论地方政协委员在基层社会治理中的角色定位

张祝平

摘 要：充分发挥地方政协委员在基层社会治理中的作用，推进地方政府治理体系和治理能力现代化，需要深化政协改革，进一步明确政协委员的角色定位，把创新社会治理作为履行职责的着力点，把推动实现公共利益最大化作为履行职责的立足点，把促进社会治理体制改革和政府治理能力现代化作为履行职责的切入点，创新委员履职活动方式，以提高政协委员的履职水平。

关键词：政府治理;公共利益;政协委员;功能正位

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，首次将社会治理体制改革提到了全面深化改革总目标的高度。2014年9月，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立六十五周年大会上强调指出：“人民政协要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求”[1]，这对新时期政协工作提出了新要求。充分发挥地方政协委员在基层社会治理中的作用，需要深化政协改革，进一步明确政协委员的角色定位，把创新社会治理作为履行职责的着力点，把推动实现公共利益最大化作为履行职责的立足点，把促进社会治理体制改革和政府治理能力现代化作为履行职责的切入点，充分发挥好政协委员自身的政治优势、能力优势和专业特长，创新委员履职活动方式，充分调动委员履职积极性，提高政协委员的履职水平。

一、确保公共利益最大化：地方政府治理的本质与政协委员的作用

（一）创新社会治理视阈下的地方政府公共管理

从社会管理走向社会治理，从根本上说它所体现的是一种社会民主政治进步的历程，其本质在于确保公共利益的增进和分配，努力实现公共利益最大化。相对应于私人利益，公共利益是着眼于所有社会主体的共同的整体性利益，从其构成来看，主要包含了两层基本含义：第一，公共利益的提供者主要是政府;第二，公共利益是与公众有关的、为公众所公用的利益，具有社会共享性和相对普遍的影响力[2]。

对于公共利益的配置，主要有两种不同的立场：一是秉持管理者的立场，主要围绕政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益展开;二是转向公共的立场，即随着新公共管理运动的兴起和市场化机制的日趋成熟，“人们似乎越来越不需要将所有的希望都寄托在政府身上，非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平”[3]。政府成为最大的有组织的公共物品供给主体是由其传统的公共责任所决定的，但事实表明，政府的能力和绩效状况才是确保公共物品的多层次、多样化和整体性利益实现的决定性因素。创新社会治理，实现由单一管理主体向多元共治的治理结构转变，实际上表明我们对政府组织的低效率和政府能力的有限性有了更清晰的认识。考察国内外社会管理创新的诸多成功实践，都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体理念，其核心观点主要包括：（1）政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品;（2）主张多元化供给不能全盘否定政府的作用，某些公共物品只能是由政府来提供的;（3）满足公众的需求可通过政府有效的、激励性的制度安排鼓励社会主体参与供给，或通过集体购买的方式来实现;（4）政府向社会提供公共产品和公共管理，需要社会组织进行事前论证和运行过程中的监管，从而使公共服务和公共产品实现效益最大化[4]4。

因此，创新社会治理必须以推进政府治理体制改革和提升治理能力为前提，其重点在于：（1）优化社会、市场与政府管理格局，转变行政力量主导的资源配置方式;（2）加强社会组织的培育、建设，扩大公众参与管理的渠道，促进公共服务社会化;（3）围绕转变政府职能推进政府部门内部的管理体制改革。

（二）政协委员在促进和优化公共利益方面的作用

依照《中国人民政治协商会议章程》，政协委员应具备的基本条件和基本要求有：在本界别中的代表性，有社会影响和参政议政能力;要密切联系群众，了解和反映群众的愿望和要求，参加政协组织的活动[5]。人民政协是中国共产党领导和具有中国特色的统一战线组织，在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中具有协调利益、凝心聚力和建言献策等独特优势。各级政协委员是人民政协履行职能的主体，“要切实发挥在本职工作中的带头作用、政协工作中的主体作用、界别群众中的代表作用，自觉树立和展示政协委员良好形象。”[6]而履行好地方政协委员的职能，集中地体现在通过参政议政有效参与地方的公共管理和维护公共利益。

所谓参政议政，即“对经济和社会发展中的重大问题开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告，提案，建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”[7]当前，中国社会还处于经济转轨、社会转型、国内外矛盾突出、形势错综复杂的时期，“端起饭碗吃肉，放下筷子骂娘”、“拥护改革，憎恶现实”等现象司空见惯。“问题是时代的声音”，如何引导社会公众正视改革进程中出现的社会问题，并有效凝聚社会力量以全面深化改革的方式予以化解，作为地方政协委员，应该深入实践，增强参与性，发挥好自身在改善社会治理和优化公共利益方面的独特作用。

第一，发挥宣传引导作用，凝聚创新地方社会治理的向心力。地方政协委员围绕热点问题的调研，积极宣传国家的方针政策、法律法规，是党委和政府联系群众的桥梁纽带，对一些影响改革发展的焦点问题、瓶颈问题积极建言献策，为政府解决好群众关切的问题提供多路径选择，力求使政府的公共政策和公共管理符合最广大人民群众的利益。

第二，发挥沟通和调解作用，释放社会压力及矛盾冲击力。伴随着改革不断向纵深推进，社会分化日益明显，基层矛盾和冲突逐渐明朗化。地方政协委员身在基层，同基层群众有着更加广泛、更加密切的联系，通过完善其履职方式，可以使政协“求同存异、体谅包容”的优势得到更加充分的发挥，为社会公众提供更加广泛、有序的政治参与途径，引导基层民众在根本利益一致基础上进行民主协商。同时，依凭政协委员自身素质较高的优势，能较好地掌握社会舆论动向，以及改革过程中社会各界的受益和受损情况。endprint

第三，发挥组织协调作用，增强社会群体的依托力。社会治理创新需要加强社会组织建设，以增强社会自我的运转能力，更好地组织和动员社会力量参与社会建设。政协委员懂政策，又接地气，发挥好自身的优势有利于促进松散的社会个体走向联合，形成在行政组织以外的产业或行业组织的团体约束，在观念上形成新的依靠[8]。

第四，对政府的公共管理提出批评建议。按照政协章程，“政协委员有对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评的权利”[5]。政协委员促进和优化公共利益的一个重要方面，就是对政府公共治理进行监督和批评，帮助政府提高治理能力和治理水平。这是地方政协委员参与地方社会治理的重要体现。

二、政协委员参与基层社会治理的主要依据

政协与人大、政府三者的关系是：政协在决策前协商，人大在协商后决策，政府在决策后执行，三者统一在中国共产党的领导下，分工协作、各司其职、互为补充、相辅相成[9]。然而，长期以来，各级政协和政协委员仅仅扮演民主协商的角色，很难在立法、政府公共管理中产生重要作用[4]1。从“社会管理”到“社会治理”，绝不仅仅是一个简单的概念转换，而是基于我国社会转型发生重大变化的战略抉择，其实质就在于要实现执政治国方式的转变，即从强调自上而下的“管理模式”转变为上下互动、国家与社会相结合的“治理模式”[10]。在这个过程中，政协组织和政协委员要坚持以政府为主导发挥好自身的主体性作用，更加注重代表民意与发挥民众的积极性，加强对社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体等在内的各类社会组织联系，促进社会组织参与社会管理，为社会成员提供政府不便和市场不愿或不能提供的公共服务，增强社会成员的幸福感。这既是政协治理的固有属性，也是政协的权责所系。

（一）政协软治理的协商引导特征

软治理主要是指通过柔性手段来进行社会治理，具有较强的协商引导特征。人民政协的工作方式是软法之治的典型实施，它既能较好地弥补硬法在社会治理方面的某些不足，又与当下国家的治理转型需求高度契合[11]。

一方面，人民政协的软治理特征符合社会治理主客体多元化的趋势。“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”的社会治理格局，本身就融合了社会治理的多元主体，人民政协无论作为统一战线组织，作为多党合作与政治协商的重要机构，还是发扬社会主义民主的重要形式，都是党领导的中国政治体制的重要组成部分。同时，也是党实现社会整合的重要渠道。而且，人民政协的软治理特性及其社会整合功能比较全面地“回应了公共治理模式推崇主体多元化与行为方式多样化的内在需要，因此在创新公共治理的多元行动结构与推动‘善治目标的实现方面，具有重要意义。”[12]

另一方面，人民政协的软治理特性适应社会治理方式复合化的发展趋势。由社会管理转向社会治理，必然带来治理方式和手段的变革。过往的单一行政干预手段刚性有余而柔性不足，在社会结构渐趋多元的社会，基于硬权力的手段容易激发和加剧社会冲突，局限性日渐显现。政协软治理恰能弥补硬治理的不足并在一定程度上修复可能已经产生的社会裂痕。因此，地方政协委员参与社会治理是其自身拓展工作领域和拓宽组织职能的一个重要方向，也是思考人民政协未来发展和角色定位的重要思路[11]。

（二）基于公共管理的视角，地方政协是基层社会治理的主体之一

公共管理以公共事务为主要的管理对象，是地方社会治理的基础和重要内容。在我国，公共事务的层次性和复杂性以及市场机制的渐趋成熟决定了公共管理主体的多样化走向，目前大致可分为六类：（1）直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府）;（2）执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的、合法的、重要的地位与作用;（3）政治组织，它们与国家权力不具有正式的、直接的、法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如政协、工会、共青团、妇联等组织;（4）依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如执法类事业单位等;（5）在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织，如村民委员会、居民委员会等;（6）不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类[4]12。

因此，地方政协在地方行政区域中居于一个独特的地位，它既不是国家权力机关，也不是国家行政机关，它是一个特殊的公共组织，是地方公共事务管理和社会治理的主体之一。

（三）政协委员参与基层社会治理的政策基础

2006年颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出要把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商。同时要求，“各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施。”这是党中央第一次在中央文件中明确由党委统一部署和协调并组织实施政协的政治协商[13]。2015年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主的意见》，提出要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，坚持团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平。”[14]《意见》明确规定，既要在决策前进行协商，又要在决策过程中加强协商，才能不断修正和完善决策。为此，习近平总书记要求：“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中”[1]。

在政治协商中，决策者既是协商对象，更是协商主体。决策者主动并善于运用人民政协的政治协商，人民政协的政治协商就能纳入党委和政府的决策程序，使政治协商真正落到实处。对此，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确规定了每个程序中党委、政府、政协及有关部门的职责。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》进一步指出要“加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接”，并对“规范协商议题提出机制”、“规范年度协商计划的制定”、“健全知情明政制度”、“规范党委和政府领导及部门负责人参加政协协商活动”以及“完善协商成果采纳、落实和反馈机制”等作出了规定[14]。endprint

三、当前地方政协委员参与基层社会治理需要改进的几个问题

（一）对基层社会治理参与不足

据调查表明，县（市、区）级政协委员服务社区、参与基层社会治理的情况不容乐观，受访者对本社区人大代表、政协委员的数量和基本情况了解很少，有占93%的社区居民表示不太了解。在对社区工作人员的调查中，有57%的受访者认为人大代表和政协委员只有在地方“两会”前会走访社区和居民，43%的社区干部认为代表和委员在节日里会走访社区和居民。对“代表和委员对社区建设物资投入和发挥职业优势为社区建设服务的情况”这一项内容的调查显示，选择“很少”和“从来没有”的比例在社区居民和社区工作人员中均占到了80%以上。有占97%的社区居民和75%的社区工作人员认为代表和委员没有真正与社区居民结成帮扶对子，也没能根据需要解决问题。有占90%的社区居民和70%的社区工作人员认为本社区的代表和委员在帮助社区建设和关注居民生活方面发挥的作用不佳[15]。

（二）对基层社会治理创新情况不熟悉

相关调查显示，有30%的社区工作人员认为代表和委员不了解社区的功能和需求，导致服务社区建设的热情不高;在受访的社区工作人员中，有42%的人认为没有形成社区与代表、委员履职的对接机制是导致上述现象的关键性因素之一[15]。政协委员来自社会各行各业，如果不能对基层社会做深入了解，不能及时掌握基层民生和社会动向，会影响他们在参与社区公共事务管理和社区治理中的作用发挥。

（三）对政协委员参与社区治理的监督管理和宣传工作仍然不足

近些来年，各地政协组织也在积极探索政协委员参与基层社会治理的路径和机制，全国不少地方都在乡镇、街道和社区建立了相关的工作制度和工作机制，多数的地方政协委员有服务基层社会的优势和意愿。但相关调查也显示，在受访者中，有占到40%的社区工作人员和90%的社区居民认为政协委员缺少参与社区建设及帮助居民的热情，调研及走访较多的存在走过场的情况[15]。这说明，地方政协组织对政协委员参与基层社会治理履职情况的监管仍然存在不足。同时，我们也注意到，社区工作人员和社区居民对这个问题的认识存有较大差异，这从一个侧面反映了我们对政协委员参与地方社会治理的宣传还存在不到位的情况或有信息壁垒，或偏重于宣传的社会效应而忽视了居民的实际感受和体验。

四、参与基层社会治理背景下提升地方政协委员履职效能的对策

（一）加强学习教育，强化政协委员的责任感与使命感

历史充分证明了人民政协在中国特色社会主义建设事业中不可或缺的地位和重要作用，“人民政协成立以来，为建立和巩固新生的人民政权、促进社会主义革命和建设、推动改革开放和社会主义现代化建设，作出了重大贡献”[7]。当下，要更好地发挥政协委员的作用，提高人民政协工作的整体水平，必须不断提高委员们的自身素质。一要加强对历史的学习和了解，充分认识中央强调“必须大力加强人民政协工作，充分发挥人民政协作用”的真谛，增强使命感。二要强化对国情的教育与认识，不正确把握中国国情，就无法真正认识中国何以实行有别于西方的人民政协制度;不正确把握当下中国社会结构分化、思想观念多元、利益诉求多样的现实状况，人民政协所具有的强大生命力和鲜明特色就难以彰显。三要加强人民政协本身的研究和宣传，重视对西方各种政治思潮的分析与辨别，自觉抵制各种错误思想的侵蚀，坚定不移地走中国特色社会主义民主政治道路，真正确立十八大以来提出和强调的理论自信、道路自信、制度自信以及文化自信[16]。

（二）强化合作意识，优化政协委员履职环境

一要进一步增强党政机关工作事务的透明度，拓展政协委员的知情权。“知之愈祥，则议之愈确”，在大力推进党务政务公开的同时，必须建立健全包括情况通报、阅读有关文件、参加有关会议、参与有关法规的调查、了解重点案件的审理以及有关重大决策的调查论证等方面的政协委员知情权制度。二要积极创造条件为政协委员调研提供保障。从目前来看，政协委员开展调研活动还存在如本人所在单位支持不够、相关部门配合不力等情况，影响了政协委员的积极性和调研活动的实际效果。三要更加重视提案和建议，确保政协委员作用有效实现。在部分县（市、区）的调研中，我们注意到，近十余年来，政协委员的建议、提案受重视程度越来越高，但也存在着提案承办单位工作不规范、对策措施落实不到位、仅关注重点提案而对其它类型提案漠不关心等情况，影响了政协委员工作的效能和政协机关的权威。为此需要建立健全政协委员提案办理的制度体系，努力形成党政部门“求策”和政协委员“献策”的良性互动。

（三）优化资源配置，创新政协委员履职活动方式

在当下政协组织架构和委员构成相对固化的情况下，必须通过优化组织自有的资源配置和创新委员履职活动方式来提高履职水平和效能。一是可以探索推进市际及县（市、区）际政协委员联合履职形式，开展经济转型、城市建设、公共治理、生态环境保护等方面的联合调研，实现市际及县（市、区）际间的政协委员深度合作，整合优化资源，为创新区域治理、促进区域性协调发展贡献智慧和力量。二是发挥好政协常委会、专委会、工作小组等政协各层次组织的作用，统筹政协工作全局，提高委员履职实效。通常情况下，政协组织内可设一些工作小组，可以是研究性的、咨询性的，也可以是监督性的，可隶属或融入于常委会、主席会、专委会等机构中，可独立开展活动，也可联合开展活动，人员可以根据任务需要进行组合。这样有利于优化组织内部资源、有利于发挥政协委员专业优势，提高政协建言献策的质量和成效。三是明确创新委员履职活动方式的原则和方向，实现扩大政协委员参与面和提高建言献策专业性方面有新突破。在具体原则上，要坚持统分结合，以分为主，即，既要树立政协工作一盘棋思想，坚持发挥政协整体优势，更要注重发挥专委会、界别、工作小组的基础性作用，以灵活多样的形式，吸引委员参加政协活动，积极履行职责，参与社会治理[17]。同时，还要主动探索界别设置和界别活动新方式，逐步提高界别的组织化、制度化程度和履职工作的针对性、有效性。四是，认真履行民主监督职能，积极推动有关涉及民生政策的落实和完善，促进维权机制建设，切实维护好人民群众的合法权益，树立政协委员的良好社会形象。endprint

（四）完善政协组织，健全政协委员履职监督评价机制

一要围绕加强政协组织建设，遵循宪法精神，健全相关法律法规，推进政协工作法治化，以法支撑人民政协的组织活动、规范人民政协机构的运行、保障人民政协有效履行职能。同时，需要深入调查研究，在条件成熟时对界别设置、选人方式、干部管理体制和培训机制作适当的调整创新[18]。二要科学确立政协委员产生机制，改变多年来许多地区举荐政协委员偏重于个人知名度和业务成就而忽视参政热情和参政议政能力的状况。关键是要把握好以下四条原则：科学确立政协委员产生的条件，严格把握举荐标准;规范产生程序，避免随意性和盲目性;合理设置界别，有效扩大覆盖面;增强透明度，充分体现各界别民意[16]。三要健全政协委员监管与评估机制，激发政协委员工作活力。政协委员认真履职，参与社会治理，维护和促进公共利益重在自律，但也离不开他律。目前，“不作为”、“少作为”甚至“乱作为”的现象在政协委员队伍中也常有发生，这与这些政协委员自身的政治素养密切相关，也与政协工作中他律性不足密切相关。因此，地方各级政协组织应当严格按照政协章程的相关要求建立健全监管机制。如，政协委员教育培训管理体制、政协委员履职评价激励机制、政协委员淘汰机制、政协委联系群众工作机制等。

在评价激励方面，可以建立定期向社会公布政协委员履职情况的制度，既引进社会监督，增强政协委员履职的透明度，又以此激发政协委员履职的积极性、主动性和创造性。同时要建立政协委员动态管理制度，形成淘汰机制，使“做与不做一个样”、“说与不说一个”的状态得以根本改变。此外，还可以采取提醒、问询、巡访和签订履职目标责任书等措施，强化政协委员参与社会治理的责任意识。

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