京津冀一体化背景下河北省城际铁路部分委托运营管理模式适用性研究*

杨建福祖炳洁

（1石家庄铁道大学机械工程学院硕士研究生，河北石家庄050043; 2石家庄铁道大学机械工程学院教授、硕士生导师，河北石家庄050043）

京津冀一体化背景下河北省城际铁路部分委托运营管理模式适用性研究*

杨建福1祖炳洁2

（1石家庄铁道大学机械工程学院硕士研究生，河北石家庄050043; 2石家庄铁道大学机械工程学院教授、硕士生导师，河北石家庄050043）

如何选择运营管理模式，是合资铁路经营成败的关键。基于我国合资铁路发展现状，分析合资铁路部分委托运营管理模式，并根据河北省经济社会发展和京津冀一体化要求，结合河北省内铁路网分布情况，研究部分委托运营管理模式在河北省城际铁路运营管理中的适用性，提出相应的配套措施建议。

合资铁路；运营管理；城际铁路；适用性；河北省

0 引言

铁路作为公共性交通运输产品，具有正外部性，是国民经济的大动脉和交通运输体系的重要组成部分。根据我国《中长期铁路网规划（2008年调整）》的发展目标和规划方案，到2020年，全国铁路营业里程达到12万km，2014年至2020年城际铁路新增建设里程将达1万km，城际铁路里程将占到13%。建成环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区3个城际快速客运系统，覆盖区域内主要城镇[1]。继珠三角和长三角之后，环渤海区域城际铁路呈现出前所未有的发展机遇。为实现京津冀一体化快速发展，为连通河北省内各个城市的快速客运系统，实现区域内城际铁路的快速发展，在国家发改委和京津冀协同发展领导小组的指导下，京津冀三省市政府及中国铁路总公司(以下简称铁路总公司)共同组建京津冀城际铁路投资有限公司。

河北省城际铁路公司是由多元化投资而形成的、具有独立法人资格的有限责任公司，投资主体包括铁路总公司、地方政府以及社会和私人投资等。这就决定了城际铁路公司与既有铁路局之间在经营活动中不存在相互隶属的关系，而是具有独立地位，两者之间是平等的竞争与合作的关系。城际铁路公司作为合资铁路公司，怎样处理与既有铁路局的协作关系、如何选择运营管理模式，成为城际铁路公司经营成败的关键。在我国合资铁路20多年的发展实践中，部分委托运营管理模式在合资铁路的运营管理中展现强劲的“生命力”，尤其是近年来新建的高铁(客运专线)均采用了委托运输管理模式[2]。借鉴我国合资铁路多年的运营实践和发展经验，选择与当地铁路局联合经营，并将部分业务委托铁路局进行运营管理，是适合河北省城际铁路公司的运营管理模式。

1 国内合资铁路发展现状

《合资铁路管理办法（试行）》规定，我国合资铁路主要有自管自营、联合经营（全部委托、部分委托）、承包经营三种运营管理模式。我国现有合资铁路主要由成立的合资铁路公司自管自营，少部分采用与铁路局联合经营或由铁路局承包经营。合资铁路在我国路网扩张、缓解运能紧张、铁路投融资市场化改革方面起到很大的促进作用。根据我国合资铁路运营特点和路网分布，合资铁路主要分为：资源开发型合资铁路（朔黄铁路等）、路网联络线或干线合资铁路（三茂铁路、广深铁路等）、路网末梢合资铁路（广西沿海铁路）等[3]。有些资源开发型铁路如朔黄铁路采用“小业主、大社会”的运营管理方式，许多专业性强的运营业务采用外包的方式进行（如机车竞争上线、车辆维护外委等）；因其充足的运量、并保留核心的运输自主权，相比众多的合资铁路公司，朔黄合资铁路公司经营效益比较好。而一些路网干线或联络线由于是集“融资、建设、经营、还贷”于一体的自管自营的运营管理模式，本身带有“自闭性”，既有先天不足——负债建路，又有后天不足——负债经营。虽然有国铁的分流政策，但这并不是长久之计，国铁不可能不顾自身的企业利润而一直让利给合资铁路。路网末梢有些合资铁路经营状况更是不容乐观，长期处于亏损状态。中长期发展规划中，铁路建设不再以路网联络线和末梢线路为主，而是建设我国铁路网主要干线和区域大通道。随着铁路发展政策的改变，四种类型铁路发展权力的下放，目前合资铁路已经成为我国铁路行业快速发展的重要组织形式。

如何针对合资铁路的不同类型，采取合适的运营模式，提高合资铁路的管理效率，改善合资铁路公司经营状况，已成为当前合资铁路能否持续健康发展的首要问题。本文拟结合河北省城际铁路的建设，探讨城际铁路公司管理模式的适用性，为河北省城际铁路的运营管理提供模式参考。

2 部分委托运营管理模式分析

铁路网线上线下工程投入成本高且“沉淀成本”也比较高。城际铁路是资本密集型产业，在建线路平均每公里投资额为1.46亿元，例如京张城际铁路建设期需投入236.2亿元，京承城际铁路建设期需投资1 245亿元。国家投资铁路基本建设资金只有五六百亿元，无异杯水车薪，城际铁路建设需要巨大的资本作为后盾。作为铁路投融资市场化改革的产物，城际铁路公司在筹措建设资金时，应根据实际选择合适的融资模式，建立多元化融资平台，比如发行地方政府债券，BOT模式，引入地方资金、民间资本，并考虑债券、股票等融资工具。国务院明确指出，鼓励民间资本进入铁路领域。这样可以吸引更多的非公有制经济参与城际铁路建设，形成多元资本合资建路的局面。

委托经营是典型的所有权与经营权分离的经营模式，托管双方通过契约约定实现各自的目的，委托人拥有最终的所有权，受托人拥有受托资产的经营管理权和收益分配权。在合资铁路发展模式下，城际铁路的运输经营主要实行委托运输管理，即依据国家及原铁道部有关铁路运输管理等法律法规和规章制度，本着平等自愿、互利共赢的原则，经委托方与受托方（城际铁路公司和铁路局）协商一致，将城际铁路的运输设施设备的专业化管理、运输生产业务全部或部分委托给铁路局进行管理。

合资铁路选择部分委托运营模式具有以下优势:1）保持了合资公司的独立性，可以在人事、用工、分配上发挥优势；2）以市场为导向，可以建立对市场高度敏感而快速反应的业务管理机构，有利于充分利用合资铁路的运力资源，减少成本开支，加快合资铁路自身的发展；3）与铁路局共同承担运输任务，形成利益共同体，有利于调动多元投资者的积极性；4）企业在委托经营时都应该与被委托方建立可控的经营管理机制、财务清算制度，建立合理的制度来约束和规范被委托方的行为，或者聘请中介机构进行财务咨询；5）只要公司制度健全，可以使多方投资者的利益回报得到保证，为今后的发展奠定良好的投资基础；6）有利于激发地方政府继续投资的信心，使之更积极参与铁路建设和发展,还能发挥地方政府在日常协调管理上的优势[3]。

3 城际铁路采用部分委托运营管理模式的适用性研究

城际铁路是服务于经济区或城市群的网络化快速轨道交通系统，主要承担沿线各城市和主要中心城镇之间的客流，并兼顾城市组团和次中心城镇间的客流。拓展区域城际客运，是区域经济一体化建设和城市群发展的必然要求，是适应可持续发展战略的需要[4]。

3.1 河北省铁路网发展现状

截至2013年底，河北省铁路营业里程近6 500 km，路网密度达3.46 km/百km2，其中高铁879 km。全省11个设区市有8个(石家庄、廊坊、沧州、邯郸、邢台、保定、秦皇岛、唐山)都通达高铁。快速客运通道目前有6条，共计879 km，分别为京沪高铁、石太客专、秦沈客专、京石客专、石武客专、津秦客专。河北省地理位置相对特殊，区域内有两个直辖市，尤其是北京，是全国的铁路枢纽，向全国辐射铁路线。省内国铁线众多，铁路网数量和密度都高于全国平均水平，但铁路网的分布极为不均。目前，京津像一道天然的屏障在河北腹地拦腰截断冀中南和冀东北城市之间的陆路交通往来，并且省会石家庄也缺少向周边卫星城市辐射的铁路线网。例如，作为河北省主要重工业和省域中心城市唐山，至今为止，尚没有一趟便捷的列车直达石家庄，这严重阻碍了城市间的经济交流和人员的往来。

随着环渤海经济圈的崛起和京津冀经济一体化的逐步实施，在继续建设客运专线的同时，近800 km的区域性铁路列入规划中。其中，规划中的城际铁路建设也已具备一定规模，约720 km。区域性铁路的建设有利于遏制地区间发展差距，是实现京津冀协调全面发展、全面建设小康社会的重要保障，例如修建京张城际铁路能够实现两地人员的快速通勤和经济交流，促进张家口经济社会的快速发展。2015年4月3日，津保铁路电气化工程上部作业展开施工，整条线路预计将在2015年年底建成通车。津保铁路于2010年3月开工建设，全长157 km，其中新建线路133 km，利用既有线路24 km。该线路东起天津西客站，途经廊坊、雄县、容城、徐水等市县，设天津西站、白沟、白洋淀、徐水、保定等7个车站，最高设计时速250 km。按照设计，天津至霸州段仅运行客车，全部运行高速动车组，霸州到保定以客运为主，兼顾直通货运。津保铁路建成后，从保定坐火车去天津，只需要40 min左右。从石家庄到唐山，只需2 h多，“同城效应”明显。我国城际铁路和高速客运专线均承担城际客流，“十三五”期间随着城际铁路建设规模的不断扩大，大部分城际客流将逐渐由城际铁路承担。“十三五”期间大批城际铁路的建成将大幅度提高铁路城际客运能力，有力促进铁路扩大城际客运市场吸引范围，城际铁路客运量将出现大幅增长，并成为铁路客运总量增长的重要支撑[4]。

3.2 河北省城际铁路采用部分委托运营管理模式适用性条件

首先，一般规模比较大的合资铁路适合采用部分委托运营管理模式。河北省计划修建的城际铁路有京张城际、京承城际、京唐城际、津保城际（2010—2015，线下工程已完工）、京石城际等。城际铁路修建规模比较大，预建城际线路达1 329 km，采用部分委托的运营模式前提具备。其次，河北省周边的铁路局有：北京铁路局、太原铁路局、郑州铁路局、济南铁路局，采用部分委托运营模式，可以充分利用各个铁路局的运输资源和管理经验，实行“网运分离”的经营管理，在机车、车辆上充分利用河北省周边铁路局的资源，实行竞争和外联协作。例如，目前铁路移动设备租赁多来自中国南车、北车集团（已经宣布合并）,鉴于双方信息互通，对彼此需求了解，则选择与南车、北车投资租赁公司合作，可能更有利于业务的推进实施[5]；可以通过竞争机制调动参与单位的积极性，为增加运量、完成运输任务发挥促进作用；河北省城际铁路可采用公交化运输组织形式，实现与区域内的城市和主要城镇通勤，可以加速城市间人员往来和经济交流；河北省区域内的国铁线路网密度较大，联网运输优势明显，可以充分利用新建的客运专线、既有线和车站，降低建设投资。此外，成立合资铁路公司有利于实现政企分离，按照现代企业制度和市场经济体制要求进行生产组织，能使社会投资者合法权益得到充分保障。

4 配套措施建议

4.1 深化投融资体制改革

由于目前我国已建及在建的城际铁路总里程为6 363 km，保守估计，2014年至2020年7年间，全国城际铁路新增建设里程约为1万km，平均每年1 428 km，而城际铁路在建线路平均每公里投资额为1.46亿元，可以大概估算近7年间，城际铁路投资规模高达14 600亿元，融资问题将会成为制约铁路建设与发展的首要问题。河北省城际铁路建设线路较多，为实现与京津通勤和省内城市的快速客运，新建铁路总里程将会很长。京津冀城际铁路投资有限公司初期注册资本100亿元，由京津冀三省市政府及铁路总公司按照3∶3∶3∶1的比例共同出资成立，但这远远满足不了城际铁路建设资金的需求，缺口很大。而且主要是政府投资，只有铁路总公司一家国企，没有非公有制经济参股。2013年，国务院下发《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），明确要求积极推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道融资，这对铁路运输企业实施多元化融资提供了强有力的政策支持。《意见》指出要研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。应当说设立铁路发展基金是改革铁路投融资体制的关键环节，是实现铁路持续健康发展的重要举措[5]。希望借助政府的投入拉动和市场机制在建运各个环节的运用，通过建立合理的清算制度，发挥国有资产资金对社会资本的引导和带动作用，鼓励民间资本进入铁路领域，保证融资平台的公开、公正，确保投资者的利益，来吸引多元化的资本介入，实现合资建路，为城际铁路发展提供可靠的财力支持。

4.2 建立规范的现代企业制度

制度从体制上保证投资者的利益，从而可以吸引多元资金投入铁路建设。现代企业制度的基本特征是：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。成立城际铁路公司，按照现代企业制度的基本特征进行公司的构建、组织、运营，可以实现城际铁路公司在制度上“创收”。

4.3 深化铁路监管体制改革

铁路行业旳自然垄断性、准公共性、外部性决定了政府应当对其监管。2013年，国务院为实现铁路政企分开实行大部制改革。目前，我国铁路行业的政府监管部门主要有三个：交通运输部、国家铁路局及部分社会综合监管机构。其中，交通运输部主要负责铁路的政策指导；国家铁路局是专业的监管机构；社会性综合监管机构，主要是发改委、财政部、国资委等。在权力分配时，国家发改委负责价格监管和融资监管，剥夺了作为专业监管机构的国家铁路局的职责。权责不清的现状期待铁路改革的深入进行，铁路市场化改革任重道远[6]。

此外，由于长期约束，铁路运能不能满足经济发展要求，导致很多本应由铁路承担的运量流向了公路，综合运输体系中各种运输方式之间的运量和周转量分担不尽合理，造成社会资源浪费。需要扩大铁路运能，优化运力资源配置，形成分工合作、优势互补、协调发展的运输体系，以较低的社会成本和资源环境代价满足经济社会发展需求[7]。

5 结束语

城际铁路是“十三五”期间快速铁路网建设的重点，应在做好区域城际铁路网总体规划的前提下，加快城际铁路客运网的实施，增强铁路短途客运市场竞争力。随着《中长期铁路网规划（2008年调整）》的逐步实施，合资铁路已经成为我国铁路市场化改革的主要形式。随着京津冀城际铁路的逐渐开工建设和运营，其运营管理模式的选择和创新成为新的研究课题。结合河北省城际铁路网规划和合资铁路长期运营实践，本文认为河北省城际铁路采用部分委托运营管理模式能够将国铁和合资铁路的相对优势结合起来，调动两个方面的积极性，实现合作共赢，服务于民生大计。

[1]蓝兰,钱宇宁.承接新型城镇化2020年城际铁路运营里程超1.6万公里[J].交通世界,2014(16):22-29

[2]张红.铁路委托运输管理法律责任研究[J].铁道经济研究,2015（1）: 43-46

[3]徐红梅.我国合资铁路运营管理模式研究[D].成都:西南交通大学, 2007

[4]赵宇刚,戴新鎏.我国铁路客运市场发展趋势研究[J].铁道经济研究,2015（1）:24-27

[5]蒋华荣.我国铁路运输企业融资租赁应用前景分析[J].铁道经济研究,2014(6):26-29

[6]林雪梅.铁路行业的政府监管体制研究[D].成都：西南交通大学, 2013

[7]董绪章,樊金成.大秦线重载运输效益分析[J].铁道经济研究,2015 (1):20-23

（责任编辑：魏艳红）

Operation and management model is the key of joint venture railway.This paper briefly describes the current situation of joint venture railway development of our country,and analyzes partly entrusted operation and management model of joint venture railway.According to the requirement of economic and social development of Hebei province and the Beijing-Tianjin-Hebei integration,combined with the distribution of railway network in Hebei province,the applicability of partly entrusted operation and management model of Hebei intercity railway and relevant suggestions are proposed.

joint venture railway；operation and management；intercity railway；applicability；Hebei

A

1004-9746（2015）03-0043-04

2015-05-26）

*河北省交通运输厅课题：Y-2014020