美国社区反恐的理论、经验及启示

王林

摘 要：独狼式恐怖袭击日益成为全球范围内普遍的、破坏力极强的恐怖袭击形式，但传统大规模的反恐战争应对独狼式恐怖袭击是无效的。美国采用社区反恐策略，利用专业反恐和群众路线相结合，刚好契合了新时期反恐的需要。在实施社区反恐策略时，要特别注意社区和警务的结合;建立社区居民和警察间信任关系;对社区居民进行反恐培训。美国社区反恐的理论和实践探索，为我国开展社区反恐提供了有益的经验。

关键词：独狼式恐怖袭击;社区反恐;美国;启示

一、独狼式恐怖袭击的涵义及特征

（一）独狼式恐怖袭击的涵义

英国女孩罗莎娜拉·乔杜里（Roshonara Choudhry）刺杀支持伊拉克战争的英国议员斯蒂芬·蒂姆斯（Stephen Timms）案、美国纽约斧头袭警案、加拿大的国会山枪击案、澳大利亚悉尼的咖啡馆劫持人质案、法国巴黎的犹太超市劫持人质案，这一系列的独狼式恐怖袭击引起了世人的高度关注。“独狼”是起源于西方的一个词，它的英文表达是“lone wolf”。何谓独狼式恐怖袭击呢？笔者以为，独狼式恐怖袭击即袭击者由过去组织性强、财力雄厚的恐怖团体，变为受极端思想影响的个体。相比恐怖组织，个人极端分子难以策划对重点目标的袭击，能够用到的暴力手段也有限。但独狼式恐怖袭击之所以危险，是因为他们不按常规手段行事，他们凡事自己做主，在任何时候、任何地点使用一切可以使用的暴力手段发起袭击，被称为“一个人的军队”。更令人头疼的是，独狼式恐怖袭击者策划行动时不会与外界联系，警方、反恐部门难以防备，事发后也难以追缉[1]。独狼式恐怖袭击和大规模恐怖袭击既有区别又有联系的恐怖袭击形式。独狼式恐怖袭击已经成为世界范围内最危险的恐怖主义浪潮。

（二）独狼式恐怖袭击的特征

1. 独狼式恐怖袭击在人数上有限制，指1个恐怖分子发动恐怖袭击，超过1个人就不再是独狼式恐怖袭击。我们对概念特别是法律概念进行解释时，必须以概念的字面意思为基础。如果对法律概念进行文义解释会产生歧义，会产生多个不同的解释结果，再根据客观情况、立法目的等进行扩大或缩小解释。如果对法律概念进行文义解释，本身不会产生歧义，则无需考虑其它解释方法，这也是保持法律稳定性和具有可预测性的要求。“独”在任何情况下，都不可能被解释为两个或两个以上，比如独身、独资企业、单独犯罪等。

2. 独狼恐怖分子并不直接隶属于某个恐怖组织。发动大规模恐怖袭击的恐怖分子，他们都归属于某个恐怖组织①，而且恐怖组织都有完善的组织架构和严格的纪律，他们发动恐怖袭击都是以集体为单位的。而独狼恐怖分子并不隶属于某个固定的恐怖组织，即使和恐怖组织有联系，也是一种松散的联系，独狼恐怖分子和恐怖组织之间更多是一种精神交流，恐怖组织对独狼恐怖分子更多是一种精神指引和号召。

3. 采取新型的极端思想传播方式和恐怖分子招募方式。传统的恐怖分子招募方式是把这些参加者集中到恐怖主义训练营，目前，世界上的恐怖主义训练营主要集中在阿富汗、伊拉克、巴基斯坦和也门等地。通过集中训练，强化“圣战”思想、学习发动恐怖袭击的技能，最后接受恐怖袭击的任务。互联网在全世界的普及为恐怖组织传播极端思想提供了一个便捷的平台，恐怖组织不需要再“面授”激进思想和恐怖袭击技巧，这无疑扩大了恐怖极端思想的接受群体，因为在世界任何一个角落，只要有互联网的地方，任何人都有可能是恐怖组织发展的潜在对象，无论是自觉的或是不自觉的，他们都是恐怖极端思想的“信徒”。独狼恐怖袭击者就是通过互联网接受恐怖极端思想，完成了“自我极端转化”（self-radicalized convert）。“自我极端转化”是指一个恐怖分子接受激进思想进而实施独狼式的恐怖袭击，他并不是被动接受，始终处于主动追求的状态，他并没有一个明确的“导师”或者发展人，很大程度上是通过网络了解和学习恐怖极端思想，他并不明确地属于某个恐怖组织，他只是盲目地相信和迷恋某种极端思想，并响应其号召去发动恐怖袭击，笔者打一个不恰当的比方，这种独狼式的恐怖袭击者就像是一个“自学者”，一个“游击队员”，他始终处于外围打“游击战”。而那些隶属于某个恐怖组织的恐怖分子则是“正规军”，他们擅长的是“阵地战”。但“星星之火可以燎原”，“游击队员”有时候更难防范，也很难被彻底消灭。

4. 独狼恐怖分子的辨识度低。独狼式的恐怖袭击者平时和常人是无异的，有些人有一份正常的﹑普通的工作，可能还有一个正常的家庭，这无疑加大了发现此类恐怖分子的难度。美国总统奥巴马称：“如果有人精神错乱，或是被仇恨的意识驱使，他就有可能造成大规模的伤害，而且这类人的行动很难被发现和追踪。”“今后美国最有可能面临的恐怖威胁将不再是类似‘9.11那种大规模、高度协调的袭击，而是‘独狼行动”。

5. 追求个人价值的实现。独狼式的恐怖袭击这种单打独斗式的袭击方式就凸显出袭击者追求个人成功、个人效应和所谓的社会认可的目的。独狼恐怖袭击者在日常生活中都是默默无闻的小人物，但他们都有强烈的被社会和他人认可的愿望，希望通过发动恐怖袭击干一番轰轰烈烈的“事业”，而恐怖袭击所造成的社会轰动效应就刚好迎合了这种心理。

6. 独狼式恐怖袭击者大都是狂热的、极端的伊斯兰教信徒。佛教、基督教和伊斯兰教是世界三大宗教，其中伊斯兰教的创立时间最晚，大约是在公元七世纪，而且伊斯兰教在创立的过程中受犹太教和基督教的影响很大。我们必须认清楚一个基本前提：伊斯兰教并不是恐怖主义的代名词，也不能把穆斯林和恐怖分子划等号。伊斯兰教的教义由三部分组成：（1）基本信仰。包括六大信仰即信真主、信天使、信经典、信使者、信末日审判和死后复活、信前定。（2）宗教义务。指穆斯林必须完成的五项宗教功课，简称念、礼、斋、课、朝。（3）善行。指穆斯林必须遵守先知穆罕默德按《古兰经》指导规定的道德行为规范。承认和虔诚信仰基本信条，身体力行宗教功课和止恶扬善合为一体，构成伊斯兰教的基本教义[2]。而“爱”是基督教最核心的教义，可见伊斯兰教义和基督教教义并没有根本的冲突。从理论上讲，伊斯兰文化和代表西方的基督教文化是可以和平相处的。但原教旨主义等极端的伊斯兰宗教思想则打破了这种平衡，伊斯兰原教旨主义极端组织认为“西方文明”特别是美国文化和伊斯兰文明具有不可调和的矛盾，只有真正执行伊斯兰法才能使伊斯兰世界获得合法性。为此目的，暴力和强制不仅是允许的，有些时候还是必须的。endprint

7. 独狼式恐怖袭击具有“模仿效应”。独狼式恐怖袭击有以美国为中心向世界各地扩散的趋势，基地组织二号人物扎瓦赫里在美国“9.11”恐怖袭击十二周年之际，通过视频讲话呼吁追随者对美国实施“独狼式”小规模恐怖袭击，重创美国经济。可见，随着世界各国对大规模恐怖袭击防范的不断加强，独狼式的恐怖袭击将会越来越普遍，加拿大国会山的恐怖袭击案及一连串的恐怖袭击让我们看到独狼式恐怖袭击在全世界蔓延的可能性。

近10年来，以美国为首的盟国发动伊拉克战争、阿富汗战争和对ISIS连续空袭，通过这些大规模的军事打击形式的反恐战争，大大削弱了基地组织和ISIS这两个最大的恐怖组织的有生力量。恐怖组织发动大规模恐怖袭击，特别在美国等西方世界发动像“9.11”这样大规模恐怖袭击的可能性越来越小。

但一个不容忽视的事实是：在世界范围内，发动恐怖袭击的频度越来越高，大规模的反恐战争却造成了越反越恐的局面。2013年，在全世界范围内共发生了9707起恐怖袭击，共造成了17891人死亡，32577人受伤，2990人被绑架[3]。可见，世界范围内的反恐形势依旧很严峻。造成这种局面的原因有两个：第一，和西方相比，在当代，恐怖组织在政治、经济、军事和文化上都处于劣势。随着恐怖组织和西方世界冲突的不断加剧，恐怖组织为了争夺话语权，在这种政治、经济、军事力量悬殊的情况下，发动毁灭自我的恐怖袭击就成了历史的必然，这也是一种无奈的选择。第二，分散的、小规模的独狼式恐怖袭击不断增多。

由于反恐战争的打击，残存的恐怖组织把袭击的重点放在欧美等西方国家的本土。他们号召本土的伊斯兰教徒“就地起义”，把战火引入到西方国家。恐怖组织号召的对象不但包括西方国家的穆斯林后裔，也包括像刺杀支持伊拉克战争的英国议员斯蒂芬﹒蒂姆斯（Stephen Timms）的英国女孩罗莎娜拉﹒乔杜里（Roshonara Choudhry）这样的后来皈依伊斯兰教的纯正西方人。反恐形势的变化要求我们不仅有大规模反恐战争形式的反恐手段，更要寻找能应对日益严重的独狼式恐怖袭击的反恐手段。

二、美国社区反恐的理论研究与实践探索

针对独狼式恐怖袭击的特点，各国都进行了探索性的对抗实践，形成了较为成熟的社区反恐理论，其中美国率先展开了社区反恐实践，取得了较成熟经验。

（一）社区反恐理论

在通常意义上，社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容，是宏观社会的缩影。社会学家给社区下出的定义有140多种。尽管社会学家对社区下的定义各不相同，在构成社区的基本要素上认识还是基本一致的，普遍认为一个社区应该包括一定数量的人口、一定范围的地域、一定规模的设施、一定特征的文化、一定类型的组织。社区就是这样一个“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”[4]。

社区目标反恐（community-target counterterrorism）和社区中心反恐（community-center counterterrorism）是两个截然不同的反恐模式。社区目标反恐把社区看作客体，社区也是反恐的对象，特别是一些有危险身份的个体或群体居住的社区。社区目标反恐是政府主导的反恐，警察和政府官员是反恐的主力军，国家安全的需要超越社区安全和社区需要。我们以前的反恐模式主要以社区目标反恐为主，反恐的参与者包括警察﹑政府官员等，他们的工作视角是把社区看成目标而不是中心。社区目标反恐模式忽略了社区和社区居民在反恐中的重要作用，也忽略了在反恐中取得社区同意和支持的必要性。为了保持更广泛的国家安全的目标，社区在某些问题上不得不经常做出妥协。在社区和政府的关系上，社区目标反恐也体现出社区和政府的不信任。和社区目标反恐相比，社区中心反恐是反恐模式的新发展。社区中心反恐模式更科学，更符合当代社会自由﹑民主的历史趋势。社区中心反恐模式把社区看成反恐的主体，社区在反恐中发挥积极的主人翁地位。社区中心反恐模式体现了社区和警察及政府官员在反恐中的合作伙伴关系，反恐不再仅仅是政府主导的事情，在某些问题上，政府反恐要征得社区的同意和支持。社区在反恐策略和手段的制定和管理上要有实际的参与权。和社区目标反恐模式中的社区和警察及政府官员的不信任相比，社区中心反恐模式体现了社区成员和警察﹑政府官员的相互信任关系。社区中心反恐模式在考虑反恐问题时更加全面，它充分接受社区的复杂性，毕竟，社区和民族﹑种族﹑政治﹑宗教﹑情感﹑历史等都有密切联系。而社区目标反恐模式恰恰忽略了社区问题的复杂性。社区中心反恐模式寻求的是和社区的合作，而不是操纵社区。

（二）社区反恐策略

在实践中贯彻社区反恐策略，预防和打击独狼式恐怖袭击有以下要求：

1. 把社区和警务结合起来。反恐是个综合工程，它离不开社区和警察的共同参与。根据《犯罪学哲人词典》给社区警务下的定义，社区警务主要是一种提升以社区为基础的问题解决策略的警务哲学，其目的是为了提出犯罪和社会无序状态的潜在原因，并提供再保证。它是一个犯罪控制分享或再生产的过程，通过发展和公众的交流，加强当地社区的生活质量，增强警察执法的合法性和合理性。尽管有人认为社区警务已不再流行，已经被情报警务（intelligence-led policing）所代替。但实际情况是，社区警务在各种警务模式中依旧占有重要地位。在实践中，并没有从社区警务到情报警务的典型转换，而是两种警务模式共存，虽然两者有不同的模式和特点，但二者是互补关系。为了对地方的、国家的、国际的安全风险做出反应，警察和社区联合起来获得社区情报。最近所提出和情报搜集紧密相联的邻居警务（neighborhood policing），充分体现了社区警务和情报警务的关联性。

2. 建立社区居民和警察的信任关系。只有二者建立了伙伴关系，社区居民才会把观察到的潜在的独狼恐怖分子的可疑行为及时报告给警方。“社区能战胜恐怖主义”已经成为一句反恐箴言，但能否根据社区居民提供的情报发现恐怖分子，从而到达预防和阻止恐怖袭击的目的，主要取决于二者是否能建立起互信基础上的伙伴关系。社区对警察的信任和信心是警方获得社区情报的前提条件[5]。如果社区居民不再信任警察，警察就会很难获得社区情报。如果社区感觉“过度警察化”（over-policed），以前建立起来的对警察的信任和信心就会被严重破坏[6]。社区和警察关系的破裂会给警务带来严重的后果，它会阻碍在反恐中情报信息从社区向警方的流动，警察要从社区的角度理解反恐行动对穆斯林社区的影响，为了预防恐怖主义，要建立同社区中团体的伙伴关系。透明和坦诚是建立互信伙伴关系的关键因素，警察要向社区坦承他们的目的是预防和打击恐怖主义。但由于反恐法律和实践制造的恐惧氛围，人们往往对事情会抱有怀疑态度。警察可以通过以下方式建立与社区的联系和信任：参加穆斯林社区组织的有关恐怖主义的研讨会、为了社会集会到家中拜访社区居民、出席社区居民的婚礼或葬礼等。endprint

3. 加强对社区居民的反恐培训，特别是针对鉴别独狼恐怖分子的培训。第一，政府和警察要教民众如何识别恐怖分子。实施恐怖袭击的嫌疑人脸上不会贴有标记，但会有一些不同寻常的举止可以引起警惕，例如：（1）神情恐慌、言行异常者;（2）着装、携带物品与其身份明显不符，或与季节不协调者;（3）冒称熟人、假献殷勤者;（4）检查过程中，催促检查或态度蛮横、不愿接受检查者;（5）频繁进出大型活动场所;（6）反复在警戒区附近出现;（7）疑似警察部门通报的嫌疑人员。第二，如果被恐怖分子劫持后怎么办？（1）保持冷静，不要反抗;（2）不对视，不对话，趴在地上，动作要缓慢;（3）尽可能保留和隐藏自己的通讯工具，及时把手机改为静音，适时用短信等方式向警方求救，短信主要内容：自己所在位置、人质人数、恐怖分子人数等;（4）注意观察恐怖分子人数、头领，便于事后提供证言;（5）在警方发起突击的瞬间，尽可能趴在地上，在警方掩护下脱离现场[7]。

（三）社区反恐实践

美国政府2011年8月3日发布题为《授权地方伙伴以防止在美国的暴力极端主义》的文件。这一防范国内暴力极端主义和恐怖袭击活动的新战略强调充分发挥社区的参与性，意在以这一新思路编织美国国内反恐大网。这一新的战略文件是2010年5月美国宣布的《国家安全战略》政策的延续。在《国家安全战略》中，美国政府已明确指出，美国国内发生的数起极端暴力袭击事件及在美国国内策划的海外暴力案件突出表明这类威胁的严重性。应对这类威胁的最好防御措施是充分调动家庭、社区和地方机构，使之充分了解相关情况。为此，联邦政府将对情报收集工作进行投资，以进一步了解这一威胁，同时扩展与社区的接触，并授权各地社区防止在美国的暴力极端主义[8]。

美国警察研究中心专家特雷西·鲍尔·沃林顿针对美国各地社区反对恐怖主义斗争经验的时候指出，为了保护社区免遭恐怖分子袭击，美国警察等执法安全部门必须学会以恐怖分子的目光观察社区安全等问题。美国各地警察署，无论所在地城镇规模大小、人口多少，其首要任务就是反恐、反暴力犯罪和其他大规模杀伤性犯罪活动，随时找出社区安全机制中的薄弱环节和安全隐患，保护各地社区居民的生命财产和基础设施安全是美国反恐法律法规的最重要部分。美国各地社区保卫工作规划年年充实更新，其内容涉及面相当广泛，如快速反应打击恐怖和其他刑事犯罪分子、紧急消防和提供医疗救助、控制社区秩序，等等。

美国洛杉矶警察局曾推出名为“我看护”的反恐预警新系统，以让普通民众了解应该向警方报告的潜在恐怖主义活动并方便民众向警方提供相关线索。作为新一代社区反恐监视系统，“我看护”已得到许多美国警局认可。洛杉矶警察局局长威廉·布拉顿称“我看护”系统为“21世纪版邻里监督系统”。他说，“我看护”设计初衷在于动员全民通过识别和报告可疑人员的行为参与社区保护，建立一套可疑行为报告机制。通过宣传手册、公共服务信息和社团会议，“我看护”向社区居民宣传反恐知识，告诉人们哪些情况、哪些地点需要注意。它列出的可疑行为包括有人绘制或测量重要的建筑物、陌生人询问警卫状况或安保措施、有人穿着不合时宜的服装。可能发生这些行为的场所包括政府建筑、宗教和娱乐场所、学校、酒店等[9]。

三、对我国反恐应对的启示

我国正在审议中的《反恐怖主义法（草案）》，也强调恐怖主义犯罪的预防和社区在反恐中的重要作用。其中《草案》第五条规定“任何单位和个人都应当依照本法规定，协助、配合有关部门开展反恐怖主义工作，及时向主管部门或者公安机关报告恐怖活动或者恐怖活动嫌疑以及人员”;第七条规定“反恐怖主义工作应当坚持防范为主、惩防结合，先发制敌、保持主动的原则，重在防范恐怖主义思想的形成和传播、恐怖活动组织的形成和扩大，力争将恐怖活动消灭在预谋阶段和行动之前”;第八十一条规定“有关单位、村（居）民委员会根据需要，在县级、乡级人民政府的指导下，建立反恐怖主义工作力量、志愿者队伍”。

美国曾经遭受过最严重的恐怖袭击，而且，目前的恐怖袭击威胁依然严峻。和我国相比，美国有更加完善的社区反恐体系，“它山之石，可以攻玉”，借鉴美国应对独狼式恐怖袭击的社区反恐经验，完善我国的社区反恐措施就尤为必要。

（一）扩大社区在反恐斗争中的参与程度

以前提到反恐，人们往往认为只是政府的事情，警察等公职部门才是反恐的主力，普通民众只是恐怖袭击的受害者，普通民众和由普通民众构成的社区在反恐斗争中并没有一席之地。在新时期反恐斗争中，特别是和独狼式恐怖袭击的斗争中，我们一定要转变上述不科学的观念，树立反恐斗争是“人民战争”的观念，充分发挥广大民众的聪明才智。把政府反恐和社区反恐紧密结合起来，扩大社区在反恐斗争中的参与程度。

（二）明确对社区反恐的授权，完善相关的法律法规

社区作为最基层的群众自治组织并不是严格意义上的政府部门，在没有明确授权和相关法律、法规规定的情况下，社区行使其反恐的职权就显得名不正、言不顺。我国虽然出台了《反恐怖主义法（草案）》，其中也涉及到社区反恐的内容，但对社区反恐的规定过于概括和原则化。2010年5月美国颁布了《国家安全战略》，对社区反恐战略有原则性规定，后来美国政府在2011年8月3日又发布题为《授权地方伙伴以防止在美国的暴力极端主义》的文件，在文件中对社区反恐作出明确授权和规定。我国也应该借鉴美国上述做法，制定单独的《社区反恐法》或《社区反恐条例》，对社区反恐作出明确的授权，并对社区在反恐中的权力、职责、策略等作出详细规定。

（三）在宏观和微观上把握好社区反恐策略

社区反恐应是个多层次、多维度的策略，而不是个单一的、平面的策略。在宏观上，要加强社区反恐和其它反恐策略的协调;在微观上，要加强社区和警察等部门的合作、针对社区居民的反恐培训、社区和警察互信关系的培养等，建立立体的社区反恐体系。

总之，反恐形势的变化，呼唤新的、有效的反恐策略的出现。在全球独狼式恐怖袭击日益严重的情况下，社区反恐不可避免地成为遏制它进一步蔓延的最佳选择。因为社区反恐的根本出发点是依靠民众，这是一场最大规模的人民反恐战争，最终的胜利也必将属于广大民众。endprint

注释：

①目前，世界上大规模的恐怖组织主要有两个：基地组织（AL-Qaeda）和伊拉克和大叙利亚伊斯兰国（ISIS），而ISIS也是从基地组织分离出来的极端恐怖组织。

参考文献：

[1]澳人质事件或为独狼式恐怖袭击.[EB/OL].http：//www.gdzjdaily.com.cn/jjhy/b/eZeqe1/2015-01/13/content_108042921.html.2015-01-13.

[2]杨占武，王 臻.新时期穆斯林知识读本·伊斯兰知识问答[M].银川：宁夏人民出版社，2013：2-3.

[3]Annex of Statistical Information， Country Reports on Terrorism 2013.A Department of Homeland Security Science and Technology Center of Excellence Based at the University of Maryland.

[4]社区[EB/OL].http：//baike.so.com/doc/5299531.html.2015-01-20.

[5]Virta， S. （2008） ‘Community Policing Meets New Challenges， in S. Virta （ed.）， Policing Meets New Challenges： Preventing Radicalization and Recruitment. Tampere， Finland： University of Tampere， Department of Management Studies， CEPOL， pp. 15-41.

[6]Sivanandan， A. （1981） ‘From Resistance to Rebellion， Race and Class： 111-52.

[7]美国的公民日常反恐应急培训.[EB/OL]. http：//club.kdnet.net/dispbbs.asp？boardid=1&id=9884561.2015

-01-20.

[8]美国编织社区反恐网[EB/OL]. http：//news.163.com/11/0805/05/7ALVPNMF00014AED.html.2015-01-19.

[9]关建武.美国洛杉矶警察局推出社区反恐监视系统.[EB/OL].http：//news.eastday.com/w/20091005/u1a4707

859.html.2015-01-22.

[10]社区防范恐怖事件应急预案.[EB/OL].http：//www.xiangdang.net/fanwen.aspx？id=116056.2015-01-24.endprint