老保险的16周岁以上在册农业人口（不含在校学生），由被征地农民自愿选择参加职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险。”实施征地的市、县人民政府应当建立被征地农民养老保险专项资金，用于支付被征地农民养老保险缴费补贴。被征地农民养老保险专项资金主要来源于实施征地的各市、县人民政府的土地出让金收入。新产生的被征地农民的养老保险缴费补贴，由实施征地的市、县人民政府在征地前一次性全额划转。

（1）参加职工基本养老保险的，以征地时自治区上年度城镇在岗职工平均工资的60%为基数，按20%的缴费比例分年龄段趸缴养老保险费。

（2）参加城乡居民基本养老保险的，由实施征地的市、县人民政府按照参加职工基本养老保险的同年龄段被征地农民缴费补贴标准给予一次性补贴，全部计入其养老保险个人账户。征地时年满60周岁的被征地农民，从政府一次性补贴资金到位的次月起，按照国家和自治区统一规定重新计发城乡居民基本养老保险待遇；未满60周岁的，按照自治区城乡居民基本养老保险缴费标准继续参保缴费，至年满60周岁后办理领取养老金待遇手续，享受养老保险待遇，缴费年限按照实际缴费时间（不含一次性趸缴费用年限）计算。

（3）对征地时未达到劳动年龄段（16周岁以下）的和农业户籍的在校生，按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费，愿意参加社会养老保险的，可积极组织引导其参保缴费。并从被征地农民养老保险专项资金中留出部分用作该部分人群未来养老安排。

3.完善失业、医疗、工伤和生育保险

失地农民城市化进程中，其再就业存在一定困难。除少数自主创业外，由于其文化水平较低，尤其是40至60岁之间的很难再转型转业。这些因素导致大多数失地农民或处于失业状态，或即使进入乡镇企业务工或进城打工也只能从事服务业、建筑业等基础工作。这种工作技术含量低，风险大，又存在很高的可替代性，且随时都可能会失业。对此，失地农民农转非后，应纳入城镇居民失业保险体系。在其未就业前，享受失业保险待遇。具体失地农民失业保险资金筹集可主要采取个人缴纳、政府财政补贴方式。应根据失地农民的数量和从事农业生产年限确定失业保险金的年需求总量，由政府从土地出让金中一次性支付。在其就业后由用工单位缴纳，从而逐步解决失地农民的失业保险问题。

另外失地农民在土地被征用达40%后，其身份就不应再是农村居民，原有的新农保也不再适应其身份的变化。对此，应建立失地农民基本医疗保险制度。非务工人员可参照城镇居民基本医疗保险制度，务工人员参照城镇职工医疗保险制度。应当降低住院医疗报销的起付线，对于困难人群不设起付，实现全额报销。扩大重大疾病应补偿范围，提高补偿比率和住院医疗报销的封顶线。

失地农民的生育保险，应充分考虑生产期间基本生活需求和和生育期间的相关费用，已经就业的还应享有生育假期。总体来说生育保险应主要包括三部分：生育假期待遇、生育保险的医疗费用、生育津贴费用。企事业单位生育假期一般为90天，其中产前休假一般是15天。生育保险的医疗费用是指女职工生育期间发生相关的费用，主要包括检查费、接生费、手术费、住院费和相关的医药费，一般由生育保险基金统筹支出。生育津贴费用是针对女性在生育期间的经济收入，一般依据本企事业单位上一年度职工的实际月平均工资发放，由生育保险基金统筹规划（2013，何琼妹）。

4.加强对失地农民的社会救助

对失地农民，虽然海南各地政府在征地过程中为失地农民大多办了低保，但低保标准过低且不统一，对于供养年龄前的失地农民来讲，难以解决目前生计问题，更别论应付重大疾病、工伤等灾难性事项。对于重大疾病和事故工伤，尽管有基本的医疗保险，但报销金额和比例都有限制，很容易因病返穷。另外，對于一些突发性灾害事件承受能力也很低。故此，首先要做好失地农民低保工作，对困难人群参保个人缴费财政给予补助，对低保对象和优抚对象个人缴费部分财政全额补助，残疾人个人缴费部分财政补助50%。其次，做好失地农民重大疾病和重大灾难救助工作，对于确实有困难的可由政府对自负部分实行全额补助。

5.加大对失地农民社会福利的供给

社会福利包括全民保健、残疾人福利、老年人福利、妇女儿童福利、教育福利等。对于失地农民来讲，应在保障目前生活基础上加强其再就业的安排，其次是子女教育、医疗卫生等的投入。

完善失地农民就业培训制度和就业信息系统。对于就业培训，可以由地方政府和征地企业主组织。由政府组织培训机构，或由政府引导职业院校以及第三方公益团体免费对失地农民进行职业技能和职业知识培训，保证只要愿意就业的失地农民一定能享受到职业培训、就业指导、职业介绍等服务。另外通过政府主导还可避免培训与就业需求脱节。也可由征地企业主组织对适合在征地企业工作的部分失地农民组织培训，要求必须吸收一定数量的失地农民，同时对吸收失地农民超过政府原定指标的乡镇企业和征地企业主进行税收减免等鼓励性政策。搭建失地农民就业信息平台，减少就业信息不对称的问题，及时公布就业信息。

此外，政府应该加大对失地农民所在社区教育设备、医疗卫生、社会保障软件建设投入，逐步实施城乡公共服务均等化工程，以取得良好的经济、社会效益，使社会保障效益最优化。

6.合理确定征地补偿机制

由于我国目前实行土地国家所有制和集体所有制，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。这就意味着农民只有承包经营权，没有所有权，导致土地不能作为农民私人财产进行转让，只能通过地方政府征地方式进行转让。征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿，且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。这种情况导致地方政府基于地方政绩或为获取高额的土地出让收入以提高其财政实力而利用手中权力低价征地，再在一、二级市场上高价转让，使征地补偿价格与征地时按市场价格计算的土地价格相差甚远，严重损害了农民利益。应改变征收土地补偿机制，充分体现农民转让生产资料这种交易的公平性。其土地补偿价格应弥补原有附着在土地上的基本生活保障、养老保障以及子女传承保障的丧失。征地按市场价格给与补偿，国家收取交易税。

总之，应在建立失地农民基本生活保障后，然后解决其养老问题，并加大对失地农民的就业培训与指导，使失地农民无论是在生活上，还是工作上尽快市民化。在失地农民社会保障系统中， 应以养老保险为核心，完善失业、医疗、工伤和生育保险，以社会福利和社会救助为辅，更要改变征地补偿机制。

参考文献：

[1] 涂爱仙.完善海南农村社会保障制度的思考[J].山东省农业管理干部学院学报.2012（6）.

[2] 陈少晖，李丽琴.财政压力视域下的农村社会保障制度变迁（1949—2009）.福建论坛（人文社会科学版）.2010（11）.

作者简介：张燕（1982-3），女，河南南阳人，海南经贸职业技术学院讲师，研究方向：经济学。

林晓梅（1976-11-），女，河北唐山人，海南经贸职业技术学院副教授，研究方向：金融理财。

基金项目：海南农村社会保障制度专题研究（HNTJ14-07）.