我国农产品贸易支持政策的保护水平与结构分析

汪明珠 刘庆林

(山东大学 经济学院，山东 济南 250100)

·开放型经济研究(学术主持人:刘庆林)·

我国农产品贸易支持政策的保护水平与结构分析

汪明珠 刘庆林

(山东大学 经济学院，山东 济南 250100)

农产品贸易支持政策对于保护和支持农产品贸易的发展具有十分重要的作用。通过运用生产者补贴等值指数和消费者补贴等值指数对我国农产品贸易支持政策的保护水平和保护结构进行测度。结果表明，与2000年相比，2001-2011年我国农产品贸易支持政策的生产者补贴等值指数和消费者补贴等值指数显著上升，特别是2007年次贷危机以来，二者的上升速度明显加快。同时，从贸易支持政策的保护结构看，近年来我国对粮食作物、油料作物以及经济作物生产者的保护水平上升最快，而对油料作物及部分畜产品消费者的保护水平上升幅度更大。相比于对消费者的支持，目前我国的贸易支持政策更侧重于对生产者的支持。

贸易支持政策;生产者补贴等值;消费者补贴等值;保护水平;保护结构

一、引言

农产品贸易支持政策是我国引导和支持农产品贸易发展、巩固农业基础地位的重要保障，也是WTO农业谈判的核心问题之一。WTO《农业协定》已成为规范各成员国农产品贸易支持政策保护水平和结构的重要依据。《农业协定》通过将各种支持措施划分为“绿箱政策”和“黄箱政策”，以明确发达国家和发展中国家在削减支持政策方面的权利和义务。其中，“绿箱政策”是WTO允许实施的支持政策而无需削减;“黄箱政策”主要是指那些影响农产品贸易、造成贸易扭曲的政策措施，这些措施是WTO削减农产品支持政策的主要对象。但是，由于发达国家和发展中国家经济发展程度的差异，WTO允许发展中国家的“黄箱政策”补贴不超过农业总产值的10%，补贴量在此范围内则无需削减。为此，针对我国的农产品价格支持、收入支持、流通政策以及税收政策的支持措施，我国应该如何在履行WTO义务的同时，更好地支持农产品贸易的发展就成为我国农产品贸易政策调整的重要内容。

本文以我国农产品贸易支持政策为研究对象，在对我国农产品贸易支持政策的实施现状进行分析的基础上，运用生产者补贴等值和消费者补贴等值方法得到我国农产品贸易支持政策的保护水平，并通过分别考察各农产品的生产者支持水平和消费者支持水平，得到我国农产品贸易支持政策的保护结构，进而为我国农产品贸易政策的调整提供政策建议。

二、我国的农产品贸易支持政策

我国实行的贸易支持政策复杂而多样，这些政策通过影响农产品的生产、流通、消费等领域达到支持、促进农业经济发展的目的。比较重要的贸易支持政策，包括农产品价格支持政策、收入支持政策、流通政策以及农业税收政策等，本文将重点介绍和分析这几类贸易支持政策的实施现状。

(一)农产品价格支持政策

价格干预措施是最直接、最常见的农产品贸易支持政策。我国在不同的历史时期为达到促进粮食生产、保障农民收入、稳定农业经济地位等目的，采取过不同的农产品价格支持政策。

1．统购统销制度。统购统销制度是新中国成立初期，为集中力量发展工业所采取的“以农养工”政策。对此，国家对农产品实行统一收购，并有计划地供应、分配。这一政策的实施使得全国的农产品生产与供应由中央统一管理，从而取消了农产品市场竞争，确保农产品价格的稳定，维护了农民的生产利益。但该政策是在20世纪50年代生产力低下、亟需发展工业的条件下诞生的，不利于调动农民的生产积极性，并且长期的“以农养工”造成我国工农业发展极不平衡，农业发展基础十分薄弱。直到20世纪80年代，随着改革开放政策的实施，我国开始实行市场价格改革，统购统销政策随之被取消并正式退出历史舞台。

2．定购价政策。我国自1985年开始实行农产品定购价政策，该政策是在农产品播种之前，由国家粮食部门与农民签订定购合同，由国家确定定购的农产品数量，小麦、玉米、稻谷、大豆等主要粮食作物是国家定购的主要品种，待农产品收获后，再将定购量的三成按照原统购价，剩余的七成则按照原超购价的“倒三七”定价法进行收购。此后，国家又根据农产品市场供求状况，分别于1987年、1988年、1994年以及1996年适当地提高了农产品的收购价格。因此，这一政策较统购统销政策提高了农产品的收购价格，有利于调动农民的积极性，但是调动作用十分有限。

3．议购价政策。针对定购价政策的弊端，20世纪80年代后期，我国又实行农产品议购价政策，并与定购价政策相互配合，从而产生了我国农产品价格的“双轨制”模式。农产品议购价政策的引入是我国农产品价格体制的大胆创新，它将市场引入计划经济价格体制当中，允许农民将国家定购合同之外的农产品，按照议购价出售给国有的或少数非国有的农产品收购企业，而议购价往往介于定购价和市场价之间。这一政策的实行既有助于缓和农产品市场价格的波动，又能有效地调动农民的生产积极性，但议购价仍然低于市场价格，损害了农民的利益。

4．保护价政策。1996年底，由于农产品产量大幅度提升，在价值规律、市场供求关系以及投机商户的共同作用下，农产品市场价格大幅度下降，严重损害了农民的利益和农民种粮的积极性。为此，我国政府提出了农产品保护价收购政策。该政策是在每年农产品入市之前，由国家根据一定的原则确定一个收购价格，当农产品上市后的市场价格低于保护价格时，就由国有农产品收购企业按照保护价格敞开收购农产品。这一政策有利于稳定农产品市场价格，保护了农民的利益，也促进了农业生产的发展，却将农民面临的销售问题转嫁给了国有企业，造成政府的负担加重。

5．最低收购价政策。进入21世纪，随着我国加入WTO以及市场经济的不断深入发展，农业领域的价格体制改革也迫在眉睫。2004年我国正式取消农产品的保护价收购政策，将农产品推向市场，充分发挥价值规律以及市场供求关系在决定农产品价格方面的有效性。但是，基于我国农业发展基础与发达国家相比仍然较弱，我国又推出了农产品最低收购价政策，以确保在农产品供求关系发生较大波动时，维持农产品市场的稳定。即在农产品上市之前，国家制定一个最低收购价格，当农产品上市后的市场价格低于最低收购价格时，国有农产品收购企业就以最低收购价格在粮食主产区收购农产品，而其他非国有企业仍以市场价格收购;而当农产品价格高于最低收购价格时，则以实际市场价格收购农产品。这一政策是我国在顺应经济发展规律的同时，确保农产品市场稳定的有益尝试，并沿用至今，最低收购价格也根据市场和物价水平逐年调整。根据国家农业部和发改委网站公布的数据，我国早籼稻(三等)的最低收购价格由2004年的70元/50公斤，增加到2014年的135元/50公斤;白小麦(三等)也由2006年的72元/50公斤，增加到2014年的118元/50公斤。

(二)农产品收入支持政策

由于价格支持政策属于WTO规定的“黄箱政策”的范畴，因此加入WTO之后，我国对农业的贸易支持政策逐渐由价格支持转向收入支持。在我国，涉及农业的收入支持政策主要包括粮食直接补贴政策、农资综合补贴政策、良种补贴政策以及农机具购置补贴政策。

1．粮食直接补贴政策。粮食直接补贴政策是以国家财力为保障，通过中央财政预算以现金形式对农民给予直接的转移支付。2002年我国开始在安徽、吉林两个粮食主产区进行粮食直补的改革试点，到2004年在粮食主产区全面推行。至此，粮食直补在我国作为一项长期政策执行，而各省份采取的补贴方式则由各省灵活确定，但主要包括按计税面积、计税常产量以及种植面积等进行补贴。例如，吉林省对玉米、水稻和大豆的所有生产者给予每公斤0．083元的补贴;山东省在小麦生产县给予每亩14元的直接补贴等。我国总的粮食直补资金也由2004年的116亿元增加到2014年的151亿元;其中，2009年受国际经济形势影响，粮食直补资金高达190亿元。

2．农资综合补贴政策。农资综合补贴政策是国家为缓解农药、化肥、农膜、柴油等农业生产资料的价格变动对种粮农民收入产生的影响，而在粮食主产区对种粮农民直接给予现金补贴的农业支持政策。其中，2006年、2007年我国安排的农资综合补贴资金分别为120亿元和276亿元，而到2008年农资综合补贴资金骤增到716亿元，到2014年补贴资金更是增加到了1071亿元，较2006年上涨了将近8倍，农资综合补贴资金已在农产品收入支持政策中占据了绝对重要的地位。

3．良种补贴政策。鉴于农产品种子的质量对于农业发展的重要性，我国于2002年开始在粮食主产区实行良种补贴政策。良种补贴的范围由2002年只补贴大豆逐渐扩展到2004年对大豆、小麦、玉米、水稻四大粮食作物的补贴。补贴的方式可以归结为“先补后买”和“先买后补”，前者是按照种植面积补贴现金或良种，后者则是农民先购买指定良种，然后凭借发票到相关部门领取补贴资金。我国2004年到2011年安排的良种补贴资金由28．5亿元增加到了220亿元，其中2009年良种补贴资金出现骤增，由2008年的70．7亿元增加到2009年的198．5亿元。

4．农机具购置补贴政策。农机具购置补贴政策是国家为鼓励和促进农业机械化生产、推进农业现代化，而对农民个人、农场职工、农机专业户以及直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具而给予的补贴。①宗义湘:《加入WTO前后中国农业支持水平评估及政策效果研究》，中国农业科学院博士学位论文，2006年，第91页。补贴的大型农机具主要是小麦、玉米、水稻、大豆的种植、管理及收割过程中所需要的拖拉机、插秧机、播种机、深松机、收割机以及秸秆综合利用等大型机械设备。2013年我国补贴的农机具种类涵盖12大类、48小类、175个品目，一般农机具单机补贴不超过5万元，大型农机具单机补贴不超过25万元，部分经济发展较落后的省(区)，如广西、新疆等，单机补贴限制可提高到40万元。国家财政部公布的数据显示，2004年农机具购置补贴资金仅有0．7亿元，到2008年该项支出由上年的20亿元骤增到90亿元，之后农机具购置补贴逐年增加，2011年该项支出已高达175亿元。

(三)农产品流通政策

我国现行的农产品流通体制是在较长的体制变革过程中逐渐形成的，这一过程也是计划与市场斗争消长的过程。1953-1977年我国实行农产品统购统销政策，市场的调节作用未得到有效的运用。十一届三中全会后，我国开始实行改革开放，国家开始逐步引入市场的调节作用，放开农产品统购统销的品种，进入了由统购统销向市场调节的过渡时期。到1985年，我国彻底废除统购统销制度，进入了市场交易和政府合同收购相结合的双轨制阶段，并且随着市场化改革的不断深入发展，以市场为主导的农产品流通政策基本建立。到1998年，我国政府陆续出台文件，鼓励和支持农产品流通市场化的发展，特别是加入WTO之后，我国更加快了流通体制市场化改革的步伐，到2004年我国农产品流通市场化改革基本完成。

(四)农业税收政策

农业税收政策在我国历史上曾经占据十分重要的地位，1958年《中华人民共和国农业税条例》的出台标志着我国现代农业税收政策正式施行，直到70年代末，农业税始终以实物的形式征收，国家平均税率为耕地正常产量的15．5%，各地区可以实行差别税率，但最高不得超过25%;1985年后农业税转而以现金的方式征收。我国加入WTO之后，为减轻农民负担，我国开始实行农村税费制度改革，2003年首先在全国实行以农业附加税取代各种农业行政收费的政策，2004年又在东北部分省份试点免征农业税政策，同时其他粮食主产区大幅度降低农业税率，到2006年我国所有省份均取消了农业税，自此农业税政策正式退出历史舞台。

此外，我国自1983年开始对烟草、园艺、水产品、林木产品、部分水果等高价值产品征收较高的农业特产税;加入WTO之后，我国于2006年全面取消了除烟叶以外的农业特产税。

三、我国农产品贸易支持政策的保护水平

本文在选取恰当的研究样本和数据来源的基础上，运用生产者补贴等值指数(PSE)和消费者补贴等值指数(CSE)分别测算我国农产品贸易支持政策对生产者和消费者的保护水平，进而为我国的政策调整提供政策建议。

(一)样本与变量的选取

宗义湘(2006)的研究认为，选择代表性农产品的标准，一是选定产品总产值占农业总产值的70%，二是单个产品产值占总产值的1%。①宗义湘:《加入WTO前后中国农业支持水平评估及政策效果研究》，中国农业科学院博士学位论文，2006年。据此，代表性的农产品包括小麦、玉米、稻谷、大豆、花生、油菜籽、棉花、甘蔗、烟草、茶叶、苹果、柑橘、牛奶、牛肉、猪肉、羊肉、禽肉、鸡蛋等。但是，由于某些茶叶的消费者价格奇高，对于贸易支持政策的代表性较差，因此本文研究样本不包括茶叶。本文最终确定的研究样本为小麦、玉米等共17种农产品。

本文贸易支持政策的生产者补贴等值指数和消费者补贴等值指数的计算过程中主要用到各农产品的生产者价格、消费者价格、生产量以及消费量数据。其中，各农产品的生产者价格根据历年《全国农产品成本收益资料汇编》中各农产品每50公斤主产品的平均出售价格计算得到。农产品的消费者价格根据历年《中国农产品价格调查年鉴》中集贸市场价格得到;其中禽肉、牛奶的消费者价格采用联合国劳工组织网站的我国平均零售价格。各农产品的消费量数据根据联合国粮农组织网站中各农产品的饲料用、种用、浪费的、加工用、食用及其他用途的消费量之和得到。各农产品的供给量数据来源于历年的《中国农村统计年鉴》、《全国农产品成本收益资料汇编》以及《中国畜牧业年鉴》中各农产品的产量数据。

(二)我国农产品贸易支持政策的生产者和消费者补贴等值指数

由于贸易支持政策的实施，使得国内农产品的生产者价格和消费者价格出现偏差，因此，通过分别考察贸易支持政策对生产者和消费者的支持程度，可以对贸易支持政策的保护水平做出判断。生产者补贴等值指数(PSE)和消费者补贴等值指数(CSE)是经合组织贸易支持政策评估方法的核心指标。其中，生产者补贴等值指数代表了贸易支持政策对于农产品生产者的保护水平，而消费者补贴等值指数则表示贸易支持政策对于消费者的保护水平。在国内价格基础上定义的生产者补贴等值指数(PSE)可以表示为:

因此，生产者补贴等值指数的变化率为:

同样地，消费者补贴等值指数(CSE)为:

从而，消费者补贴等值指数的变化率为:

其中，x、y分别表示消费量和供给量，p0表示农产品的国内生产者价格，p*表示农产品的世界价格，r0表示农产品的国内消费者价格。由于农产品的世界价格数据不易获取，并且世界价格数据的准确性难以确定，因此本文选取2000年为参考年份，即将农产品的世界价格替换为2000年农产品的国内价格，采用离散形式计算的生产者补贴等值指数和消费者补贴等值指数。表1为我国2001-2011年农产品贸易支持政策的生产者补贴等值指数和消费者补贴等值指数的变化率。

表1 我国2001-2011年农产品贸易支持政策保护水平的变化率(单位:%)

通过观察表1中数据我们不难发现，历年的生产者补贴等值指数和消费者补贴等值指数的变化率均为正值，这表明我国农产品贸易支持政策的保护水平在不断提升，加入WTO之后的几年里保护水平的上升幅度较小，但从2007年开始，保护水平的上升幅度明显增大。这一方面是由于我国作为发展中国家，虽然加入了WTO，但每年仍有相当于农业总产值10%的“黄箱政策”的补贴额，而我国的农业总产值又在种植技术与种植效率不断提升的过程中稳步增长，因此属于“黄箱政策”的农业补贴支出增加。此外，为了充分发挥贸易支持政策促进和维护农业生产发展的目的，我国对属于“绿箱政策”的贸易支持措施的运用更加灵活，支出额增加。另一方面，2007年开始的美国次贷危机的爆发导致全国生产遭受重创，为了保护国内农业生产的顺利进行，维护农业的基础地位，我国适当地增加了对生产者和消费者的补贴程度，整体贸易支持政策的保护水平上升较明显。

通过对比生产者补贴等值指数和消费者补贴等值指数的变化率还可以发现，生产者补贴等值指数的变化率大于消费者补贴等值指数的变化率，我国对生产者的支持水平的上升速度显著高于对消费者的支持。也就是说，近年来我国更加重视对生产者的支持，主要侧重于通过提高对生产者的保护水平进而达到调动生产者的积极性、促进农业生产的发展、维护农业基础地位的目的。

四、我国农产品贸易支持政策的保护结构

本文通过分别测算各农产品的生产者补贴等值指数和消费者补贴等值指数的变化率，得到贸易支持政策对各农产品贸易保护水平的变化趋势，进而判断我国目前农产品贸易支持政策的保护结构，得到对哪些农产品的贸易政策可以起到更有效的保护作用。表2和表3分别表示2001-2011年我国各农产品的生产者补贴等值指数和消费者补贴等值指数的变化率。

表2 我国2001-2011年各农产品的生产者补贴等值指数的变化率(单位:%)

表2数据表明，我国对各农产品生产者的保护水平近年来都有较大幅度的提升，保护水平上升速度较快，特别是从2007年开始，生产者补贴等值指数上升幅度加大，保护水平明显提升。相比于畜产品，我国对粮食作物、油料作物以及经济作物生产者的支持水平上升幅度更大，而这些产品又是关系我国农业基础地位的关键产品。因此，目前我国农产品贸易支持政策通过增加对粮食作物、油料作物以及经济作物生产者的支持水平会对整体农产品起到更有效的保护作用。

表3数据表明，加入WTO之后我国对各农产品的消费者支持水平呈现出明显的上升趋势，2007年美国次贷危机以来，消费者补贴等值指数明显提升。其中，油料作物及部分畜产品的消费者补贴等值指数的上升幅度明显高于其他类农产品，因此对这两类农产品的消费者支持对于提升整体农产品贸易支持政策的保护水平作用更显著。

通过对比表2、表3我国对各农产品生产者和消费者的支持水平可以进一步发现，与2000年相比，2001 -2011年大部分农产品的生产者补贴等值指数的增长幅度要大于消费者补贴等值指数的增长幅度，即我国的农产品贸易支持政策更侧重于通过给予农产品生产者的补贴而达到刺激农民生产积极性和巩固农业基础地位的作用。

表3 我国2001-2011年各农产品的消费者补贴等值指数的变化率(单位:%)

五、结论及政策建议

本研究运用生产者补贴等值指数和消费者补贴等值指数测算了我国2001-2011年农产品贸易支持政策的保护水平和保护结构。本研究的主要结论可以归纳为以下两点:

第一，与2000年相比，2001-2011年我国农产品贸易支持政策的生产者补贴等值指数和消费者补贴等值指数持续上升，并且2007年次贷危机以来，我国农产品贸易支持政策的生产者补贴等值指数和消费者补贴等值指数上升幅度加大，速度加快。

第二，我国农产品贸易支持政策的保护结构研究表明，粮食作物、油料作物以及经济作物的生产者补贴等值指数的上升幅度更大，而油料作物及部分畜产品的消费者补贴等值指数的上升幅度更明显，即生产者补贴更侧重于对粮食作物、油料作物以及经济作物的保护;而消费者补贴则更侧重于对油料作物及部分畜产品的保护。此外，通过对比各农产品生产者补贴等值指数和消费者补贴等值指数的变化趋势，我们认为，近年来我国农产品贸易支持政策的重点在于对生产者的保护。

针对我国农产品贸易支持政策的保护现状，以及更好地促进国内农业生产的发展，我国需要在遵守WTO规则的同时，对农产品贸易支持政策做出适当调整。首先，我国对WTO不要求削减的“绿箱政策”的运用还相当有限，今后对“绿箱政策”的补贴支出可以适当增加。同时，WTO虽然要求限制和削减“黄箱政策”的支持措施，但对发展中国家仍然有相当于农业总产值10%的微量允许优惠。因此，我国应该在微量允许的范围内充分运用“黄箱政策”的支持措施，支持和促进国内农业的发展。其次，针对贸易支持政策的保护结构，对不同农产品实施不同的支持措施，以生产者补贴措施为主，对粮食作物、油料作物以及经济作物的生产者补贴会起到更有效的保护作用，同时辅之以消费者补贴措施，对油料作物和部分畜产品的消费者补贴的保护作用更显著。

(责任编辑:栾晓平)

F741．1

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1003-4145［2015］04-0081-06

2015-01-19

汪明珠，女，山东大学经济学院博士研究生。刘庆林，男，山东大学经济学院教授、博士生导师。