浅议农村土地承包经营权流转问题

胡潇潇

摘 要：新中国建立至今，农村土地改革问题一直是倍受社会关注的，随着市场经济的发展，城市化的程度也越来越高，农村土地承包经营权流转成为必然趋势，本文从土地承包经营权流转现存的障碍出发，对完善土地承包经营权流转制度提出了几点想法，希望可以对保障农民权益，推进农业现代化进程有所帮助。

关键词：土地承包经营权；流转；障碍；对策

1 土地承包经营权流转概述

根据我国《物权法》第128条的规定，土地承包经营权流转是指，土地承包经营权人依照农村土地承包法之规定，在不将土地用于非农建设的前提下，有权采取转包、互换、转让等方式，在承包期内将土地使用权转移给他人进行农业生产的行为。

土地承包经营权流转是发展市场经济的客观要求，是转变农业生产结构，实现农业集约化、规模化生产的必由之路。城市化的飞速发展，促使大量农村剩余劳动力流向城市，导致农村土地出现一些无人耕种、撂荒的现象，这就要求又快又好地实现土地流转，改变当前土地资源闲置和浪费的现状，而且，土地承包经营权流转并不改变现有的承包关系，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，解决好土地流转问题，有利于更好地实现农民增产增收、推动农业发展、最终实现构建社会主义新农村的目标。

2 我国土地承包经营权流转面临的障碍

2.1 规制土地承包经营权流转的法律之间存在冲突

我国现行的规制、调整土地承包经营权流转的法律主要包括：《宪法》、2007年实施的《物权法》、2003年实施的《农村土地承包法》和《农业法》，导致这些法律之间产生冲突的原因，我认为，主要是由于当时颁布法律时，所考虑的农村、农业发展的实际情况不同，社会的客观需求不同，我党有关“三农”问题的政策侧重点也不尽相同。

这些冲突具体表现在以下几方面，第一，关于农村土地承包经营权的法律性质的规定不一致。《物权法》将土地承包经营权规定在第三编——用益物权当中，与建设用地使用权、宅基地使用权、地役权都视作物权受保护；在《农村土地承包法》第37条中规定，承包方采取转让方式流转土地的，要经发包方同意，采取转包、出租、互换等其他方式，则无需发包方同意，可见，承包方在土地流转过程中并不是完全自由的，也就是说，承包方的物权权能是不完整的；在《农业法》第13条第2款中规定，企业、科研单位可以通过与农民或者农民专业合作经济组织订立合同等形式，促进农业产业化经营，这种订立合同的方式，便是以债权的形式保护土地承包经营权。第二，有关土地流转登记的规定不一致。《物权法》总则明确规定，不动产物权以登记公示为生效要件，但是《物权法》第127条又规定，土地承包经营权的生效采取意思主义，这二者之间的规定明显存在冲突；《农村土地承包法》第49条也仅仅针对通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，经依法登记取得土地承包经营权证，可以依法流转，并未规定家庭承包的土地是否需要登记。

2.2 土地流转的主体地位不明确

《农村土地承包法》第34条规定，土地流转的主体是承包方；《物权法》128条规定，土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转，《土地管理法》第14条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，发包方和承包方应当订立承包合同。可见，这样的规定不够具体，仅仅笼统地规定了土地流转的主体为承包方、土地承包经营权人、集体经济组织成员，也正因为主体地位比较模糊，造成了村委会、乡镇政府对土地流转的实际控制地位，很显然，这对农民在土地流转中自由意志的发挥有一定的制约。

2.3 土地征收制度尚待进一步完善

第一，《宪法》第10条明确规定，国家为了公共利益的需要，可依法征收、征用土地并予以相应补偿，可见，土地征收具有公益性，必须为了公共利益需要方可实施，但是，我国当前土地征收条件过于宽泛，这便导致部分地方政府钻法律空子，不论是否为了公共利益，处于增加地方财政来源的需要，随意征收土地，这不仅会侵犯被征地农民的权益，还有损政府权威；第二，土地征收补偿不科学。补偿乃土地征收的核心，在我国，农民的土地情结依然很深厚，土地征收补偿不科学，很容易激化农民与政府之间的矛盾，现行法律规定，土地补偿费的标准是土地产值、农业人口安置补助费、地上附着物及青苗补偿费，但是土地被征收之后，经过开发，其市场价格却上涨了好几倍，对农民的补偿仅仅是凤毛麟角，土地承包经营权利人的利益无法得到充分保障，一定程度上，对土地流转工作的顺利开展也会造成一定障碍。

上述三个关于土地流转过程中面临的障碍，仅仅是笔者个人认为比较重要的问题，除此之外，诸如农民长期以来的土地观念影响，土地流转的交易平台建设不完备等，都是影响土地流转的因素，下面，仅就笔者关心的几点问题提出相应的解决对策。

3 突破土地承包经营权流转障碍的对策

为了更好地推动土地承包经营权流转工作的开展，稳步推进农业现代化、规模化、集约化、产业化的实现，保障广大农民实现增产增收，最终解决“三农”问题，笔者认为，应从以下三方面着手：

3.1 完善农村土地承包经营权的法律制度

第一，对现行规制土地承包经营权流转的法律进行修订，特别是针对前文所述的冲突问题，要进行调整，从而保证各项基本法律之间的协调统一，形成规制土地流转的科学的法律体系；

第二，制定一部《土地承包经营权流转法》，考虑到当前土地流转的需求越来越大，且现行法律之间存在冲突，所以，笔者认为可以制定一部专门规制土地流转的法律，在这部法律中可以针对土地承包经营权权利主体进行明确、具体的规定，改变现行法律中笼统、模糊的界定方式，以便更好地明确土地流转中的主体资格；此外，对于土地流转方式、法律性质、程序、以及纠纷解决机制应做出较为详细的规定；

第三，完善现行登记制度，针对前文所述的登记制度现存的冲突问题，笔者认为，应当建立专门的土地承包经营权流转管理登记部门，可以设在乡（镇）人民政府下面，方便土地流转的双方当事人登记流转情况，在乡镇人民政府的官方网站设立专门的土地流转登记公示平台，方便相关权利人查询。

3.2 明确农民在土地流转中的地位及权利

第一，明确农民在土地流转中的主体地位是进行土地流转的关键，因为当前土地流转中，大多数都是由村委会、乡（镇）人民政府来主导控制的，这一现象难免对农民的合法权益造成影响，因此，可以通过明确土地所有权为村集体，并且进一步明确村民所有是通过村集体所有的形式实现的，排除村委会、乡政府在土地流转中的主导地位，此外，还要进一步规范集体土地所有权的内容，完善集体土地所有权的占有、使用、收益、处分权能，从而保障农民在土地流转中的权益实现；

第二，明确规定土地承包经营权的期限。土地承包经营权是农民的一项财产权利，从新中国成立至今，土地改革让农民实现了土地的使用权，虽然，城市化的发展，一部分农村劳动力流向城市，离开了土地，但是并不意味着土地承包经营权这一项权利就可以弱化甚至消灭，相反地，我认为，还应对土地承包经营权期限规定为无期限限制，从而最大程度保障农民权益。我国《物权法》第126条规定，耕地承包期为30年，草地承包期为30年至50年，林地承包期为30年至70年，承包期届满，承包权人可以按照国家有关规定继续承包。关于第一款的规定，笔者认为，应将其视作一种注意规定，即第一款仅仅是一种提示性、列举性的规定，将承包期限规定为一种永久性的权利，[2]可以更好地保护农民权益，真正实现农民从土地增收的目的；

第三，完善土地承包经营权的权能，赋予承包人完整的承包权，也就是说，明确农民对土地的占有、使用、收益和处分权，这里的处分权有限制，即必须在法律规定的范围内进行处分；此外，我国现行《物权法》将土地承包经营权规定为用益物权，这实质上是把土地承包经营权作为一种财产权对待，完善土地承包经营权权能，关键是要将其作为一种财产权，这样，土地便可以进行自由流转。

3.3 规范土地征收制度

第一，由于土地征收具有公益性，因此，应当明确规定“公共利益”的条件，前文已述及，公共利益的规定过于模糊，导致一些地方政府滥用权力征收土地，因此，需要我国相关法律对“公共利益”做出明确、细致、具体的规定，防止钻法律空子的现象发生，严格限制征收土地的情况，对土地征收事宜严格把关，建立健全监督体系，对于政府土地征收行为，上级政府要层层把关，切实维护农民利益，维持耕地数量；

第二，制定科学的土地征收补偿办法，针对当前土地经开发之后的市场价格远远高于农民得到的土地征收补偿费问题，我认为，根据我国不同省、自治区、直辖市的经济发展状况，应制定不同的补偿标准，除了现有的按产值、地上附着物、青苗补偿之外，还应根据土地开发之后的市场价格，按照一定比例，对农民进行补偿，进一步增加农民对土地的收益；此外，在协商补偿费用过程中，笔者认为，应当广泛听取村民意见，村委会应该实地走访调查农户关于补偿意见，如实上报乡政府，乡政府对各村农民意见进行整合之后，上报县政府，这样，更有利于保障农民权利，树立政府威信；

第三，严格限制政府的土地审批权。[3]这也是简政放权这样一个大的行政执法背景之下对政府的必然要求，在市场经济发展逐渐趋于成熟的今天，政府应该而且必须将手中的权力下放到企业手中，将推动市场发展的动力转移大企业手中，这样才能更好地适应市场经济要求，同样，土地流转也不例外，需要政府尽量减少干预，政府需要扮演一个引导、鼓励、支持、服务的角色。

4 结语

土地承包经营权流转不仅关乎农民的切身利益，而且还涉及到农业产业化、规模化、集约化经营方式的转变，也关系到巩固我国国民经济基础问题，因此，探索出一条科学、完善、高效的推进土地承包经营权流转的路径是目前土地改革的重中之重，文章主要从完善法律制度、明确土地流转的主体及权利、完善土地征收制度三个方面探讨了改革路径，当然，实务中还存在其他一些更复杂的问题需要解决，笔者仅从法律角度对土地流转问题进行了分析，难免会出现一些片面之处。最后，希望土地承包经营权流转工作能够稳步推进，为农民谋取更多福利，较好解决我国的“三农”问题。

参考文献

[1]郭明瑞：土地承包经营权流转的根据、障碍与对策[J]，山东大学学报（哲学社会科学版），2012年第4期。

[2] 顾钰民：论土地承包经营权流转[J]，复旦学报（社会科学版），2009年第5期。

[3] 龙书碧：当前我国农村土地承包经营权流转中的法律问题分析[J]，法学研究，2015年第1期。